Zakład wodociągowy zapłaci karę za pobór wody bez pozwolenia, WSA oddalił skargi

Zakład Wodociągów i Kanalizacji w [...] z siedzibą w [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w [...] z 12 marca 2026 r. nr [...], którą organ utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] z 2 stycznia 2026 r. nr [...] w sprawie wymierzenia za okres I kwartału 2024 r. administracyjnej kary pieniężnej za korzystanie z usługi wodnej obejmującej pobór wód podziemnych za pomocą istniejącego urządzenia wodnego - studni głębinowej oznaczonej symbolem [...], zlokalizowanej na działce o nr ewid. [...] obr. [...], gmina [...], powiat [...], woj. [...], bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego. Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w dniach od 3 do 18 września 2024 r. przeprowadził kontrolę gospodarowania na terenie ujęcia wód podziemnych w [...], administrowanego przez Zakład Wodociągów i Kanalizacji w [...], obejmującym w szczególności przestrzeganie warunków ustalonych w decyzjach wydanych na podstawie ustawy. W trakcie kontroli ustalono między innymi, że studnia [...] znajdująca się na działce [...] (w decyzji określono działkę jako [...]), jest na bieżąco eksploatowana. W odniesieniu do eksploatowanej studni kontrolowany przedstawił decyzję Starosty [...] z 3 stycznia 2018 znak: [...], legalizującą przedmiotowe urządzenie wodne, które zostało wykonane w trzecim kwartale 2014 r. Kontrolowany nie przedstawił pozwolenia wodnoprawego na usługę wodną polegającą na poborze wód podziemnych z przedmiotowej studni. Kontrolowany przedstawił zestawienie ilości ujmowanych wód z przedmiotowej studni w ujęciu rocznym z podziałem na kwartały od stycznia 2018 r. do końca czerwca 2024 r.

W ocenie organu przeprowadzona w dniach 3-18 września 2024 r. kontrola na terenie ujęcia wód podziemnych w [...], administrowanego przez Zakład Wodociągów i Kanalizacji w [...] wykazała, że kontrolowany korzysta z usługi wodnej, tj. pobiera wody ze studni głębinowej nr [...], bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Wobec dokonanych ustaleń i podjętych działań Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w [...] przekazał Dyrektorowi Zarządu Zlewni w [...] protokół kontroli [...] przeprowadzonej w dniach od 3 do 18 września 2024 roku, celem wykorzystania służbowego.

Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] przeprowadził następnie kontrolę, rozpoczętą 10 stycznia 2025 r. w oparciu o art. 251b pkt 2 w zw. z art. 335 ust. 1 pkt 1 oraz art. 334 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, w wyniku której sporządzono protokół nr [...] Kontrolę przeprowadzono w zakresie korzystania z wód oraz ochrony zasobów wodnych, w związku z poborem wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, celem kontroli zaś była weryfikacja i ustalenie wielkości oraz celu korzystania z wód. W protokole ustalono ilość pobranych wód podziemnych ze studni [...] w poszczególnych kwartałach 2024 r. z podziałem na poszczególne cele oraz wskazano, że na podstawie analizy zgromadzonych dokumentów, w oparciu o dane w nich zawarte dokonano obliczeń, które posłużą do ustalenia wysokości administracyjnej kary pieniężnej za poszczególne kwartały 2024 r. Zakład w trakcie kontroli złożył wniosek o odstąpienie od naliczania administracyjnej kary pieniężnej stosownie do art. 189f k.p.a.

Protokół został sprostowany przez organ I instancji pismem z 17 kwietnia 2025 r. w zakresie wskazania prawidłowej ilości pobranych wód w oparciu o dodatkowe wyjaśnienia Zakładu.

Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] wydał na podstawie art. 272 ust. 17 P.w. informację z 5 maja 2025 r. ustalającą wysokość opłaty zmiennej za usługi wodne nr [...] ([...]), w związku z brakiem pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych ze studni [...], w wysokości [...] zł.

W dalszej kolejności, decyzją z 2 stycznia 2026 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 14 ust. 2 i ust. 6 pkt 2, art. 472aa ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 3 pkt 1 w związku z art. 389 pkt 1 oraz art. 35 ust. 3 pkt 1 oraz art. 472c ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2025 r. poz. 960, dalej: P.w.) oraz art. 189b, art. 189d oraz 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r. poz. 1691, dalej: k.p.a.) Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] wymierzył Zakładowi za okres I kwartału 2024 r. administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł za korzystanie z usługi wodnej obejmującej pobór wód podziemnych za pomocą istniejącego urządzenia wodnego - studni głębinowej oznaczonej symbolem [...], bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego.

