Sąd stwierdził nieważność planu w Jutrosinie dla czterech działek, resztę skargi odrzucił

Na sesji w dniu 22 lutego 2023 r. Rada Miejska w Jutrosinie (dalej: Rada Miejska lub Organ) podjęła uchwałę nr LI/323/2023 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego Jutrosin w rejonie ulic Zielonej oraz Sportowej (zwaną dalej: Uchwałą, Planem miejscowym lub Planem).

Pismem z 27 września 2024 r. G. S. (dalej: Skarżąca), reprezentowana przez ad K., wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na Uchwałę, zaskarżając ją w części, "tj. co do § 9 pkt 5) e) tiret 1, f) oraz g) uchwały, w szczególności w odniesieniu do działek numer nr 559/1, 558/1 oraz 548/1 obręb Jutrosin". Zarzuciwszy naruszenie:

1. art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, z późn. zm.; dalej: u.p.z.p.) – przez ustalenie przez Radę Miejską parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usług oznaczonych na rysunku Planu symbolami 1MW-U, 2MW-U w sposób sprzeczny z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Jutrosin (dalej: Studium);

2. art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. – przez ustalenie przez Radę Miejską parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usług oznaczonych na rysunku Planu symbolami 1MW-U, 2MW-U w sposób naruszający wymagania ładu przestrzennego,

3. art. 1 ust. 1 i 3 u.p.z.p. – przez przekroczenie granic władztwa planistycznego i dowolność wprowadzenia zaskarżonych zapisów Planu miejscowego, podczas gdy pozostawały one w sprzeczności z postanowieniami Studium,

4. art. 4 pkt 6 w zw. z art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1292; dalej: u.o.z.) – przez naruszenie zasady ochrony i opieki nad zabytkami, polegającej na obowiązku podejmowania przez organy administracji publicznej działań mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytku i ustalenie przez Radę Miejską parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usług oznaczonych na rysunku Planu symbolami 1MW-U, 2MW-U w sposób sprzeczny z postanowieniami Studium w zakresie ustaleń dotyczących obiektów i obszarów objętych ochroną,

strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności Uchwały w zaskarżonej części, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o przeprowadzenie dowodu z wyszczególnionych dokumentów.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że Skarżąca jest właścicielem nieruchomości położonej w Jutrosinie, przy ul. Mickiewicza 5, stanowiącej działkę nr ewid. 556 (obr. Jutrosin), która graniczy bezpośrednio z działką nr 559/1 oraz jest w bliskim sąsiedztwie działek nr 558/1 oraz 548/1 objętych zaskarżonym Planem miejscowym i oznaczonych na mapie symbolami 1MW-U, 2MW-U. Skarżąca podkreśliła, że była stroną postępowań o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr ewid. 751 oraz na fragmencie działek nr ewid. 256/1, 548/1, 558/1 i 559/1 w Jutrosinie, toczących się przed Burmistrzem Miasta i Gminy Jutrosin (zwanego dalej: Burmistrzem) oraz SKO. Warunki zabudowy w zaskarżonych decyzjach określały parametry zbliżone do określonych w Planie dla terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usług, oznaczonych symbolami 1MW-U, 2MW-U, na których znajdują się działki nr 548/1, 558/1 i 559/1. Wydawane przez organ I instancji decyzje o warunkach zabudowy (w skrócie: decyzje w.z.) zostały skutecznie zaskarżone przez Skarżącą i wskutek tego uchylone. Kolejno Skarżąca wskazała, że już sam fakt podjęcia Uchwały narusza jej interes prawny, gdyż uchwalenie Planu miejscowego i jego wejście w życie powoduje określone skutki dotyczące uprawnień różnych podmiotów, w tym właścicieli działek nr 559/1, 558/1 oraz 548/1 znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości Skarżącej. Bezsprzecznie dopuszczenie na tych działkach, wbrew postanowieniom Studium oraz z naruszeniem ładu przestrzennego, możliwości zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usług budynkami o wysokości do 13 m, z dachem dwuspadowym i wielospadowym, o kącie nachylenia od 25 do 45°, z dopuszczeniem realizacji płaskich dachów, narusza interes prawny Skarżącej. Określony w § 9 pkt 5) e) tiret 1, f) oraz g) Planu sposób zagospodarowania tych działek skutkuje równocześnie pogorszeniem warunków korzystania z sąsiednich działek – w tym działki Skarżącej.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska, reprezentowana przez Burmistrza, wniosła o oddalenie skargi, kwestionując w uzasadnieniu legitymację Skarżącej do zaskarżenia Uchwały oraz zaprzeczając zasadności jej zarzutów, a także zaznaczając, że Skarżąca nie kwestionowała ustaleń przyjętych w projekcie Planu wyłożonym do publicznego wglądu i nie wniosła wówczas żadnych wniosków, a organ nadzoru nie wydał "rozstrzygnięcia nakazowego", uznając Uchwałę za zgodną z przepisami prawa.

