Były policjant chciał wyrównania uposażenia za 2023 r. WSA oddalił skargę

Komendant Policji (dalej również Komendant Wojewódzki lub organ II instancji) decyzją z 3 lutego 2026 r. nr [...] (nr sprawy: [...]) – po rozpatrzeniu odwołania Ł. R. (dalej również strona lub skarżący) od decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...] (dalej również Komendant Powiatowy lub organ I instancji) z 31 października 2025 r. nr [...] w sprawie odmowy wyrównania wynagrodzenia wraz z dodatkami oraz świadczeń należnych z tytułu zwolnienia ze służby w Policji – uchylił ww. decyzję Komendanta Powiatowego w części dotyczącej odmowy naliczenia i wypłaty odsetek od żądanego wyrównania na zasadach określonych dla policjantów pozostających w służbie w dniu 1 marca 2023 r., wynagrodzenia za miesiąc styczeń i luty 2023 r., odprawy emerytalnej, ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, nagrody rocznej za 2023r., rekompensaty pieniężnej za nadgodziny – i w tej części umorzył postępowanie pierwszej instancji.

Zaskarżona decyzja zapadła, jak wynika z jej uzasadnienia w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Ł. R. (został z dniem 17 lutego 2023 r. zwolniony ze służby stałej w Policji, ze stanowiska [...] Komendy Powiatowej Policji w [...]., w oparciu o art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 636 ze zm. – dalej u.Pol.), na jego wniosek, a następnie orzeczeniem [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w [...] nr [...] z 14 kwietnia 2023 r. uznany za trwale niezdolnego do służby ale całkowicie zdolnego do pracy, wobec zakwalifikowania go do trzeciej grupy inwalidzkiej.

Następnie strona, reprezentowana przez ad W., skierowanym do Sądu Rejonowego [...] (w skrócie SR), [...], pozwem o zapłatę z 26 maja 2025 r. wniosła o zasądzenie od Skarbu Państwa - Komendanta Wojewódzkiego kwot:

1) [...] zł – tytułem wyrównania zaległego uposażenia za styczeń 2023 r. wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie od 3 stycznia 2023 r. do dnia zapłaty;

2) [...] zł – tytułem wyrównania zaległego uposażenia za luty 2023 r. wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie od 2 lutego 2023 r. do dnia zapłaty;

3) [...] zł – tytułem wyrównania odprawy emerytalnej wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie od 18 lutego 2023 r. do dnia zapłaty;

4) [...] zł – tytułem wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie od 18 lutego 2023 r. do dnia zapłaty;

5) [...] zł – tytułem wyrównania nagrody rocznej za 2023 r. wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie od 18 lutego 2023 r. do dnia zapłaty;

6) [...] zł – tytułem wyrównania nagrody jubileuszowej wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie od 18 lutego 2023r. do dnia zapłaty.

Roszczenie zostało uzasadnione tym, że zdaniem autora pozwu regulacja zawarta w art. 41 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz. U. poz. 2666, ze zm. - dalej ustawa okołobudżetowa na 2023 r., w skrócie: u.o.2023) jest niezgodna z art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 2 Konstytucji RP, jako naruszająca zasadę równości wobec prawa oraz zasadę sprawiedliwości społecznej, jak również z art. 7 i art. 67 ust. 11 Konstytucji RP.

Sąd Rejonowy [...] postanowieniem z 9 lipca 2025 r. sygn. akt [...], wydanym na podstawie art. 464 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego (w skrócie k.p.c.) – w związku z brakiem dopuszczalności drogi sądowej przed sądem powszechnym, przekazał sprawę z ww. powództwa Komendantowi Powiatowemu do rozpatrzenia w trybie postępowania administracyjnego.

Komendant Powiatowy decyzją z 31 października 2025 r. odmówił stronie naliczenia i wypłaty wynagrodzenia na zasadach określonych dla policjantów pozostających w służbie w dniu 1 marca 2023 r. żądanego wyrównania wynagrodzenia wraz z dodatkami za styczeń i luty 2023 r., ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji, odprawy, nagrody rocznej za 2023r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołując się na treść art. 41 u.o.2023 stwierdził, że do policjantów, którzy nie pozostawali w służbie na dzień 1 marca 2023 r., a więc i do Skarżącego w niniejszej sprawie, należało zastosować art. 41 ust. 2 i ust. 4 u.o.2023, a co za tym idzie - przyjąć do obliczenia ich uposażeń kwotę bazową ustaloną w ustawie budżetowej na rok 2022, a nie kwotę ustaloną w ustawie budżetowej na rok 2023, przy czym dodatkowo ustawodawca wyłączył dla tej grupy funkcjonariuszy możliwość zastosowania mechanizmu waloryzacyjnego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń.

