Sąd uchylił odmowę dodatku mieszkaniowego, bo organy naruszyły przepisy postępowania

Decyzją z 19 maja 2026 r. nr SKO.4113.33.2026 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi (dalej: "SKO w Łodzi", "organ odwoławczy", "organ II instancji"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, dalej: "k.p.a.") oraz art. 2, art. 3, art. 4, art. 5, art. 6, art. 7 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1335, dalej: "ustawa"), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi (dalej również: "organ I instancji") z 4 maja 2026 r. znak: SOCIV.5300.008557.2026.043133.000001.2026 w przedmiocie odmowy przyznania A. Z. (dalej również: "strona", "skarżąca") dodatku mieszkaniowego.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.

16 kwietnia 2026 r. A. Z. złożyła w Centrum Świadczeń Socjalnych w Łodzi wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego.

Prezydent Miasta Łodzi decyzją z 4 maja 2026 r. znak: SOCIV.5300.008557.2026.043133.000001.2026 orzekł o odmowie przyznania A. Z. dodatku mieszkaniowego od 1 maja 2026 r.

W odwołaniu od powyższej decyzji strona podniosła, że faktyczna powierzchnia użytkowa jej mieszkania nie wynosi – jak przyjął organ I instancji - 46,03 m2, lecz – jak wskazywała już na etapie składania wniosku – tylko 44,38 m2, co wprost wynika z przedłożonej przez nią dokumentacji sporządzonej przez uprawnionego geodetę M. Ś..

Wskazaną na wstępie decyzją SKO w Łodzi utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że wnioskodawczyni nie spełnia przesłanek przyznania dodatku mieszkaniowego, o których mowa w art. 5 ust. 5 ustawy, zgodnie z którym dodatek mieszkaniowy przysługuje, gdy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza normatywnej powierzchni o więcej niż: 1) 30% albo 2) 50% pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60%.

Organ II instancji wskazał, że lokal mieszkalny nr [...] położony w Ł. przy ul. [...] ma łączną powierzchnię użytkową 46,03 m2, w tym powierzchnia pokoi i kuchni wynosi 36 m2. W związku z powyższym powierzchnia lokalu, który zajmuje A. Z. przekracza normatywną powierzchnię użytkową o 31,51 %, tj. ponad 30% (46,03 m2 x 100% : 35 m2). Jednocześnie udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu wynosi 78,21% (36 nr x 100% : 46,03 m2), a więc powyżej 60%, co uniemożliwia zastosowanie regulacji wynikającej z treści art. 5 ust. 5 pkt 2 ustawy. Ponieważ nie została spełniona jedna z przesłanek warunkujących przyznanie dodatku mieszkaniowego to dodatek ten stronie nie przysługuje.

W ocenie organu odwoławczego organ I instancji zasadnie pominął przedłożone i dokonane przez stronę pomiary lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w Ł. przy ul. [...], bowiem zgodnie z art. 7 ust. 1c ustawy wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego zawiera m.in. informację o powierzchni użytkowej lokalu, w tym o łącznej powierzchni pokoi i kuchni oraz o powierzchni zajmowanej przez wnioskodawcę, w przypadku najmu albo podnajmu części lokalu (pkt 5); potwierdzenie informacji, o których mowa w pkt 2-5 oraz 7 i 9, przez zarządcę budynku albo inną osobę uprawnioną do pobierania należności za lokal mieszkalny (pkt 10). Rozpoznając wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego organ bazuje m.in. w zakresie powierzchni użytkowej lokalu oraz o łącznej powierzchni pokoi i kuchni na informacji przekazanej przez zarządcę budynku, która, zgodnie z wolą ustawodawcy, ma pierwszorzędne znaczenie, pozostawiając bez znaczenia jakiekolwiek inne źródła, w tym również zarówno dokonane własnoręcznie pomiary, czy też jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie przedłożoną do odwołania dokumentację sporządzoną przez, posiadającego uprawnienia zawodowe w zakresie geodezyjnych pomiarów sytuacyjno-wysokościowych, realizacyjnych i inwentaryzacyjnych, M. Ś..