Postanowieniem z 8 stycznia 2025 r. o sygn. akt IV SA/Po 808/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), odrzucił skargę G. S. na Uchwałę, wyjaśniając w uzasadnieniu, że Skarżąca nie wykazała naruszenia zaskarżoną uchwałą jej interesu prawnego.

Na skutek zażalenia wniesionego przez Skarżącą, Naczelny Sąd Administracyjny – postanowieniem z 10 lipca 2025 r. o sygn. akt II OSK 990/25 – uchylił ww. postanowienie WSA oraz oddalił wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu stwierdzono, że wbrew stanowisku Sądu Wojewódzkiego należało uznać, iż Skarżąca wykazała okoliczności świadczące o naruszeniu jej interesu prawnego zakwestionowanymi ustaleniami Planu miejscowego. Mianowicie w skardze wyjaśniono, że ustalenia zaskarżonego planu dopuszczają w sąsiedztwie nieruchomości Skarżącej zabudowę mieszkaniową wielorodzinną lub usługi (tereny 1MW-U, 2MW-U) o dużych gabarytach (wysokości 13 m) nieprzystających do charakteru istniejących budynków. W szczególności zarzucono, że w Planie określono dla nowej zabudowy parametry i wskaźniki, które wcześniej ustalone były w uchylonych decyzjach w.z. w następstwie odwołań złożonych przez Skarżącą. Zdaniem Skarżącej zabudowa działek objętych Planem (nr 559/1, 558/1, 548/1) skutkować będzie pogorszeniem warunków korzystania z jej nieruchomości. W ocenie NSA, Sąd Wojewódzki wadliwie stwierdził, że Skarżąca nie udowodniła, aby przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną sąsiadujących z jej nieruchomością terenów ingerowało bezpośrednio w sposób wykonywania przez nią przysługującego jej prawa własności nieruchomości. Niewątpliwie – zdaniem NSA – wobec zarzutów zawartych w skardze konieczne było merytoryczne jej rozpoznanie, celem zbadania, czy zakwestionowane ustalenia Planu miejscowego ustanowione zostały z poszanowaniem regulacji ustawowych, jak też zasad konstytucyjnych chroniących prawo własności przed nadmierną ingerencją (art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji). Rzeczą Sądu Wojewódzkiego było rozważenie, czy gmina, uchwalając zaskarżone postanowienia Planu miejscowego, nie nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego, a zwłaszcza czy w myśl art. 1 ust. 3 u.p.z.p. dokonała właściwego wyważenia interesu poszczególnych właścicieli nieruchomości oraz interesu publicznego całej społeczności. Wobec powyższego wadliwe było wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego co do braku legitymacji skarżącej do zaskarżenia przedmiotowego planu miejscowego. W szczególności sprzecznie z art. 101 ust. 1 u.s.g. Sąd Wojewódzki stwierdził, że: strona skarżąca musi wykazać nie tylko istnienie interesu prawnego, ale również jego rażące naruszenie oraz że kwestionowane w skardze oddziaływanie regulacji planu miejscowego nie może mieć charakteru tylko potencjalnego, lecz musi być rzeczywiste. W ocenie NSA przyjęta koncepcja Sądu Wojewódzkiego wypacza znaczenie skargi przewidzianej w art. 101 ust. 1 u.s.g., której złożenie ma zasadniczo sens, gdy pozwoli zapobiec działaniom inwestycyjnym podejmowanym na podstawie ustaleń planu miejscowego niezgodnych z prawem. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w sytuacji lokalizacji danych obiektów na podstawie planu miejscowego, strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę nie będą mogły podważać konkretnych ustaleń planu przewidzianych m.in. w art. 15 ust. 2 pkt 1-6 u.p.z.p. (np. co do przeznaczenia terenu, funkcji obiektu budowlanego, zasad kształtowania zabudowy czy wskaźników zagospodarowania terenu), a więc ustaleń, które w zasadniczy sposób determinują przyszłą zabudowę oznaczonych terenów. Z uwagi na zarzuty przedmiotowej skargi, należało uznać, że Skarżąca miała prawo oczekiwać merytorycznego jej rozpoznania i sprawdzenia czy w zaskarżonym planie są zawarte rozwiązania gwarantujące właściwą ochronę jej interesu prawnego jako właściciela nieruchomości sąsiadującej z terenem, który został przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną lub usługi.