Wobec powyższego organ I instancji przyjął, że w stosunku do wnioskodawcy nie doszło w 2023 roku do nieprawidłowego naliczenia wynagrodzenia, jego dodatków, ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji, odprawy, ani nagrody rocznej, a w konsekwencji nie doszło także do żadnego opóźnienia w wypłacie należności, które skutkowałoby powstaniem roszczenia o naliczenie i wypłatę odsetek ustawowych za opóźnienie.

W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik strony wniósł o jej uchylenie w całości, zarzucając naruszenia prawa materialnego, tj. art. 8 Konstytucji RP przez jego niezastosowanie przy jednoczesnym zastosowaniu art. 41 ust. 1 i 2 u.o.2023, podczas gdy art. 41 u.o.2023 jest niezgodny z art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 2 Konstytucji RP.

Uznawszy ww. odwołanie za "skuteczne i uprawnione", Komendant Wojewódzki – przywołaną na wstępie decyzją z 3 lutego.2026 r. uchylił decyzję organu I instancji w opisanej wyżej części i w tej części umorzył postępowanie pierwszej instancji. W pozostałym zaś zakresie – jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – tj. w zakresie odmowy naliczenia i wypłaty na zasadach określonych dla policjantów pozostających w służbie w dniu 1 marca 2023 r. żądanego wyrównania wynagrodzenia za styczeń i luty 2023 r. oraz w odniesieniu do tego okresu – odmowy naliczenia i wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w związku z odejściem ze służby z Policji, odprawy, nagrody rocznej za 2023 r. – decyzja Komendanta Powiatowego pozostała w mocy. Jednocześnie Komendant Wojewódzki zaznaczył "na marginesie", że o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji w omawianym zakresie, organ II instancji nie orzeka w sentencji decyzji odwoławczej, gdyż dla orzeczeń organu odwoławczego art. 138 § 1 k.p.a. przewiduje alternatywę rozłączną – wobec czego, skoro organ uchyla decyzję pierwszoinstancyjną w części, to jednocześnie nie orzeka o utrzymaniu w mocy takiej decyzji w pozostałym zakresie, w którym ta decyzja pozostaje w obrocie prawnym. W zakresie tym decyzja organu I instancji staje się ostateczna.

Jednocześnie organ odwoławczy dostrzegł, że Komendant Powiatowy, rozpatrując sprawę z wniosku skarżącego, pominął w sentencji decyzji kwestię żądania wypłaty wyrównania z tytułu rekompensaty pieniężnej za nadgodziny. Do zagadnienia tego organ I instancji nie odniósł się także w żadnym miejscu uzasadnienia decyzji. Pełnomocnik odwołującego zaskarżył całość rozstrzygnięcia organu I instancji, jednakże pominięcie w zaskarżonej decyzji części przedmiotu rozpoznania nie daje organowi odwoławczemu prawnej możliwości rozstrzygania co do tego pominiętego zakresu w trybie instancyjnym.

Motywując swe merytoryczne rozstrzygnięcie, Komendant Wojewódzki wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – w ślad za organem I instancji – że skarżący podniósł, iż zostało mu wypłacone uposażenie bez uwzględnienia podwyżki wynikającej z waloryzacji kwoty bazowej uposażeń żołnierzy i funkcjonariuszy za 2023 r. na zasadach określonych w art. 43 ust. 3 u.o.2023, a więc bez zwiększenia go o 1/5 kwoty różnicy pomiędzy uposażeniem z uwzględnieniem kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej na 2023 r., a uposażeniem należnym od 1 stycznia 2023 r. (uposażeniem dotychczasowym), a nadto nie wzięto pod uwagę przepisu art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2024 r. poz. 1356; dalej: ustawa o kształtowaniu wynagrodzeń), który stanowi, że podwyższenie wynagrodzeń dla pracowników państwowej sfery budżetowej (do której zaliczają się również funkcjonariusze Policji) następuje w ciągu trzech miesięcy po ogłoszeniu ustawy budżetowej, z wyrównaniem od 1 stycznia danego roku, co w konsekwencji miało skutkować zaniżeniem świadczeń pieniężnych należnych funkcjonariuszowi przechodzącemu na emeryturę, a wyliczanych na podstawie ostatniego wynagrodzenia.

Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego organ I instancji prawidłowo ustalił, że zgodnie z art. 41 u.o.2023 do policjantów, którzy nie pozostawali w służbie na dzień 1 marca 2023 r., a więc i do strony w niniejszej sprawie, należało zastosować art. 41 ust. 2 i 4 u.o.2023, a co za tym idzie – przyjąć do obliczenia ich uposażeń kwotę bazową ustaloną w ustawie budżetowej na rok 2022, a nie kwotę ustaloną w ustawie budżetowej na rok 2023, przy czym dodatkowo ustawodawca wyłączył dla tej grupy funkcjonariuszy możliwość zastosowania mechanizmu waloryzacyjnego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń. Zgodzić się więc wypada z organem I instancji, że w stosunku do Strony nie doszło w 2023 r. do nieprawidłowego naliczenia wynagrodzenia, jego dodatków, ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji, odprawy, ani nagrody rocznej, a w konsekwencji nie doszło także do żadnego opóźnienia w wypłacie należności, które skutkowałoby powstaniem roszczenia o naliczenie i wypłatę odsetek ustawowych za opóźnienie.