Dyrektor Zarządu Zlewni stwierdził, że stosownie do art. 389 pkt 1 P.w. pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na usługi wodne, zaś zgodnie z przepisem art. 35 ust. 3 pkt 1 P.w. usługi wodne obejmują pobór wód podziemnych. Zakład w okresie I kwartału 2024 r. korzystał z usługi wodnej obejmującej pobór wód podziemnych ze studni głębinowej oznaczonej symbolem [...] bez odpowiedniego pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego. Ustalenie to wynika z przeprowadzonej kontroli gospodarowania wodami i nie było ono przez stronę kwestionowane, a ilość pobranych wód podziemnych została ustalona na podstawie art. 272 ust. 4a P.w., zgodnie z którym w przypadku poboru wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego ilość pobranych wód podziemnych ustala się w toku kontroli gospodarowania wodami, przyjmując pobór wynikający z maksymalnej technicznej wydajności eksploatowanych instalacji lub urządzeń do poboru wód, a także przyjmując okres eksploatacji instalacji lub urządzenia do poboru wód przez jeden kwartał, jeżeli w toku kontroli gospodarowania wodami nie ustalono tego okresu eksploatacji.

Organ wskazał również, że Zakład w dniu 19 listopada 2024 r. złożył wniosek w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na ww. usługę wodną i uzyskał pozwolenie wodnoprawne wydane decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] z 4 grudnia 2024 r. nr [...], które w obrocie prawnym zaczęło funkcjonować od 6 grudnia 2024 r.

Jednocześnie wskazano, że organ z urzędu wziął pod uwagę możliwość zastosowania procedury określonej w art. 189f § 1 k.p.a. Organ doszedł do przekonania, że przepis ten nie znajduje w sprawie zastosowania, bowiem naruszenie prawa jest bezsporne, a działanie Zakładu mogło negatywnie wpływać na środowisko i bezwzględnie stanowi naruszenie, którego nie da się usunąć. Dyrektor wskazał, że ustawowy obowiązek posiadania zgody wodnoprawnej na korzystanie z usługi wodnej i profesjonalny charakter podmiotu, przy bezspornym fakcie braku posiadania wymaganego pozwolenia wodnoprawnego za cały okres objęty niniejszą decyzją uprawniają do wniosku, że waga naruszenia prawa nie jest w analizowanej sprawie znikoma. Odstąpienie od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w takiej sytuacji niweczyłoby cel regulacji ustawowej, którym jest zapewnienie efektywnego działania systemu gospodarowania wodami. Powołując się na brzmienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2011 r. sygn. II OPS 2/11 organ wskazał, że Zakład nie posiadał pozwolenia wodnoprawnego w poprzednim okresie, nie wystąpił z odpowiednim wyprzedzeniem z kompletnym wnioskiem o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego, a także niewydanie decyzji w terminie określonym w kodeksie postępowania administracyjnego nie nastąpiło z winy organu.

Organ odstąpił od stosowania art. 189d pkt 1-7 k.p.a. wskazując, że ustalenie wysokości administracyjnej kary pieniężnej w niniejszej sprawie następuje na podstawie matematycznego wzoru wynikającego z art. 472aa ust. 3 pkt 1 P.w. Wartość administracyjnej kary pieniężnej jest bezwzględnie oznaczona, tzn. jej wysokość nie doznaje zwymiarowania w zależności od okoliczności naruszenia. Administracyjna kara pieniężna w tym przypadku i jej wysokość są zatem konsekwencją wystąpienia stanu niezgodności z prawem, niezależnie od tego, czy ten stan niezgodności z prawem jest np. następstwem działania zawinionego, bądź jaki jest stopień szkodliwości objętego sankcją czynu. W konsekwencji organ nie miał możliwości nałożenia kary w innej wyważonej wysokości.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył Zakład, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania. W ocenie Zakładu naruszenie miało charakter znikomy, a nadto odwołujący niezwłocznie po ujawnieniu faktu braku posiadania pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód z tej studni, wystąpił o takie pozwolenie i uzyskał je, z warunkami odpowiadającymi rzeczywistemu stanowi faktycznemu i sposobowi korzystania z przedmiotowej studni. Korzystanie ze studni następowało w ramach działalności gminnego przedsiębiorstwa wodociągowego, a pozyskiwana woda była przeznaczana na zaspokojenie zbiorowych potrzeb zaopatrzenia ludności w wodę, zgodnie z przepisami ustawy. Nadto, Zakład korzystał z przedmiotowej studni w zastępstwie za studnię prawidłowo i trwale wyłączoną z eksploatacji. Korzystanie z tej studni nie było ukrywane, a woda pobierana z niej była rozliczana przez stronę analogicznie jak woda z innych studni. Brak posiadania pozwolenia wodnoprawnego na tę jedną studnię był skutkiem przypadku i przeoczenia dokumentacyjnego. Odwołujący pomimo braku posiadania formalnego dokumentu pozwolenia wodnoprawnego, wypełniał wszystkie obowiązki związane z poborem wód tak, jak gdyby pozwolenie to posiadał. Pobór nie prowadził do przekroczenia wartości poboru wód, przewidzianych dla warstwy wodonośnej. W konsekwencji, zdaniem strony, zachodzą przesłanki odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej.