W toku ponownego, po ww. postanowieniu NSA, rozpoznawania sprawy – zarejestrowanej w tut. Sądzie pod sygn. akt IV SA/Po 792/25 – na rozprawie w dniu 30 października 2025 r.:

- pełnomocnik Skarżącej podtrzymał wnioski i wywody skargi;

- Sąd postanowił zobowiązać pełnomocnika Skarżącej m.in. do sprecyzowania zakresu zaskarżenia.

W odpowiedzi na to zobowiązanie Sądu pełnomocnik Skarżącej w piśmie procesowym z 20 listopada 2025 r. sprecyzował zakres zaskarżenia – wskazując, że "skarga dotyczy nieruchomości obejmujących działki ewidencyjne nr: 548/1, 558/1, 559/1, 560, 561, 562, 563 i 751, stanowiące obszar objęty zaskarżoną uchwałą - ustaleniami Planu miejscowego oznaczony jako 2MW-U - bezpośrednio przylegający do nieruchomości skarżącej i w tym zakresie wnoszę o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały" – a w pozostałym zakresie podtrzymał skargę.

Z dniem 1 stycznia 2026 r., w związku z reorganizacją wydziałów orzeczniczych tut. Sądu, niniejszej sprawie została nadana nowa sygnatura akt: III SA/Po 37/26.

Postanowieniem z 07 sierpnia 2026 r. o sygn. akt III SA/Po 37/26 tut. Sąd, na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a., dopuścił spółkę [...] S.A. z siedzibą w W. (zwaną dalej: Spółką), na jej wniosek z 23 czerwca 2026 r., do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania na prawach strony.

W piśmie procesowym z 27 sierpnia 2026 r. Spółka, reprezentowana przez r. M. , wniosła o oddalenie skargi w całości, podnosząc zarzut braku legitymacji czynnej Skarżącej oraz uznając zarzuty skargi – dotyczące: niezgodności Planu ze Studium, naruszenia zasad ładu przestrzennego, przekroczenia granic władztwa planistycznego i naruszenia zasad ochrony zabytków – za niezasadne.

Na rozprawie w dniu 02 września 2026 r.:

- pełnomocnik Skarżącej podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Jeżeli zaś idzie o doprecyzowanie zakresu naruszenia interesu prawnego Skarżącej, to pełnomocnik wskazał, że wszystkie działki wymienione w pkt 1 jego pisma procesowego z 20.11.2025 r. składają się na jednostkę planistyczną 2MW-U, którą należy traktować jako całość urbanistyczną, która może być objęta zakresem jednego przedsięwzięcia inwestycyjnego, a tak powstała zabudowa wielorodzinna lub usługowa będzie negatywnie oddziaływać na nieruchomość Skarżącej – w tym prowadzić do naruszenia jej prawa od prywatności – jak ma to już miejsce w przypadku budynku zlokalizowanego na działce nr 751;

- pełnomocnik Spółki wniósł o oddalenie skargi i w całej rozciągłości podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie procesowym z 27.8.2026 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie w części.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, z późn. zm.; w skrócie: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (w skrócie: j.s.t.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 5.3.2008 r., I OSK 1799/07; z 9.4.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; o ile nie zastrzeżono inaczej, wszystkie orzeczenia NSA i WSA przywołane w nin. uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, w skrócie: CBOSA, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl), przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych (por. wyrok NSA z 5.6.2014 r., II OSK 117/13) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotowa uchwała nr LI/323/2023 Rady Miejskiej w Jutrosinie z dnia 22 lutego 2023 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego Jutrosin w rejonie ulic Zielonej oraz Sportowej (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 8.3.2023 r. poz. 2615), która weszła w życie z dniem 23 marca 2023 r. (por. § 16 Uchwały), została zaskarżona jedynie w części, która to część, po ostatecznym sprecyzowaniu zakresu zaskarżenia przez pełnomocnika Skarżącej w piśmie procesowym z 20 listopada 2025 r. oraz w ustnym wystąpieniu na rozprawie w dniu 02 września 2026 r., objęła ustalenia Planu miejscowego dotyczące obszaru oznaczonego na rysunku Planu symbolem 2MW-U, tj. działek ewidencyjnych nr: 548/1, 558/1, 559/1, 560, 561, 562, 563 i 751.