SKO w Łodzi zauważyło, że potwierdzone przez "[...]" Zarządzanie Nieruchomościami w tym zakresie dane (powierzchnia użytkowa 46,03 m2, w tym powierzchnia pokoi i kuchni: 36 m2) są spójne z pozostałą dokumentacją, w tym aktem notarialnym z 10 kwietnia 2013 r., rep. A Nr [...] oraz kartą opłat za ten lokal. W sporządzonej w formie aktu notarialnego umowie sprzedaży lokalu mieszkalnego z 10 kwietnia 2013 r. strony tej umowy, w tym A. Z. (poprzednie nazwisko: O.), nie kwestionowały powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego, która została określona na 46.03 m2.Tę samą powierzchnię zawiera złożony i podpisany przez A. Z. wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego a także określenie powierzchni pokoi i kuchni (36 m2), co nie było kwestionowane. Dodatkowo A. Z. nie neguje także wysokości wydatków na mieszkanie, które to w łącznej kwocie wynoszą 518,94 zł, a wydatki te są również związane z powierzchnią lokalu mieszkalnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję A. Z. podniosła zarzuty:

1) naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez rażące zaniechanie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, bowiem organ bezpodstawnie odrzucił kluczowy dowód – aktualną i oficjalną dokumentację techniczną sporządzoną przez uprawnionego geodetę M. Ś., wykazującą faktyczną powierzchnię lokalu wynoszącą 44,38 m2, przedkładając nad nią nieaktualne dane historyczne z aktu notarialnego i ewidencji zarządcy;

- art. 8 § 1 k.p.a. przez naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do organów władzy publicznej bowiem organ wywiódł negatywne dla skarżącej skutki prawne z faktu, że przez lata nie kwestionowała metrażu wpisanego w dokumentach, przerzucając na nią obowiązek weryfikacji specjalistycznych norm budowlanych i geodezyjnych;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 5 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 ustawy przez jego błędne zastosowanie i uznanie, że lokal skarżącej przekracza dopuszczalną normatywną powierzchnię o 31,51% (w oparciu o błędny metraż 46,03 m2), podczas gdy rzeczywista powierzchnia lokalu wynosi 44,38 m2, co oznacza przekroczenie o jedynie 26,8%, które w pełni uprawnia do otrzymania dodatku.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z Dz.U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) oraz w art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W ramach wspomnianej kontroli sąd administracyjny bada, czy zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa materialnego mającym zastosowanie w sprawie i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie było obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie zapadłego rozstrzygnięcia, bądź stwierdzenie jego nieważności. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpatrując niniejszą sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 19 maja 2026 r., jak i poprzedzająca ją decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z 4 maja 2026 r. wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1335, dalej: "ustawa"). Przepisy tej ustawy uzależniają przyznanie dodatku mieszkaniowego od spełnienia określonych przesłanek, a mianowicie istnienia tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego (art. 2 ustawy), wysokości miesięcznego dochodu w przeliczeniu na jednego członka gospodarstwa domowego (art. 3), wymogu zajmowania lokalu mieszkalnego o nie większej niż określonej przez ustawodawcę powierzchni użytkowej, ustalonej w zależności od liczby członków gospodarstwa domowego (art. 5). Kryteria te mają charakter kumulatywny, co oznacza, że muszą wystąpić łącznie i niespełnienie chociażby jednego z nich wyklucza przyznanie dodatku mieszkaniowego.

W niniejszej sprawie kwestię sporną stanowi powierzchnia użytkowa lokalu zajmowanego przez osobę uprawnioną. Stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego lub budynku mieszkalnego, w którym znajduje się tylko jeden lokal mieszkalny (dom jednorodzinny), zwana dalej "normatywną powierzchnią", w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego nie może przekraczać: 1) 35 m2 – dla 1 osoby; 2) 40 m2 – dla 2 osób; 3) 45 m2 – dla 3 osób; 4) 55 m2 – dla 4 osób; 5) 65 m2 – dla 5 osób; 6) 70 m2 – dla 6 osób, a w razie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym większej liczby osób dla każdej kolejnej osoby zwiększa się normatywną powierzchnię tego lokalu o 5 m2. Art. 5 ust. 3 ustawy stanowi, że normatywną powierzchnię powiększa się o 15 m2, jeżeli w lokalu mieszkalnym zamieszkuje osoba niepełnosprawna poruszająca się na wózku inwalidzkim lub osoba niepełnosprawna, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Normatywną powierzchnię powiększa się niezależnie od liczby członków gospodarstwa domowego. O wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju orzekają powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, o których mowa w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 100, 173, 240 i 852). W myśl art. 5 ust. 5 ustawy dodatek mieszkaniowy przysługuje, gdy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza normatywnej powierzchni o więcej niż: 1) 30% albo 2) 50% pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60%.

Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że skarżąca ubiega się o przyznanie dodatku mieszkaniowego do lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w Ł. przy ul. [...], w którym prowadzi 1-osobowe gospodarstwo domowe.

Organy orzekające w sprawie przyjęły, że powierzchnia użytkowa ww. lokalu wynosi 46,03 m2, w tym powierzchnia pokoi i kuchni wynosi 36 m2, a rezultacie powierzchnia lokalu, który zajmuje skarżąca przekracza normatywną powierzchnię użytkową o 31,51 %, przy czym udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu wynosi 78,21%, co uniemożliwia zastosowanie regulacji wynikającej z treści art. 5 ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy. W tym względzie organy powołały się na dane zawarte we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego oraz ich potwierdzenie przez zarządcę nieruchomości "[...]". Ponadto wskazały, że powierzchnia użytkowa lokalu wynosząca 46,03 m2 wynika ze sporządzonej w formie aktu notarialnego umowy sprzedaży lokalu mieszkalnego z 10 kwietnia 2013 r. oraz z karty opłat za lokal. Powyższe, zdaniem organu I i II instancji, oznacza, że nie została spełniona jedna z przesłanek warunkujących przyznanie A. Z. dodatku mieszkaniowego.

Z kolei według skarżącej powierzchnia użytkowa zajmowanego przez nią lokalu wynosi 44,38 m2, co kwalifikuje ją do ubiegania się o dodatek mieszkaniowy. Na dowód powyższego skarżąca przedłożyła dokument z 12 kwietnia 2026 r. zatytułowany "Pomiar powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego" dotyczący lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w Ł. przy ul. [...], sporządzony przez uprawnionego geodetę.

W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie przedwcześnie stwierdziły przekroczenie normatywnej powierzchni użytkowej lokalu należącego do skarżącej.

Ustawodawca w art. 5 ust. 1 ustawy posługuje się pojęciem "normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego". Dokonując wykładni tego pojęcia należy mieć na względzie, że wskazanie w art. 5 ust. 1 ustawy na to, iż powierzchnia lokalu ma charakter użytkowy, pozwala na przyjęcie, iż chodzi tu tylko o taką powierzchnię, którą można wykorzystywać zgodnie z normalnym sposobem korzystania z lokalu mieszkalnego, zaś użycie określenia normatywna wskazuje, iż użyteczność danej części powierzchni lokalu mieszkalnego musi być związana ze spełnianiem przez nią kryteriów określonych prawnie.

Zauważyć należy, że przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie wyłączają stosowania w postępowaniu w przedmiocie przyznania takiego dodatku przepisów k.p.a. oraz co do zasady nie modyfikują na potrzeby postępowania w przedmiocie dodatku mieszkaniowego zasad postępowania dowodowego określonych w przepisach k.p.a. Co za tym idzie w postępowaniu w przedmiocie przyznania dodatku mieszkaniowego stosuje się przepis art. 7 k.p.a. stanowiący, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz przepis art. 75 § 1 k.p.a. stanowiący, iż jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Zastosowanie w tego rodzaju sprawach znajdzie także przepis art. 77 § 1 k.p.a. zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zgodnie natomiast z art. 80 k.p.a. ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, dokonywana ma być na podstawie całokształtu materiału dowodowego. W przypadku gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii (art. 84 § 1 k.p.a.).

W świetle wskazanych przepisów oczywistym jest, iż wbrew twierdzeniom Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, organy administracji nie są związane danymi co do powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego wskazanymi w informacji zarządcy nieruchomości, w umowie sprzedaży lokalu oraz w karcie opłat za lokal.