Rozpoznając wniesione odwołanie, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w [...] wydał opisaną na wstępie decyzję z 12 marca 2026 r. nr [...] o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ II instancji wskazał, że popełniony delikt zaburza realizację zadań polegających na kontroli i weryfikowaniu stopnia ilości pobranej wody względem ilości wskazanych w pozwoleniu wodnoprawnym, szczególnie uwzględniając doniosłość wagi społecznej w ochronie środowiska jako dobra wspólnego. Kontrola zaistnienia przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa, uzasadniającej odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wymaga przeprowadzenia swego rodzaju testu proporcjonalności, tj. wyważenia hierarchii dóbr (wartości) chronionych przez prawo na tle konkretnego stanu faktycznego. Przy ocenie wystąpienia przesłanki znikomej wagi naruszenia należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym, przy czym decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego.

Oceniając wagę naruszonego zakazu korzystania z usługi wodnej bez wymaganego pozwolenia organ doszedł do przekonania, że szczególne korzystanie z wód przez podmiot, który nie legitymuje się ważnym pozwoleniem wodnoprawnym godzi w podstawy skonstruowanego przez ustawodawcę systemu gospodarowania wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Brak uregulowań prawnych w postaci pozwolenia wodnoprawnego, a co za tym idzie korzystanie bez warunków i zobowiązań określonych w decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego prowadzi do naruszenia art. 9 ust. 4 P.w. Brak uregulowań prawnych i norm przy korzystaniu ze środowiska, które określają np. pozwolenia wodnoprawne prowadzi do możliwego pogorszenia ekosystemów i zasobów wodnych. Powołany przepis nakazuje uwzględniać przy gospodarowaniu wodami realizację wspólnego interesu wyznaczonego interesem publicznym. Osiągnięcie ww. celów ma być zapewnione współdziałaniem administracji publicznej, użytkowników wód i przedstawicieli lokalnych społeczności, traktując wody jako dobro wspólne. Organ wskazał nadto, że pobór wody ze studni [...] realizowano w obrębie jednolitej części wód podziemnych o kodzie [...] Zgodnie z zapisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 listopada 2022 r. w sprawie Planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Odry (Dz.U. z 2023 r., poz. 335), wskazana jednolita część wód podziemnych posiada wyznaczony cel środowiskowy, jakim jest: dobry stan chemiczny i brak pogorszenia aktualnego stanu ilościowego (słaby stan ilościowy w zakresie bilansu wodnego). Jest to woda przeznaczona do poboru na potrzeby zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi i tym samym zasoby te są pod szczególną ochroną.

W skardze wywiedzionej od decyzji organu II instancji Zakład podniósł zarzuty naruszenia:

- art. 189 f k.p.a. - poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na błędnym przyjęciu, iż w zachodzącym w sprawie stanie faktycznym, naruszenie prawa miało znikomy charakter, a strona zaprzestała naruszania prawa;

- art. 7, 77 i 80 k.p.a. - poprzez brak rozważenia zarzutów ich naruszenia przez organ I Instancji i nie uchylenie zaskarżonej decyzji, przy jednoczesnym braku wyczerpującego uzasadnienia wyrażonego w zaskarżonej decyzji przekonania, iż naruszenie tych norm nie zachodziło.