W konsekwencji tylko w tej części i w granicach naruszenia interesu prawnego Skarżącej (o którym niżej), Sąd był władny poddać zaskarżoną Uchwałę kontroli w niniejszym postępowaniu.

Odnośnie do właściwego wzorca tej kontroli, należy zauważyć, że Uchwała została podjęta przed dniem 24 września 2023 r. – kiedy to weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688) – co oznacza, że do oceny zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w skrócie: m.p.z.p.) znajdują zastosowanie przepisy dotychczasowe (sprzed ww. nowelizacji).

A. Dopuszczalność skargi.

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała, jak każda podjęta w sprawie m.p.z.p., jest (gminnym) aktem prawa miejscowego – o czym expressis verbis stanowi art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie: Dz. U. z 2026 r. poz. 538, z późn. zm.; w skrócie: u.p.z.p.) – a więc aktem j.s.t. zaskarżalnym do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Kontynuując badanie dopuszczalności skargi, należy zauważyć, że została ona wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: Dz. U. z 2026 r. poz. 662; w skrócie: u.s.g.). Przepis ten w aktualnym brzmieniu (cyt.: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego") – ustalonym od 01 czerwca 2017 r. przez art. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935; w skrócie jako "ustawa zmieniająca z 2017 r.") – nie wymaga już uprzedniego (przed wniesieniem skargi) wystąpienia do rady gminy z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie z przepisem przejściowym art. 17 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2017 r. tak zmienioną regulację stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie ww. ustawy zmieniającej, tj. po 1 czerwca 2017 r. – a więc także do Uchwały zaskarżonej w niniejszej sprawie.

W świetle cytowanego art. 101 ust. 1 u.s.g. istotną kwestią jest jednak zbadanie legitymacji strony skarżącej do wniesienia skargi na kwestionowaną uchwałę, a więc wyjaśnienie, czy zaskarżone postanowienia uchwały naruszają jej interes prawny lub uprawnienie w rozumieniu tego przepisu.

Godzi się zauważyć, że w niniejszej sprawie kwestia ta została już wiążąco przesądzona w zapadłym uprzednio w tej sprawie prawomocnym postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lipca 2025 r. o sygn. akt II OSK 990/25, w uzasadnieniu którego Sąd kasacyjny jednoznacznie stwierdził, że Skarżąca wykazała okoliczności świadczące o naruszeniu jej interesu prawnego zakwestionowanymi ustaleniami Planu miejscowego.

W konsekwencji wypada w tym miejscu zauważyć, że zarzuty dotyczące braku legitymacji czynnej Skarżącej, podniesione w późniejszym piśmie procesowym Spółki z 27 sierpnia 2026 r., stanowią już tylko nieuprawnioną polemikę z prawomocnym orzeczeniem Sądu kasacyjnego.

W świetle tego orzeczenia pewne wątpliwości może budzić wszakże określenie zakresu "przestrzennego" (naruszenia) interesu prawnego Skarżącej, czyli ustalenie, w odniesieniu do jakich konkretnie terenów objętych zaskarżonym Planem miejscowym Skarżąca może skutecznie kwestionować jego ustalenia, z powołaniem się na prawo własności działki nr 556 (obr. Jutrosin).

W sytuacji, gdy strona skarżąca jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej w granicach terenu objętego zaskarżonym planem miejscowym, przyjmuje się, że co do zasady interes prawny takiej strony – a co za tym idzie: także jej legitymacja skargowa – są ograniczone do terenu tej nieruchomości.

Z oczywistych względów z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż nieruchomość Skarżącej (działka nr 556) leży w całości poza granicami obszaru objętego Planem miejscowym, choć w jego bezpośrednim sąsiedztwie.

I to właśnie do kryterium "sąsiedztwa" nawiązał kilkukrotnie Naczelny Sąd Administracyjny w zapadłym w tej sprawie postanowieniu o sygn. akt II OSK 990/25, badając legitymację skargową Skarżącej i wskazując w związku z tym, że [podkr. Sądu w nin. składzie]:

- "[...] w skardze wyjaśniono, że ustalenia zaskarżonego planu dopuszczają w s ą s i e d z t w i e nieruchomości skarżącej zabudowę mieszkaniową wielorodzinną lub usługi (tereny 1MW-U, 2 MW-U) o dużych gabarytach (wysokości 13 m) nieprzystających do charakteru istniejących budynków."