Organ II instancji podzielił także i to zapatrywanie prawne Komendanta Powiatowego, zgodnie z którym organ administracji publicznej obowiązany jest działać na podstawie i w granicach prawa, co w konsekwencji oznacza, że nie jest uprawniony do swobodnej oceny konstytucyjności przepisów. Zatem podnoszone przez pełnomocnika Skarżącego zarzuty dotyczące naruszenia przepisów Konstytucji RP już z tego względu nie zasługiwały na uwzględnienie.

W związku z powyższym – jak dalej wyjaśnił Komendant Wojewódzki – brak jest podstaw faktycznych i prawnych do wypłaty żądanego wyrównania waloryzacji kwoty bazowej wraz z pochodnymi za okres służby w 2023 r., bowiem nie mają do niego zastosowania przepisy prawa przewidujące inną niż wcześniej zastosowaną kwotę bazową, służące do ustalania wysokości uposażenia zasadniczego.

Niezależnie od tego organ II instancji uznał, że jednak decyzja Komendanta Powiatowego nie mogła się ostać w zakresie, w jakim dotyczyła naliczenia i wypłaty odsetek od żądanego wyrównania na zasadach określonych dla policjantów pozostających w służbie w dniu 1 marca 2023 r. wynagrodzenia za styczeń i luty 2023 r. i dodatkowych wymienionych we wniosku świadczeń. Decyzja Komendanta Powiatowego, która rozstrzygała sprawę w części dotyczącej odmowy wypłaty odsetek, wykraczała poza kompetencje ustawowe tego organu. Żądanie wypłaty odsetek nie podlega bowiem rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji, gdyż sprawa o odsetki nie jest sprawą administracyjną, której rozpoznanie należy do właściwości organów administracji publicznej, lecz sprawą o charakterze cywilnoprawnych. Zatem decyzja organu I instancji w tej części winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, a postępowanie w tym przedmiocie należy umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA z 25.1.1990 r., II SA 1240/89).

Ł. R., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję Komendanta Wojewódzkiego z 3 lutego 2026 r. w części utrzymującej w mocy decyzję Komendanta Powiatowego z 31 października 2025 r.

Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 99, art. 100, art. 101 i art. 106 ust. 3 u.Pol. oraz art. 41 u.o.2023 – polegające na błędnej wykładni i przyjęciu, że z przepisów tych wynikała kompetencja rozpoznania żądania skarżącego na drodze administracyjnoprawnej, podczas gdy ustawy te nie przewidywały w tym zakresie stosownej podstawy prawnej – sprawę tę powinien zatem rozpoznać właściwy sąd powszechny, co w konsekwencji winno skutkować zwrotem podania skarżącemu na podstawie art. 66 § 3 k.p.a.

Skarżący zarzucił również naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. – przez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji Komendanta Powiatowego z 31.10.2025 r. oraz nieumorzenie postępowania w pierwszej instancji, w sytuacji braku podstaw podmiotowych do nawiązania przez organ ze Skarżącym relacji materialnoprawnej dotyczącej wysokości uposażenia, wobec faktu, iż nie był on w dacie wydania rozstrzygnięcia w sprawie już od 2 lat funkcjonariuszem,

2. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 1 i 3 oraz art. 104 k.p.a. – przez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Komendanta Powiatowego z 31.10.2025 r. w sytuacji, kiedy skarżący nie występował z wnioskiem do organu o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie wyrównania uposażenia za 2023 r., i mimo to wydania decyzji merytorycznej w sprawie;

3. z ostrożności procesowej, na wypadek gdyby WSA nie podzielił ww. zarzutów – dodatkowo naruszenie prawa materialnego, tj. art. 8 Konstytucji RP – przez jego niezastosowanie przy jednoczesnym zastosowaniu art. 41 ust. 1 i 2 u.o.2023, podczas gdy art. 41 u.o.2023 jest niezgodny z art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 2 Konstytucji RP, które ustanawiają zasadę równości wobec prawa oraz zasadę sprawiedliwości społecznej, jak również z art. 7 i art. 67 "ust. 11" Konstytucji RP.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego a ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji po uprzednim dokonaniu tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności art. 41 u.o.2023 i stwierdzeniu jego niekonstytucyjności.