Skarżąca podniosła, że Zakład pobierał wodę ze studni bez wymaganego zezwolenia, jednakże była to studnia, z której pobierał wodę w następstwie likwidacji wcześniej działającej studni, która była objęta zezwoleniem. Zakład rozliczał pobraną wodę i uiszczał należne z tego tytułu opłaty na rzecz PGW Wody Polskie. Naruszenie nie miało charakteru celowego, a nadto strona wypełniała wszystkie obowiązki związane z poborem wody tak, jakby studnia była objęta pozwoleniem. Przemawia to za znikomością naruszenia, albowiem w przypadku posiadania pozwolenia wodnoprawnego, stan faktyczny byłyby identyczny. Nadto, Zakład niezwłocznie po ujawnieniu sytuacji, uzyskał pozwolenie wodnoprawne na przedmiotową studnię. Zaprzestał zatem naruszenia prawa.

Strona skarżąca zarzuciła, że organ nie zważa na fakt, iż pobór wody z przedmiotowej studni bez pozwolenia, miał charakter ciągły od jej uruchomienia. Oznacza to, iż była to jedna czynność, jedno działanie - a co za tym idzie, nastąpiło jedno jej zaprzestanie. Oznacza to, iż fakt "zaprzestania" naruszenia, ma znaczenie dla oceny wystąpienia przesłanek odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej.

Nadto w ocenie strony skarżącej organ II Instancji w zaskarżonej decyzji nie odniósł się wyczerpująco do zawartych w odwołaniu zarzutów skarżącego dotyczących uchybienia przepisom k.p.a. w zakresie dowodowym oraz przerzucił ciężar działania w tym zakresie na stronę.

Z uwagi na podniesione zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I Instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organom, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.

Zakład złożył również skargi na decyzje Dyrektora Regionalnego Zarządu z 12 marca 2026 r. nr [...], [...] oraz [...], którymi organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzje Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] wydane w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za II, III oraz IV kwartał 2024 r. Stan faktyczny oraz ocena prawna organów we wskazanych sprawach była zbieżna, z uwzględnieniem różnic w zakresie wysokości naliczonych kar, wynikających z ilości pobranej wody we wskazanych okresach kwartalnych ze studni głębinowej oznaczonej symbolem [...]. W szczególności uwzględniono, że w odniesieniu do II kwartału 2024 r. organ I instancji wydał wobec Zakładu informację z 5 maja 2025 r. nr [...], ustalając wysokość opłaty zmiennej w wysokości [...] zł, w odniesieniu do III kwartału 2024 r. informację z 5 maja 2025 r. nr [...], wysokość opłaty - [...] zł, zaś w odniesieniu do IV kwartału 2024 r. organ wystawił informację z 5 maja 2025 r. nr [...], ustalając wysokość opłaty zmiennej na kwotę [...]zł.

Uzasadniając decyzję odnoszącą się do kary wymierzonej za okres IV kwartału 2024 r. organ I instancji wziął pod uwagę okres przypadający od 1 października 2024 r. do 5 grudnia 2024 r., wobec pozyskania przez Zakład pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną poboru wód podziemnych ze studni [...], czemu dał wyraz zarówno w treści rozstrzygnięcia jak i w uzasadnieniu decyzji.

Postanowieniem z 21 maja 2026 r. wydanym na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.) Sąd połączył sprawy z ww. skarg w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. III SA/Po 542/26.

Na wezwanie Sądu Zakład przedstawił odpis decyzji z 4 grudnia 2024 r. nr [...], którą Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] udzielił stronie pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną obejmująca pobór wód podziemnych ze studni nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skargi nie zawierały usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast w myśl art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Zgodnie z art. 133 § 1 zdanie 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Przedmiotem skarg w niniejszym postępowaniu są decyzje Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w [...], którymi organ utrzymał w mocy decyzje Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za korzystanie w poszczególnych kwartałach 2024 r. z usługi wodnej obejmującej pobór wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia. Materialnoprawną podstawę do wydania zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne.