- "[...] Sąd Wojewódzki [...] wadliwie stwierdził, że skarżąca nie udowodniła, aby przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną s ą s i a d u j ą c y c h z jej nieruchomością terenów ingerowało bezpośrednio w sposób wykonywania przez nią przysługującego jej prawa własności nieruchomości."

- "Dla właściwego rozstrzygnięcia sprawy niezbędne było ustalenie całokształtu rozwiązań przyjętych w planie dla terenów sąsiadujących z nieruchomością skarżącej, celem oceny, czy zakwestionowane postanowienia planu powodować mogą pogorszenie warunków korzystania z nieruchomości skarżącej (m.in. zacienienie) oraz czy dokonano tego w granicach prawa."

- "[...] kontrola aktu prawa miejscowego dokonywana jest dlatego, że ustalenia planu – jako unormowania obowiązujące powszechnie na danym terenie i mające moc wiążącą dla organów administracji publicznej orzekających w przedmiocie pozwoleń na budowę – w konsekwencji stanowią podstawę działań inwestorskich, które w efekcie realizacji określonych przedsięwzięć budowlanych mogą wpływać na sposób korzystania z nieruchomości s ą s i e d n i c h."

- "[...] skarżąca miała prawo oczekiwać merytorycznego jej rozpoznania i sprawdzenia czy w zaskarżonym planie są zawarte rozwiązania gwarantujące właściwą ochronę jej interesu prawnego, jako właściciela nieruchomości s ą s i a d u j ą c e j z terenem, który został przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną lub usługi."

W cytowanym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sprecyzowano wszakże, czy chodzi w tym przypadku tylko o "bezpośrednie" sąsiedztwo nieruchomości Skarżącej z terenami (a ściślej: nieruchomościami / działkami) objętymi Planem miejscowym, czy ewentualnie także o sąsiedztwo "dalsze".

W ocenie Sądu w niniejszym składzie pewnych wskazówek w tym zakresie dostarcza jednak passus analizowanego postanowienia NSA o sygn. akt II OSK 990/25, w którym – objaśniając znaczenie skargi przewidzianej w art. 101 ust. 1 u.s.g. – podkreślono, że jej złożenie "ma zasadniczo sens, gdy pozwoli zapobiec działaniom inwestycyjnym podejmowanym na podstawie ustaleń planu miejscowego niezgodnych z prawem. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w sytuacji lokalizacji danych obiektów na podstawie planu miejscowego, strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę nie będą mogły podważać konkretnych ustaleń planu przewidzianych m.in. w art. 15 ust. 2 pkt 1-6 u.p.z.p. (np. co do przeznaczenia terenu, funkcji obiektu budowlanego, zasad kształtowania zabudowy czy wskaźników zagospodarowania terenu), a więc ustaleń, które w zasadniczy sposób determinują przyszłą zabudowę oznaczonych terenów."

Powyższe stwierdzenie – w połączeniu z wcześniej przywołanym wskazaniem NSA, że: "Dla właściwego rozstrzygnięcia sprawy niezbędne było ustalenie całokształtu rozwiązań przyjętych w planie dla terenów sąsiadujących z nieruchomością skarżącej, celem oceny, czy zakwestionowane postanowienia planu powodować mogą pogorszenie warunków korzystania z nieruchomości skarżącej (m.in. zacienienie) [...]" – przenoszą analizę kwestii naruszenia interesu prawnego Skarżącej ustaleniami zaskarżonego planu miejscowego na grunt przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (obecnie: Dz. U. z 2026 r. poz. 524, z późn. zm.; w skrócie: p.b.), na czele z jej art. 28 ust. 2, normującym w sposób szczególny (w stosunku do "ogólnej" regulacji art. 28 k.p.a.) krąg stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

W myśl przywołanego art. 28 ust. 2 p.b. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Co do zasady krąg dysponentów "nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu" w rozumieniu ww. przepisu ustala się w oparciu o definicję legalną takiego obszaru zawartą w art. 3 pkt 20 p.b., zgodnie z którą (w brzmieniu obowiązującym od 19 września 2020 r.) ilekroć w ustawie Prawo budowlane jest mowa o "obszarze oddziaływania obiektu", należy przez to rozumieć "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu". Przeniesienie tej definicji na grunt ustaleń kontrolowanego Planu miejscowego – celem zbadania czy zabudowa dopuszczona na terenach oznaczonych symbolem 2MW-U może w taki (ograniczający) sposób "oddziaływać" na nieruchomość Skarżącej – jest praktycznie niemożliwe, w sytuacji, gdy nie są jeszcze znane konkretne zamierzenia inwestycyjne, jakie tam mają powstać, w tym ich dokładne usytuowanie oraz parametry.