Zauważyć należy, iż zarówno informacja pochodząca od zarządcy nieruchomości, jak i umowa sprzedaży lokalu czy też karta opłat za lokal nie mają waloru dokumentów urzędowych, a więc nie podlegają domniemaniu określonemu w art. 76 § 1 k.p.a., zgodnie z którym dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Ww. dokumenty należy uznać za dokumenty prywatne. Jakkolwiek kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera przepisów o dokumentach prywatnych, to przyjąć należy, iż dokument taki stanowi w postępowaniu administracyjnym dowód tego, że osoba, która go podpisała złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie. Dokumenty prywatne stanowią zatem jedynie zupełny dowód na to, że zawarte w nich oświadczenia pochodzą od wystawcy, lecz nie przesądzają o zgodności zawartych w nich twierdzeń ze stanem faktycznym. Wiarygodność zawartych w dokumentach oświadczeń winna być oceniania tak samo, jak innych dowodów w sprawie, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (por. wyrok NSA z 8 maja 2009 r., sygn. akt II FSK 107/08 publ. LEX nr 549314).

W stanie faktycznym niniejszej sprawy nieprawidłowy jest pogląd organu, że rozpoznając wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego w zakresie powierzchni użytkowej lokalu oraz łącznej powierzchni pokoi i kuchni organ miał obowiązek oprzeć się wyłącznie na informacji przekazanej przez zarządcę budynku, która ma pierwszorzędne znaczenie, pozostawiając bez znaczenia jakiekolwiek inne źródła. Organ administracji nie był związany danymi co do powierzchni użytkowej lokalu zawartymi w dokumentach prywatnych, na które się powołał, tj. we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, informacji zarządcy nieruchomości, umowie sprzedaży lokalu oraz karcie opłat za lokal. Dokumenty te nie powinny zostać uznane przez organ za jedyne środki dowodowe służące ustaleniu normatywnej powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego, zwłaszcza w sytuacji gdy strona składała przeciwdowód w postaci dokumentu sporządzonego przez uprawnionego geodetę. W takiej sytuacji organ powinien dokonać oceny wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów osobno oraz we wzajemnej łączności, kierując się wiedzą i zasadami doświadczenia życiowego, a w uzasadnieniu rozstrzygnięcia określić, którym dowodom dał wiarę i dlaczego i z jakich przyczyn odmówił wiarygodności innym dowodom. Niewątpliwe powierzchnia użytkowa lokalu stanowi okoliczność mającą istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, która winna zostać samodzielnie ustalona przez organy w oparciu o wyczerpująco zebrany i kompletny materiał dowodowy.

W związku z powyższym należy uznać, że organy obu instancji nie przeprowadziły w niniejszej sprawie prawidłowego postępowania administracyjnego mającego na celu ustalenie powierzchni użytkowej lokalu zajmowanego przez skarżącą. Organy nie ustosunkowały się w sposób prawidłowy do podnoszonych przez skarżącą wątpliwości dotyczących powierzchni użytkowej przedmiotowego lokalu, w tym dotyczących sporządzenia dokumentów, na które powołał się organ, na podstawie nieaktualnych norm pomiarowych. W sprawie nie dokonano też oceny przedkładanego przez skarżącą dokumentu prywatnego w postaci pomiaru powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego sporządzonego przez geodetę uprawnionego na podstawie aktualnej normy PN-ISO 9836:1997. Pomimo zaistnienia w sprawie wątpliwości co do wielkości powierzchni użytkowej lokalu, nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego i nie dokonano własnych ustaleń w tym zakresie.

Skoro z treści umowy sprzedaży lokalu mieszkalnego (akt notarialny Rep. A Nr [...]), informacji zarządcy nieruchomości umieszczonej na wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego oraz karcie opłat za lokal wynikało, że powierzchnia lokalu wynosi 46,03 m2, natomiast z przedłożonego przez skarżącą pomiaru lokalu sporządzonego przez geodetę uprawnionego wynikało, że powierzchnia ta wynosi 44,38 m2, organ winien był tę niezgodność wyjaśnić, przeprowadzając w tym celu postępowanie dowodowe.

W rozpoznawanej sprawie doszło zatem do naruszenia art. 7, art. 75 § 1 art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie ustalenia powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego skarżącej, niedokonanie oceny dowodu przedłożonego przez stronę i brak należytego uzasadnienia decyzji.

Uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Rozpatrując sprawę ponownie organ przeprowadzi prawidłowe postępowanie dowodowe w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego skarżącej, mając na uwadze stanowisko Sądu zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Po wszechstronnej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego organ rozstrzygnie sprawę wydając decyzję, w której przedstawi ustalenia faktyczne w zakresie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, jak również ich ocenę prawną, z jednoczesnym odniesieniem się do wszystkich zarzutów sformułowanych przez skarżącą.

ds