Wejście w życie przedmiotowej ustawy było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, zwanej również Ramową Dyrektywą Wodną (Dz.U.UE.L.2000.327.1 ze zm.). Z postanowień art. 9 Dyrektywy wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Realizację przedmiotowych postulatów zapewnia w szczególności art. 9 ust. 1 i 3 P.w., zgodnie z którymi gospodarowanie wodami prowadzi się z zachowaniem zasady racjonalnego i całościowego traktowania zasobów wód powierzchniowych i podziemnych, z uwzględnieniem ich ilości i jakości. Gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. Ustawodawca w art. 10 pkt 1 i 3 oraz art. 11 pkt 1-5 P.w. ustanowił również katalog instrumentów zarządzania zasobami wodnymi. W myśl wskazanych przepisów, zarządzanie zasobami wodnymi służy zaspokajaniu potrzeb ludności i gospodarki oraz ochronie wód i środowiska związanego z tymi zasobami, w szczególności w zakresie zapewnienia odpowiedniej ilości i jakości wody dla ludności, a także ochrony zasobów wodnych przed zanieczyszczeniem oraz niewłaściwą lub nadmierną eksploatacją. Realizacja tychże celów dokonywana jest przez właściwe organy za pomocą instrumentów, do których należą w szczególności zgody wodnoprawne opłaty za usługi wodne oraz inne należności, a także kontrola gospodarowania wodami.

Definicję usług wodnych, do których odwołuje się art. 9 ust. 3 P.w., ustawodawca ujął w art. 35 ust. 1 P.w., w myśl którego usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Usługi te obejmują w szczególności pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych (art. 35 ust. 3 pkt 1 P.w.). Stosownie do art. 389 pkt 1 P.w., jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane w szczególności na usługi wodne.

Konsekwencją implementacji artykułu 4 Ramowej Dyrektywy Wodnej było również wprowadzenie rozwiązań pozwalających na osiągnięcie celów środowiskowych, do których zaliczono w szczególności obowiązek zapobiegania pogarszaniu się stanu wszystkich części wód podziemnych (art. 4 ust. 1 lit. b Ramowej Dyrektywy Wodnej). Zagadnienie to zostało uregulowane kompleksowo w przepisach Działu II Prawa wodnego. W myśl art. 52 ust. 1 i 2 P.w. ochrona wód jest realizowana w szczególności z uwzględnieniem wyników oceny stanu wód podziemnych oraz wyników oceny stanu wód powierzchniowych. Ocena stanu wód podziemnych obejmuje ocenę stanu ilościowego wód podziemnych lub stanu chemicznego tych wód, dokonywane w ramach oceny stanu jednolitych części tych wód zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 53 ust. 1. Natomiast w myśl art. 59 P.w. celem środowiskowym dla jednolitych części wód podziemnych jest zapobieganie lub ograniczanie wprowadzania do nich zanieczyszczeń (pkt 1); zapobieganie pogorszeniu oraz poprawa ich stanu (pkt 2); a także ich ochrona i podejmowanie działań naprawczych, a także zapewnianie równowagi między poborem a zasilaniem tych wód, tak aby osiągnąć ich dobry stan (pkt 3).

Z kolei problematyka opłat za usługi wodne uregulowana została w przepisach art. 267 i nast. P.w. Jednym z instrumentów gospodarowania wodami są opłaty za usługi wodne. W myśl art. 268 ust. 1 pkt 1 P.w. opłaty za usługi wodne uiszcza się w szczególności za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych. Opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych (art. 270 ust. 1 P.w.). Stosownie do art. 271 ust. 1 pkt 1 P.w. wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty. Natomiast wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m3 (art. 272 ust. 1 P.w.).

W przypadku poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych ustala się w toku kontroli gospodarowania wodami, przyjmując pobór wynikający z maksymalnej technicznej wydajności eksploatowanych instalacji lub urządzeń do poboru wód, a także przyjmując okres eksploatacji instalacji lub urządzenia do poboru wód przez jeden kwartał, jeżeli w toku kontroli gospodarowania wodami nie ustalono tego okresu eksploatacji (art. 272 ust. 4a P.w.).

Niezależnie od obowiązku uiszczania należności z tytułu usług wodnych, w tym przypadku obejmujących pobór wód podziemnych, ustawodawca przewidział również administracyjne kary pieniężne za naruszenie poszczególnych przepisów Prawa wodnego. Zgodnie z art. 472aa ust. 1 pkt 2 P.w. administracyjnej karze pieniężnej podlega, kto wbrew przepisowi art. 389, art. 394 ust. 1 lub art. 425 ust. 1 korzysta z wód, wykonuje urządzenia wodne, roboty w wodach lub inne działania wymagające odpowiedniej zgody wodnoprawnej, bez odpowiednio pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego, zgłoszenia wodnoprawnego lub oceny wodnoprawnej. Przepis ten odsyła zatem bezpośrednio do normy wyrażonej w treści art. 389 P.w., ustanawiającej obowiązek pozyskania przez podmiot pozwolenia wodnoprawnego na usługi wodne. Wysokość administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 472aa ust. 1 P.w., wynosi od 5000 zł do 1 000 000 zł, z wyjątkiem dokonywania poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego - gdzie podstawę ustalenia wysokości kary pieniężnej stanowi 500 % opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych.