Jednakże godzi się zauważyć, że obowiązuje w systemie prawnym unormowanie, w którym prawodawca wprost przesądził, że ziszczenie się określonych w nim przesłanek powoduje objęcie danej nieruchomości obszarem oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b. – a w konsekwencji także art. 28 ust. 2 p.b. – bez potrzeby dodatkowego weryfikowania, czy doszło do ziszczenia się w danym przypadku kryteriów określonych w art. 3 pkt 20 p.b. Idzie mianowicie o przepis § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225, z późn. zm.; dalej: rozporządzenie w sprawie warunków technicznych budynków, w skrócie: r.w.t.b.), który w brzmieniu obowiązującym od 01 stycznia 2018 r. stanowi, że usytuowanie budynku na działce budowlanej w sposób, o którym mowa w ust. 2-4 – a więc, mówiąc w pewnym uproszczeniu, usytuowanie budynku bez zachowania minimalnych odległości od granicy działki budowlanej, określonych w § 12 ust. 1 r.w.t.b., w tym usytuowanie go bezpośrednio przy granicy – powoduje objęcie sąsiedniej działki obszarem oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b.

W świetle tej regulacji ewentualne zaprojektowanie budynku (budynków) na nieruchomościach (działkach) bezpośrednio graniczących z nieruchomością (działką) Skarżącej, w sposób, o którym mowa w § 12 ust. 2-4 r.w.t.b. – czego nie można wykluczyć w świetle ustaleń Planu miejscowego dotyczących terenów 2MW-U – pociągnie za sobą skutek w postaci "przypisania" Skarżącej na podstawie § 12 ust. 5 r.w.t.b. przymiotu strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę takiego budynku (takich budynków).

W ocenie Sądu, w świetle zapadłego w niniejszej sprawie postanowienia NSA nie ma przeszkód, aby na takiej samej zasadzie zakreślić granice "przestrzenne" (naruszenia) interesu prawnego Skarżącej ustaleniami Planu. Wręcz przeciwnie, wszak zawarte w tym orzeczeniu rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego w kwestii znaczenia i sensu składania skargi przewidzianej w art. 101 ust. 1 u.s.g. w kontrolowanej sprawie wyraźnie (i niejako komplementarnie) wiążą ów sens i znaczenie skargi ze statusem strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oznaczonych (skarżonych) terenów.

W konsekwencji należy przyjąć, że w tej sprawie "przestrzenny" zasięg naruszenia interesu prawnego Skarżącej ustaleniami Planu – które to naruszenie zostało wiążąco przesądzone w postanowieniu NSA o sygn. akt II OSK 990/25 – obejmuje działki bezpośrednio graniczące z działką Skarżącej, tj. (przyjmując stan na dzień wniesienia skargi): działki nr ewid 559/1, 560, 561 i 751 (obr. Jutrosin).

Natomiast w ocenie Sądu, wbrew wymogowi wynikającemu z art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarżąca nie wykazała, że doszło do naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną Uchwałą w tej części, która odnosi się do pozostałych działek wchodzących w skład spornych terenów oznaczonych na rysunku Planu symbolem 2MW-U.

Zgodnie zaś z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, "jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego" [tu: art. 101 ust. 1 u.s.g.].

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., odrzucił skargę G. S. "w pozostałej części" (pkt 2 sentencji wyroku), czyli w części, w której skarga ta dotyczyła postanowień Uchwały odnoszących się do działek wchodzących w skład spornych terenów oznaczonych na rysunku Planu symbolem 2MW-U – innych niż działki nr ewid. 559/1, 560, 561 i 751 (obr. Jutrosin).

B. Ocena zasadności skargi.

Przechodząc do oceny merytorycznej zasadności skargi, należy na wstępie podkreślić, że stwierdzonego wyżej naruszenia interesu prawnego Skarżącej przez zaskarżone postanowienia Planu nie można utożsamiać z naruszeniem prawa (w znaczeniu przedmiotowym: jako obiektywnego porządku prawnego) skutkującym "automatycznie" nieważnością tych postanowień. Innymi słowy, samo stwierdzenie naruszenia interesu prawnego Skarżącej nie oznacza jeszcze konieczności uwzględnienia jej skargi. Obowiązek taki powstaje dopiero wtedy, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku uwzględnienia skargi na m.p.z.p. nie ma natomiast wówczas, gdy naruszony zostaje wprawdzie interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (por. wyrok NSA z 12.5.2011 r., II OSK 355/11).