Skarżący wniósł ponadto o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, o ile nie zostanie złożony spis kosztów; przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi na okoliczności wskazane w jej uzasadnieniu, gdyż jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie oraz zażądanie z SR akt sprawy o sygn. [...] i przeprowadzenie dowodu z dokumentów zawartych w tych aktach na okoliczności wskazane w uzasadnieniu skargi, gdyż jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

W treści skargi skarżący przedstawił przebieg postępowania i przywołał przepisy właściwe do ustalania wysokości uposażenia policjantów. Wskazał, że organy obu instancji błędnie uznały pozew o zapłatę za wniosek o wszczęcie postępowania, w sytuacji braku podstaw podmiotowych do nawiązania przez organ ze skarżącym relacji materialnoprawnej dotyczącej wysokości uposażenia, wobec faktu, iż nie był on w dacie wydania rozstrzygnięcia w sprawie już od 2 lat funkcjonariuszem. Zdaniem skarżącego organy obu instancji wydały decyzje administracyjne pomimo braku stosowanego wniosku strony o wszczęcie postępowania administracyjnego i bez istnienia podstawy prawnej.

W uzasadnieniu skargi jej autor rozwinął i umotywował podniesione zarzuty. W szczególności zaznaczył, że "wydaniu rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie nie stoi w opozycji do art. 58 § 4 p.p.s.a., albowiem prawomocne jednostkowe (oczywiście błędne) uznanie się przez sąd powszechny niewłaściwym, nie jest bowiem równoznaczne z tym, iż właściwy będzie sąd administracyjny. Takie przekazanie nie może stwarzać dla organu administracyjnego uprawnienia prawokształtującego poprzez kreowanie nowej właściwości, w sytuacji, gdy sąd ten pomimo przekazania sprawy pozostaje dalej niewłaściwy. (...) Pomijając bezzasadność postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia 09.07.2025 r., sygn. akt [...] zarówno co do kierunku rozstrzygnięcia jak i przyjętej podstawy prawnej, przyjąć należy, że nie zamyka ono drogi do rozpoznania sprawy przed sądem powszechnym". Odnosząc się zaś do meritum sprawy, skarżący przyznał, że ma świadomość, iż wysokość przyznanego mu uposażenia została ustalona zgodnie z obowiązującymi w dacie wypłaty przepisami prawa, tj. mając na uwadze treść art. 41 ust. 2 u.o.2023. Jednakże, w jego ocenie, Sąd winien wydać rozstrzygnięcie z pominięciem niekonstytucyjnego przepisu.

W odpowiedzi na skargę Komendant Policji wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów i wniosków skarżącego związanych z brakiem kompetencji organów administracji do rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu administracyjnym, organ uznał to stanowisko za całkowicie błędne. Przywoławszy treść art. 464 § 1 k.p.c., Komendant Wojewódzki przypomniał, że SR postanowieniem z 9 lipca 2025 r., na podstawie ww. przepisu, w związku z brakiem dopuszczalności drogi sądowej przed sądem powszechnym, przekazał sprawę z powództwa skarżącego Komendantowi Powiatowemu do rozpatrzenia w trybie postępowania administracyjnego. W takim przypadku pozew należy traktować jak podanie o rozpatrzenie sprawy administracyjnej, przy czym nie może być wątpliwości, że sprawa, której dotyczyło ww. powództwo, jest sprawą administracyjną, podlegającą rozpatrzeniu przez Komendanta Powiatowego jako ostatniego przełożonego właściwego w sprawach osobowych dla byłego policjanta (art. 32 ust. 1 u.Pol.). Takie stanowisko pozostaje w pełni zbieżne ze stanowiskiem sądów administracyjnych (por. np. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp z 20 listopada 2025 r., II SA/Go 470/25). Ponadto organ II instancji zauważył, że pozew skarżącego nie mógł zostać przez organy Policji potraktowany inaczej, niż podanie o rozpatrzenie sprawy administracyjnej, również ze względu na wyraźne brzmienie art. 66 § 4 k.p.a. Natomiast w odniesieniu do zarzutów Skarżącego dotyczących naruszenia przepisów Konstytucji RP, Komendant Wojewódzki powtórzył in extenso argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W szczególności podkreślił (z powołaniem się na wyrok SA w Białymstoku o sygn. III AUa 1202/21), że domniemanie zgodności ustawy z Konstytucją może być obalone jedynie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego (w skrócie: TK), a związanie ustawą obowiązuje dopóty, dopóki ustawie tej przysługuje moc obowiązująca. Do czasu więc wydania odpowiedniego orzeczenia przez TK zaskarżony przepis pozostaje w mocy i przysługuje mu przymiot (domniemanie) zgodności z Konstytucją. Zarazem organy administracji publicznej nie są uprawnione do oceny zgodności stosowanego przepisu prawa z przepisami regulującymi zasady i tryb stanowienia prawa oraz do odmowy zastosowania przepisu uznanego za niezgodny z aktem normatywnym wyższego rzędu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm. – dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonawszy tak sprawowanej kontroli sądowej zaskarżonej decyzji nr [...] Komendanta Policji z 3 lutego 2026 r. – uchylającej w części decyzję nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w [...] z 31 października 2025 r. w sprawie odmowy wyrównania wynagrodzenia wraz z dodatkami oraz świadczeń należnych z tytułu zwolnienia ze służby w Policji, i w tej części umarzającej postępowanie pierwszej instancji, a w pozostałej części (jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji) utrzymującej decyzję organu I instancji w mocy – Sąd nie dopatrzył się przy jej wydaniu przy jej wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Komendanta Wojewódzkiego, względnie stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa. Nie oznacza to, że zaskarżona decyzja jest wolna od wad, ale że dostrzeżone przez Sąd wady – dotyczące przede wszystkim błędnego zamieszczenia w uzasadnieniu tej decyzji (zamiast w jej rozstrzygnięciu) orzeczenia o utrzymaniu w mocy w pozostałej części decyzji Komendanta Powiatowego – pozostały bez istotnego wpływu na wynik sprawy (o czym niżej).