Co istotne, w zakresie nieuregulowanym w ustawie Prawo wodne, do administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w art. 472a ust. 1, art. 472aa ust. 1 i art. 472b ust. 1, stosuje się przepisy działu IVa ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 472c ust. 3 P.w.). W szczególności, zastosowanie znajduje art. 189f § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa (pkt 1) lub za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna (pkt 2).

Należy w tym miejscu również wskazać, że w uprzednim stanie prawnym obowiązywał przepis art. 280 pkt 1 lit. a) P.w., zgodnie z którym opłatę podwyższoną ponosił podmiot w razie korzystania z usług wodnych polegających na poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Przepis ten został uchylony przez art. 13 pkt 21 ustawy z dnia 13 lipca 2023 r. o rewitalizacji rzeki Odry (Dz. U. z 2023 r. poz. 1963, dalej: ustawa zmieniająca) i w jego miejsce z dniem 1 stycznia 2024 r. wszedł w życie w szczególności art. 472aa P.w., który stanowił podstawę wydania decyzji objętych skargami w niniejszym postępowaniu. W myśl art. 19 ust. 3 ustawy zmieniającej, za korzystanie z usług wodnych, o którym mowa w art. 280 pkt 1 ustawy zmienianej w art. 13, do dnia 1 stycznia 2024 r. ponosi się opłatę podwyższoną na zasadach określonych w przepisach ustawy zmienianej w art. 13 w brzmieniu dotychczasowym.

W kontrolowanym postępowaniu Zakład nie kwestionował okoliczności korzystania ze studni [...] bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego w okresie trzech pierwszych kwartałów 2024 r. oraz IV kwartału 2024 r. do daty pozyskania ostatecznej decyzji w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego. Okoliczności faktyczne, obejmujące w szczególności ilość i przeznaczenie pobranej wody, nie stanowiły przedmiotu sporu. Co istotne, to właśnie ustalona podczas kontroli przedsiębiorstwa ilość pobranych wód podziemnych w danych kwartałach 2024 r. stanowiła podstawę obliczenia wysokości opłaty zmiennej za usługi wodne, w oparciu o wskazany powyżej przepis art. 272 ust. 4a P.w. Wysokość opłaty zmiennej przesądziła natomiast o ostatecznej kwocie zastosowanych administracyjnych kar pieniężnych, która ustalana jest na poziomie 500 % opłaty zmiennej w myśl art. 472aa ust. 3 pkt 1 P.w.

Konstrukcja wskazanego przepisu nie pozostawia organom możliwości stosowania dyrektyw wymiaru wysokości kary pieniężnej określonych w art. 189d k.p.a. Organy obu instancji słusznie przyjęły, że ustawodawca w sposób sztywny określił zasady naliczania wysokości kar pieniężnych za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia.

Istotę sporu w niniejszym postępowaniu stanowi zarzucana organom niewłaściwa interpretacja przepisu art. 189f k.p.a., polegająca na braku przyjęcia przesłanki znikomości naruszenia prawa oraz odmowy uznania, że strona zaprzestała naruszenia prawa. W ocenie strony skarżącej o znikomości naruszenia przesądza charakter prowadzonej działalności oraz poboru wody w sposób tożsamy z poborem wody opartym o ważne pozwolenie wodnoprawne. Zakład w swej argumentacji sprowadził zagadnienie braku pozwolenia na pobór wód podziemnych do zagadnienia czysto formalnego podnosząc, że spełniał pozostałe obowiązki wynikające z przepisów ustawy, w szczególności rozliczał pobraną wodę i uiszczał opłaty na rzecz Wód Polskich. Z kolei o zaprzestaniu naruszenia prawa świadczy niezwłoczne uzyskanie przez stronę odpowiedniego pozwolenia wodnoprawnego.