Kluczowe znaczenie ma w tym względzie przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym: "Istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części". Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalnoprawną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których uwzględnienie stanowi z kolei przesłankę materialnoprawną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (merytorycznym opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. np. wyroki NSA: z 11.9.2008 r., II OSK 215/08; z 25.5.2009 r., II OSK 1778/08; z 9.6.2014 r., II OSK 3083/13; z 12.10.2016 r., II OSK 3317/14; z 20.11.2018 r., II OSK 2828/16; z 18.11.2020 r., II OSK 3746/18; z 8.12.2021 r., II OSK 453/21; z 13.6.2023 r., II OSK 1956/20).

A ponieważ m.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego, to w pojęciu "zasad sporządzania planu miejscowego" mieszczą się również – obok ww. szczegółowych zasad sporządzania tego rodzaju aktów planistycznych, określonych przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – ogólne wymogi, jakie powinien spełniać każdy prawidłowo sporządzony akt prawa miejscowego (por.: wyrok WSA z 3.7.2019 r., IV SA/Po 1189/18; A. Ostrowska, Niepewność sytuacji prawnej jednostki w sferze stanowienia i obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Lublin 2020, s. 140).

W niniejszej sprawie Skarżąca wytknęła w skardze właśnie naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego – bo tak w istocie należy rozumieć wszystkie zarzuty z pkt 1-4 petitum skargi, obejmujące, ogólnie rzecz ujmując: niezgodność Planu ze Studium, naruszenie zasad ładu przestrzennego, przekroczenie granic władztwa planistycznego i naruszenie zasad ochrony zabytków.

Zarzuty te w istotnej części okazały się zasadne.

Natomiast w skardze nie zarzucono naruszenia trybu sporządzania m.p.z.p. Mimo to Sąd był zobligowany zbadać tę kwestię z urzędu – w granicach interesu prawnego Skarżącej wynikających ze stanowiącego podstawę prawną skargi przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. W efekcie Sąd nie dopatrzył się, by przy uchwalaniu Planu doszło do naruszenia procedury planistycznej w ww. granicach.

Przechodząc do bardziej szczegółowej weryfikacji zaskarżonej Uchwały przez pryzmat zasad sporządzania m.p.z.p., należy wyjść od zbadania podstawowej w niniejszej sprawie kwestii, jaką jest wymóg "nienaruszania" przez postanowienia planu miejscowego ustaleń odnośnego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (dalej: studium).

Niedochowanie tego wymogu stanowi podstawowy zarzut skargi.

Zagadnieniu wymaganej spójności unormowań planistycznych z ustaleniami studium poświęcone zostały następujące przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu, które znajdowało zastosowanie w kontrolowanej sprawie):

- art. 9 ust. 4 – "Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych."

- art. 14 ust. 5 ab initio – "Przed podjęciem uchwały, o której mowa w ust. 1 [tj. uchwały o przystąpieniu do sporządzenia m.p.z.p. – uw. Sądu], wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium [...]."

- art. 15 ust. 1 zd. pierwsze – "Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem."

- art. 20 ust. 1 ab initio – "Plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium [...]."

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza ono podstawowy zarys tudzież kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w m.p.z.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych zasadnie przyjmuje się, że stopień związania planów miejscowych ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia tych ustaleń. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest związanie planowania miejscowego przez ustalenia studium, którego stopień może być – w zależności od szczegółowości ustaleń studium – silniejszy albo słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień m.p.z.p., ale nie mogą również być z nimi sprzeczne. Studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne i jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu m.p.z.p. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2008, s. 78 i nast.). W myśl przywołanego wyżej art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, zaś zgodnie z ww. art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Wprowadzenie wymogu "nienaruszania" ustaleń studium przez plan miejscowy zdaje się nieco rozluźniać związek miedzy studium a planem miejscowym (który, zauważmy, w stanie prawnym obowiązującym przed 21.10.2010 r. wyrażał się w ściślejszej formule wymaganej "zgodności" jednego aktu z drugim). Na gruncie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. należy przyjąć, że ustalenia studium są w tym znaczeniu wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, że plany te nie mogą naruszać ustaleń studium (por. wyroki NSA: z 12.6.2014 r., II OSK 66/13; z 6.12.2017 r., II OSK 1107/16). Jak z powyższego wynika: "Rada gminy uchwalając określonej treści studium sama decyduje o zakresie (szczegółowości) związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od stopnia szczegółowości ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a także stopnia powiązania części tekstowej z częścią graficzną – «rozdziału» ustaleń pomiędzy część tekstową i część graficzną, przy czym podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium" (zob. wyrok NSA z 22.6.2020 r., II OSK 35/20). W ostatnio przywołanym wyroku ponadto zauważono, że: "Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego".