Odnosząc się do zarzutów skargi, wskazać należy, iż jej podstawowe zarzuty ogniskują się wokół kwestii niedopuszczalności, zdaniem strony skarżącej, rozpoznawania żądań skarżącego – ujętych pierwotnie w jego pozwie o zapłatę z 26 maja 2025 r. skierowanym do Sądu Rejonowego [...], przeciwko Skarbowi Państwa - Komendantowi Policji – na drodze administracyjnoprawnej, albowiem sprawę tę powinien rozpoznawać właściwy sąd powszechny.

W ocenie Sądu w niniejszym składzie stanowisko strony skarżącej jest nietrafne. Zgodnie z art. 464 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (obecnie: Dz. U. z 2026 r. poz. 468, z późn. zm.; w skrócie: k.p.c.) – zamieszczonym w dziale poświęconym postępowaniu w sprawach z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych – odrzucenie pozwu nie może nastąpić z powodu niedopuszczalności drogi sądowej, gdy do rozpoznania sprawy właściwy jest inny organ. W tym przypadku sąd przekaże sprawę temu organowi. Jeżeli jednak organ ten uprzednio uznał się za niewłaściwy, sąd rozpozna sprawę.

Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie, orzeczenie o przekazaniu sprawy przez sąd innemu organowi zawiera rozstrzygnięcie analogiczne do odrzucenia pozwu, a więc kończy postępowanie sądowe i podlega zaskarżeniu zażaleniem na podstawie art. 394 § 1 (wyrok SN z 20.03.1970 r., III PRN 1/70, OSNCP 1970/11, poz. 210; postanowienie SN z 8.11.1972 r., II PZ 48/72, OSNCP 1973/5, poz. 93), a także skargą kasacyjną (postanowienia SN: z 5.12.1996 r., I PKN 34/96, OSNAPiUS 1997/13, poz. 237; z 28.09.2001 r., I PZ 58/01, OSNP 2003/19, poz. 466; powołana wyżej uchwała SN(7) z 9.06.2005 r., II PZP 4/05) [zob. J. Iwulski (w:) Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, Tom II. Artykuły 367–505(39), pod red. T. Wiśniewskiego, Warszawa 2021, uw. 3 do art. 464].

Na tle zdania drugiego art. 464 § 1 k.p.c. został wyrażony trafny pogląd, w myśl którego przekazanie sprawy przez sąd innemu organowi nie jest dopuszczalne w sytuacji, w której uprzednio organ ten stwierdził swą niewłaściwość; wtedy sąd ma obowiązek rozpoznania sprawy także wówczas, gdy stwierdzenie organu było wadliwe (por. art. 1991) [zob. J. Gudowski (w:) Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz. Tom III. Postępowanie rozpoznawcze, pod red. T. Erecińskiego, Warszawa 2016, uw. 5 do art. 464].

Przywołaną regulację art. 464 § 1 k.p.c. dopełniają – z punktu widzenia organu administracji publicznej – przepisy art. 66 § 3 i 4 k.p.a. W świetle pierwszego z wymienionych przepisów: jeżeli z podania wniesionego do organu administracji wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Jednakże – jak stanowi art. 66 § 4 k.p.a. – organ nie może jednak zwrócić podania z tej przyczyny, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, jeżeli w tej sprawie sąd uznał się już za niewłaściwy.