W orzecznictwie wskazuje się, że znikome naruszenie prawa to naruszenie niewielkie, przy kwalifikacji którego należy wziąć pod uwagę wagę dobra chronionego normą sankcjonowaną, a zatem dobra wspólnego jakim jest środowisko (zasoby wodne), skalę naruszenia, jego czasokres, skutki, czy było ponawiane, jak też zawinienie po stronie podmiotu naruszającego. Ponadto, jak podkreśla się w orzecznictwie, ocena wagi naruszenia prawa wymaga ustalenia, czy konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) skutki faktyczne lub prawne w obszarze konkretnych dóbr prawnie chronionych, tj. dóbr chronionych przez naruszoną normę sankcjonowaną. Jeżeli zatem konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) poważne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znaczna.

W orzecznictwie przyjmuje się również, że szczególne korzystanie z wód oraz usług wodnych przez podmiot nie legitymujący się właściwym pozwoleniem wodnoprawnym jest zachowaniem godzącym w podstawy skonstruowanego przez ustawodawcę systemu gospodarowania wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Ciężar gatunkowy naruszenia prawa polegający na korzystaniu z wód bez wymaganej zgody wodnoprawnej jest znaczący, gdyż stanowi naruszenie podstawowych obowiązków prawnych związanych z gospodarką wodną, zaś stosowanie art. 189f k.p.a. nie może prowadzić do eliminacji obiektywnej odpowiedzialności administracyjnoprawnej za nielegalne działania opisane w przepisach Prawa wodnego (zob. w szczególności wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 30 kwietnia 2026 r. II SA/Po 75/26 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 4 listopada 2025 r. II SA/Lu 514/25, wszystkie orzeczenia dostępne pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Sąd w pełni podziela przedstawiony powyżej pogląd i wskazuje, że przywołane na wstępie przepisy konstytuujące zasady ogólne gospodarowania wodami nakładają na każdego z użytkowników tego dobra obowiązek zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. Jednym z celów gospodarowania wodami jest zapobieganie pogorszeniu ekologicznych funkcji wód oraz pogorszeniu stanu ekosystemów lądowych zależnych od wód. Realizacja tego celu jest zadaniem organów PGW Wody Polskie, które w ramach zarządzania zasobami wodnymi stosują instrumenty z art. 11 P.w. w celu zapewnienia odpowiedniej ilości i jakości wody dla ludności, jak również ochrony zasobów wodnych przed zanieczyszczeniem oraz niewłaściwą lub nadmierną eksploatacją. Zadania te są bezpośrednio powiązane z koniecznością ochrony wód, która obejmuje w szczególności ocenę stanu ilościowego wód podziemnych lub stanu chemicznego tych wód, i dokonywana jest w ramach oceny stanu jednolitych części tych wód.

Jak wynika z treści uzasadnienia decyzji organu II instancji, studnia nr [...] zlokalizowana jest w obrębie jednolitej części wód podziemnych o kodzie [...], dla której to części wyznaczony został cel środowiskowy: dobry stan chemiczny i brak pogorszenia aktualnego stanu ilościowego (słaby stan ilościowy w zakresie bilansu wodnego). Oznacza to, że w kontrolowanych postępowaniach Zakład dokonywał poboru wód podziemnych z ujęcia położonego na obszarze o niskim stanie ilościowym wody. Działanie strony, w obliczu braku aktualnego pozwolenia wodnoprawnego, mogło znacząco utrudniać osiągnięcie celu środowiskowego. Co istotne, jak wynika z treści art. 9 ust. 2 P.w. gospodarowanie wodami zakłada współdziałanie administracji publicznej oraz użytkowników wód i przedstawicieli lokalnych społeczności, nakierowane na uzyskanie maksymalnych korzyści społecznych. Z tych względów Sąd doszedł do przekonania, że działanie Zakładu w analizowanym okresie stanowiło kwalifikowane naruszenie przepisów Prawa wodnego, a nałożone przez organ kary pieniężne stanowiły zasadną reakcję na to naruszenie.

Tym samym Sąd w pełni podziela zapatrywania organu odwoławczego w zakresie braku możliwości zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Naruszenie polegające na korzystaniu z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego stanowi poważne uchybienie, biorąc także pod uwagę istotne znaczenie ochrony zasobów wodnych jako dobra wspólnego i narodowego.