Mając powyższe na względzie, należy w pierwszej kolejności zauważyć, że aktem studialnym właściwym dla oceny zgodności z jego ustaleniami unormowań zaskarżonego m.p.z.p. jest, obowiązująca w dacie uchwalenia Planu, uchwała Nr XXXII/184/2013 Rady Miejskiej w Jutrosinie z dnia 30 października 2013 r. w sprawie: uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Jutrosin.

W kontrolowanej sprawie jest poza sporem, że inkryminowane tereny oznaczone na rysunku Planu symbolem 2MN-U znajdują się w strefie ochrony krajobrazu – K (przyznają to też zgodnie strony i uczestnik postępowania).

W Studium powyższej strefie – nazwanej tam: strefą "K" ochrony krajobrazu kulturowego – poświęcono szereg ustaleń, zwłaszcza w pkt 2.6. (rozdziału D.I.) zawierającym ustalenia konserwatorskie dla tej strefy, wprowadzone "z uwagi na podlegający ochronie charakter relacji między obiektami przyrodniczymi a kubaturowymi". Do obowiązujących wymogów konserwatorskich zaliczono w tym punkcie m.in. następujące:

"[...] 2) nowa zabudowa winna być dostosowana do historycznej kompozycji przestrzennej w zakresie rozplanowania, skali i bryły przy założeniu harmonijnego współistnienia elementów kompozycji historycznej i współczesnej oraz nawiązywać formami współczesnymi do lokalnej tradycji architektonicznej. Nie może ona dominować nad zabudową historyczną. Wszelka działalność inwestycyjna musi uwzględniać istniejące już związki przestrzenne i planistyczne

[...] 4) należy preferować te inwestycje, które stanowią rozszerzenie lub uzupełnienie już istniejących form zainwestowania terenu, przy założeniu maksymalnego zachowania i utworzenia istniejących już relacji oraz pod warunkiem, iż nie kolidują one z historycznym charakterem obiektu

5) formy inwestowania należy w maksymalnym stopniu ukierunkować na ich harmonijne wpisanie w otaczający krajobraz. Z tego powodu należy wyłączyć z możliwości realizacji inwestycje duże wielkoobszarowe, jak również te, które wymagają znacznych przeobrażeń krajobrazu

[...] 8) szczegółowe postulaty konserwatorskie zawiera punkt 2.14 (Najpilniejsze postulaty konserwatorskie dla poszczególnych miejscowości)" (s. 44-45 Studium).

W ramach zaś wspomnianych (szczegółowych) "najpilniejszych postulatów konserwatorskich", dla Jutrosina wskazano m.in., że w celu ochrony panoramy miasta i krajobrazu kulturowego należy:

"[...] _ Bezwzględnie zabronić budowy wielkogabarytowych budowli w obrębie miasta jak i jego bezpośredniego otoczenia.

_ Należy unikać realizacji płaskich dachów, zachować tradycyjny ich kształt (kąt nachylenia ok. 40°, dachy dwuspadowe, układ kalenicowy, wystawki jako doświetlenie poddasza). Stosować pokrycia dachów zgodnie z tradycją regionu (gont – w obiektach szczególnych, w pozostałych dachówka lub blacha). Wyeliminować eternit i pokrycia bitumiczne (także dachówki bitumiczne). Utrzymać urozmaicenie w wysokości dachów.

[...] _ Podjąć poszukiwania formy domu jednorodzinnego o architekturze zgodnej z tradycją miasta. Unikać zabudowy bliźniaczej o gabarytach wykraczających ponad tradycyjne." (s. 56 Studium)

Z kolei w ramach "ogólnych zaleceń konserwatorskich" (pkt 1 w rozdz. D.I. Studium) zaznaczono, że:

"Na terenie gminy należy dążyć do utrzymania dotychczasowego charakteru jej terenów zainwestowanych, tj. kontynuować zabudowę w zwartych jednostkach osadniczych.

[...] Na terenach, na których czytelna jest linia zabudowy, należy ją kontynuować. We wszystkich miejscowościach należy stosować zabudowę o wysokości do dwóch kondygnacji, ze stromymi, symetrycznymi dachami o nachyleniu połaci do 45ş, o drobnej formie architektonicznej. Zalecane jest także stosowanie dachów mansardowych i łamanych oraz naczółkowych. Wszystkie wi