Nie ulega wątpliwości, że celem wprowadzenia przez ustawodawcę przywołanego § 4 w art. 66 k.p.a. było zapobieganie tzw. negatywnym sporom o właściwość między organami administracji a sądami powszechnymi (tak: P.M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2026, uw. 6 do art. 66). Z przyjętego rozwiązania wynika, że o właściwości do rozpoznania sprawy przesądza sąd albo organ, który jako pierwszy otrzymał podanie bądź pozew i wypowiedział się na temat swojej niewłaściwości (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 301). Oczywiście, skutek określony w art. 66 § 4 k.p.a. wywołuje tylko prawomocne postanowienie sądu powszechnego (por. wyrok NSA z 11.1.2018 r., II OSK 2840/17, o ile nie zastrzeżono inaczej, wszystkie orzeczenia NSA i WSA przywołane w nin. uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl) J. Wegner [w:] Z. Kmieciak, J. Wegner, M. Wojtuń, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, uw. 5 do art. 66] – tu: prawomocne postanowienie sądu powszechnego wydane na podstawie art. 464 § 1 k.p.a., zawierające, jak to już wyżej wyjaśniono, rozstrzygnięcie analogiczne do odrzucenia pozwu. "Przepis art. 66 § 4 ma zastosowanie także wówczas, gdy sąd powszechny prawomocnie uznał swoją niewłaściwość w sprawie i stwierdził, że właściwy jest organ administracji publicznej, do którego wpłynęło żądanie, a organ ten uznaje się za niewłaściwy do rozpatrzenia wniosku. Zgodnie z wyrokiem NSA z 11.01.2018 r., II OSK 2840/17, LEX nr 2423870, w takiej sytuacji «dla zapewnienia stronie prawa do rozpatrzenia jej sprawy przez podmiot władzy publicznej, organ powinien ją rozpatrzyć i wydać rozstrzygnięcie co do meritum». Ponadto «konieczność rozpoznania sprawy sądowej przez organ administracji publicznej z uwagi na spełnienie przesłanek z art. 66 § 4 k.p.a. powoduje, że wydana przez ten organ decyzja nie będzie dotknięta wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.» (wyrok NSA z 22.05.2015 r., II FSK 1203/13, LEX nr 1774086)" (zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2026, uw. 12 do art. 66).

Przenosząc powyższe uwagi na grunty kontrolowanej sprawy, należy wskazać, że skoro prawomocnym postanowieniem z 9 lipca 2025 r. o sygn. akt [...] Sąd Rejonowy [...] przekazał sprawę z powództwa Ł. R. na podstawie art. 464 § 1 k.p.c. – w związku ze stwierdzonym przez siebie brakiem dopuszczalności drogi sądowej (przed sądem powszechnym) w tej sprawie – Komendantowi Powiatowemu (k. 28-38 akt adm.), to organy administracji były tym przekazaniem związane, zgodnie z art. 66 § 4 k.p.a. To z kolei obligowało owe organy do merytorycznego załatwienia tej sprawy, w sposób i w formie właściwym procedurze administracyjnej, traktując pozew skarżącego z 26 maja 2025 r. jako jego "żądanie" w rozumieniu art. 61 § 1 k.p.a. Właściwość tut. Sądu administracyjnego w niniejszej sprawie wynika zaś wprost z art. 3 § 2 pkt 1 i art. 13 § 2 p.p.s.a.

Przystępując do oceny zasadności skargi, należy wyjść od stwierdzenia niespornego pomiędzy stronami niniejszego postępowania sądowego – którego trafność nie budzi także zastrzeżeń Sądu – że wysokość uposażenia (oraz pochodnych składników wynagrodzenia) przyznanego skarżącemu za ostatni miesiące jego służby w Policji, tj. za styczeń i luty 2023 r., została ustalona zgodnie z obowiązującymi w dacie wypłaty przepisami prawa, w tym zgodnie z art. 41 u.o.2023 – w brzmieniu:

"1. Kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2023 dla żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej stosuje się do obliczenia ich uposażeń w okresie od dnia 1 marca 2023 r. do dnia 31 grudnia 2023 r.

2. Do obliczenia uposażeń żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej należnych od dnia 1 stycznia 2023 r. do dnia 28 lutego 2023 r. stosuje się kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2022 z dnia 17 grudnia 2021 r. (Dz. U. z 2022 r. poz. 270).

3. Uposażenie żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej wypłacane w okresie od dnia 1 marca 2023 r. do dnia 31 grudnia 2023 r. podlega każdorazowemu zwiększeniu o 1/5 kwoty różnicy pomiędzy uposażeniem należnym na dzień 1 marca 2023 r. obliczonym na podstawie kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej na rok 2023 odpowiednio dla żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej a uposażeniem należnym na dzień 1 stycznia 2023 r. obliczonym zgodnie z ust. 2.

4. Do podwyższenia uposażeń żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej nie stosuje się przepisu art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw.

5. Podwyższenie uposażeń żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, wraz ze zwiększeniem, o którym mowa w ust. 3, następuje w ciągu 3 miesięcy po dniu ogłoszenia ustawy budżetowej na rok 2023, z wyrównaniem od dnia 1 marca 2023 r."

Spór w niniejszej sprawie wynika z tego, że skarżący kwestionuje zgodność cytowanych przepisów z Konstytucją RP – a dokładniej: z jej art. 32 ust. 1 i 2, art. 2 oraz art. 67 ust. 1 [omyłkowo oznaczonym w skardze jako "ust. 11", uw. Sądu] – i oczekuje od Sądu dokonania tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności art. 41 u.o.2023.

W związku z tym godzi się zauważyć – w ślad za wywodami zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2021 r. o sygn. akt II FSK 1832/16 – że tak w orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie "nie ma zgodności co do dopuszczalności tzw. rozproszonej kontroli badania konstytucyjności ustaw z Konstytucją przez sądy. Dopuszczalność kontroli zgodności przepisu ustawy z Konstytucją przez sądy wywodzi się z art. 8 i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP (por. M. Wiącek, Dialog między sądami administracyjnymi a Trybunałem Konstytucyjnym, Zeszyty Naukowe Sądów Administracyjnych z 2021 r., z.1, s.237, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 października 2004 r., V SA 613/00, opubl. w LEX 46062, wyrok Sądu Najwyższego z 7 kwietnia 1998 r., I PKN 90/98, OSNP z 2001 r., nr 1, poz.6), a niekiedy – z zastrzeżeniem, że ma to służyć ochronie praw i wolności jednostki – z art. 45 Konstytucji (tak P. Kardas, M. Gutowski, Spory ustrojowe a kompetencje sądów (granice bezpośredniego stosowania Konstytucji, Palestra z 2017 r., nr 12, s.23-44). Wskazuje się, że różnica między skutkami orzeczeń Trybunału i sądów jest taka, że odmowa zastosowania przepisu ustawy przez sądy dokonywana jest w konkretnej rozpoznawanej sprawie, a orzeczenia Trybunału mają moc powszechnie obowiązującą. Tym samym sądy nie działają w ramach kompetencji Trybunału Konstytucyjnego. W powołanym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie V SA 613/00, wskazano jedynie, że wiąże się to z ryzykiem rozbieżności między orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego a orzecznictwem sądów. Prezentowane są również poglądy przeciwne, uznające wyłączność Trybunału Konstytucyjnego w zakresie oceny zgodności ustaw z Konstytucją (por. M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, LEX/el. 2021, komentarz do art. 8, wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 31 stycznia 2001 r., P 4/99, OTK z 2001 r., nr 1, poz. 5, z 4 grudnia 2001 r., SK 18/00, OTK z 2001 r., nr 8, poz. 256, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2008 r., I FSK 442/08). W ramach tej grupy poglądów uznaje się, że niezgodność aktu rangi ustawowej z Konstytucją może stwierdzić wyłącznie Trybunał Konstytucyjny. Jeżeli sąd poweźmie wątpliwość co do zgodności przepisu z Konstytucją, powinien skorzystać z możliwości wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, bowiem bezpośrednie stosowanie ustawy zasadniczej nie uprawnia do pomijania niekonstytucyjnej ustawy przez sędziego, który ustawie podlega. Różnice poglądów nie dotyczą jednakże sytuacji tzw. oczywistej niekonstytucyjności albo w razie przyznania przez Trybunał Konstytucyjny przywileju korzyści w okresie odroczenia utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu. Dopuszcza się w takich sytuacjach pominięcie niekonstytucyjnej ustawy przez sąd w procesie orzekania (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 22 maja 2007 r., SK 36/07, OTK-A z 2007 r., nr 6, poz. 50, wyroki Sądu Najwyższego z 8 sierpnia 2017 r., I U 325/16, LEX nr 2389585, Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 stycznia 2018 r., I GSK 2706/17)."

Sąd orzekający w niniejszej sprawie dostrzega, że przepisy art. 41 u.o.2023 mogą budzić pewne wątpliwości co do ich pełnej zgodności z Konstytucją RP – co w pewnej mierze też pokazują wywody zawarte w skardze oraz załączone do niej kopie dokumentów, a także dołączona do pozwu skarżącego kopia wystąpienia Rzecznika Praw Obywatelskich do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 19 lutego 2024 r. znak: WZF.7060.8.2024.WKO/TO (k. 20-23 akt adm.).

Jednakże, w ocenie Sądu w niniejszym składzie, owe wątpliwości co do konstytucyjności ww. przepisów nie są na tyle "oczywiste", aby uprawniały Sąd orzekający w sprawie niniejszej do zastosowania wspomnianego mechanizmu "rozproszonej kontroli" zgodności przepisów ustawy z Konstytucją RP i do odmowy zastosowania art. 41 ust. 1 i 2 u.o.2023.

Nie bez znaczenia dla wyniku tej sprawy pozostaje także analiza aktualnego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, wypracowanego na kanwie art. 41 u.o.2023, w którym to orzecznictwie przyjmuje się obecnie powszechnie i jednolicie, że rozwiązania zawarte w ww. artykule, w tym w jego ust. 1 i 2, są zgodne ze standardami konstytucyjnymi – na czele z konstytucyjną zasadą równości (art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP) – wobec czego brak jest podstaw do odmowy zastosowania w rozpoznawanych sprawach przez sądy administracyjne przepisów art. 41 ust. 1 i 2 u.o.2023 (por. wyroki NSA z 15.7.2026 r.: III OSK 267/26, III OSK 423/26, III OSK 434/26, III OSK 268/28, III OSK 593/26, III OSK 53/26, III OSK 643/26, III OSK 485/26, III OSK 2539/25, III OSK 2157/25 i 266/26 oraz wyroki NSA z 16.7.2026 r.: III OSK 644/26 i III OSK 569/26).

Wszystko to prowadzi do wniosku, że organy obu instancji zasadnie uznały, że brak jest podstaw do przyznania skarżącemu żądanego wyrównania uposażenia za styczeń i luty 2023 r. oraz pochodnych składników tego wynagrodzenia. W kwestii żądań odsetkowych – zasadnie uznał Komendant Wojewódzki, że w tym zakresie zachodziła bezprzedmiotowość postępowania pierwoszoinstancyjnego, dająca podstawę do uchylenia decyzji Komendanta Powiatowego w odnośnej części oraz do umorzenia ww. postępowania w tej części.

Sąd, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, dostrzega niezupełność osnowy zaskarżonej decyzji. Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie i doktrynie, zgodnie z którym "jeżeli uchylenie i nowe rozstrzygnięcie w zakresie uchylonym dotyczy tylko części decyzji organu pierwszej instancji, to konieczne jest również orzeczenia co do pozostałej – nieuchylonej części decyzji – zwłaszcza, gdy odwołanie dotyczy całej decyzji (bowiem decyzja organu odwoławczego musi być zgodna z zakresem odwołania i rozstrzygać o całości sprawy). Takie podejście pozwala na uniknięcie wątpliwości co do treści rozstrzygnięć administracyjnych. Na omawiany problem należy spojrzeć w ujęciu systemowym, a niewystarczające jest dokonanie wykładni językowej art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a." (zob. wyrok NSA z 6. grudnia 2021 r. I OSK 1086/20). Innymi słowy: "Organ odwoławczy, jeśli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy i treścią decyzji wydanej w pierwszej instancji, może ją uchylić tylko w części. W takim przypadku w osnowie decyzji organu odwoławczego – poza samym uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji w części – powinno również zostać zawarte rozstrzygnięcie, że w nieuchylonym (pozostałym) zakresie organ odwoławczy utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. W judykaturze i doktrynie wskazuje się, że przepisy nie dają podstaw, aby – w przypadku uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej jedynie w części – domniemywać utrzymanie w mocy tej decyzji w pozostałym zakresie lub wyprowadzać takie rozstrzygnięcie z treści uzasadnienia" (zob. A. Bochentyn i M. Miłosz [w:] Postępowanie odwoławcze w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Tom II, pod red. M. Bogusza, Gdańsk 2019, s. 51, i tam przywołane dalsze wypowiedzi doktryny i judykatury).

Tymczasem w kontrolowanej sprawie organ II instancji w osnowie (sentencji) swej decyzji zawarł tylko orzeczenie o uchyleniu decyzji organu I instancji w określonej części oraz o umorzeniu postępowania pierwszoinstancyjnego w tej części. Natomiast "rozstrzygnięcie" (stwierdzenie) co do pozostawienia w mocy decyzji organu I instancji w pozostałej, nieuchylonej części zamieścił jedynie w uzasadnieniu.

W ocenie Sądu nie jest to działanie w pełni prawidłowe. Mając jednak na względzie, że Sądowi znane są także orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentujące odmienne stanowisko – zgodnie z którym w wypadku, gdy organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w części, to nie jest obowiązany do stwierdzenia w sentencji decyzji, że w pozostałej części (zakresie) utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy, a jedynie jest uprawniony do takiego stwierdzenia w sentencji decyzji (zob. m.in. wyroki NSA: z 28.9.2017 r., II GSK 3249/15; z 12.1.2017 r., I OSK 2270/16; z 4.12.2018 r., II OSK 530/17) – oraz że organ II instancji w uzasadnieniu swej decyzji wyraźnie stwierdził, że w pozostałej (nieuchylonej) części decyzja organu I instancji pozostaje w mocy, to Sąd w niniejszym składzie uznał, że wytknięta "niezupełność" osnowy zaskarżonej decyzji nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy i jako taka nie dawała dostatecznych podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji Komendanta Wojewódzkiego.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.