Sąd z urzędu wziął pod uwagę, że organy nakładały uprzednio na Zakład opłaty podwyższone za usługę wodną poboru wód podziemnych ze studni [...] bez wymaganego zezwolenia, wydając decyzje oparte o nieobowiązujący obecnie przepis art. 280 P.w. w odniesieniu do poszczególnych kwartałów za lata 2019-2023. Rozpoznając skargi wywiedzione przez Zakład od tychże decyzji tutejszy Sąd przyjął stanowisko, zgodnie z którym brak jest podstaw do tego, aby stan pobierania wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia rozpoznawać jako przypadek mniejszej wagi. Nie można mówić o znikomości naruszenia, w sytuacji gdy ujawnione zachowanie godzi w podstawy skonstruowanego przez ustawodawcę systemu gospodarowania wodami (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 1 października 2025 r. IV SA/Po 567/25, IV SA/Po 568/25, z 13 sierpnia 2025 r. IV SA/Po 561/25, IV SA/Po 562/25, IV SA/Po 564/25 oraz IV SA/Po 565/25). Pogląd ten Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela i przyjmuje jako własny. Zapatrywania wyrażone w uzasadnieniach przytoczonych wyroków odnośnie zastosowania przepisu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zaistniałym stanie faktycznym znajdują bezpośrednie przełożenie na ocenę stanu faktycznego w kontrolowanych obecnie postępowaniach.

Niezależnie od powyższej oceny Sąd stoi na stanowisku, że w sprawie nie został spełniony drugi z warunków stawianych przez art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., to jest zaprzestania naruszenia. Zgodnie ze stanowiskiem Zakładu, wynikającym ze złożonych odwołań oraz treści skarg, z uwagi na ciągły charakter naruszenia, polegający na nieprzerwanym poborze wód podziemnych, doszło do jednego jego zaprzestania. Zdaniem strony skarżącej, niezwłocznie po ujawnieniu sytuacji Zakład pozyskał pozwolenie wodnoprawne.

Pomimo braku ważnego pozwolenia na pobór wody, Zakład korzystał ze studni [...] już od 2018 roku. Wniosek o wydanie pozwolenie wodnoprawnego na pobór wód z tej studni został złożony dopiero 19 listopada 2024 r. Stan naruszenia prawa utrzymywał się przez siedem lat. Co więcej, Zakład najpóźniej 18 września 2024 r. powziął wiedzę o tym, że korzysta ze studni [...] bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Wynika to z treści protokołu kontroli nr [...] i oznacza, że strona przez okres wielu miesięcy pobierała wodę z ww. studni świadoma, iż pobór ten odbywa się bez wymaganego pozwolenia. Powyższe zachowanie w ocenie Sądu stanowi nieuzasadnioną zwłokę.

Z tego względu sam fakt złożenia wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego przez stronę skarżącą nie stanowi wystarczającej podstawy do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej. Zakład nie legitymował się ważnym pozwoleniem wodnoprawnym w I, II i III kwartale 2024 r. Decyzja wydana w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego została wydana w dacie wszczęcia postępowań w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, to jest 4 grudnia 2024 r. Decyzja udzielająca pozwolenia wodnoprawnego stała się ostateczna w dacie 6 grudnia 2024 r.

Trafnie organ II instancji przytoczył treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/11, w myśl której w sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji na podstawie art. 276 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.) przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres. Uwzględniając odrębność materialnoprawną między administracyjną karą pieniężną o której mowa w art. 472aa P.w. a opłatą podwyższoną za korzystanie ze środowiska, należy mieć na względzie argumentację podniesioną w uzasadnieniu uchwały. Instytucja odstąpienia od nałożenia odpowiedzialności prawnej zarezerwowana jest dla sytuacji wyjątkowych i nawet podjęcie starań o wydanie nowego pozwolenia przed upływem terminu ważności dotychczasowego, nie przesądza takiego rozstrzygnięcia sprawy.

Co istotne, stosownie do art. 414 ust. 2 P.w. pozwolenia wodnoprawne, o których mowa w art. 389 pkt 1-3, nie wygasają, jeżeli zakład w terminie 90 dni przed upływem okresu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, złoży wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania tych pozwoleń. W kontrolowanym postępowaniu Zakład nie dochował powyższego terminu, co niewątpliwie świadczy o niedochowaniu należytej staranności w prowadzeniu przez stronę spraw związanych z wywiązywaniem się z obowiązków związanych z legalnym gospodarowaniem wodami.

Zgodnie zasadami wymiaru opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych bez wymaganego zezwolenia, wysokość opłaty ustala się w oparciu o ilość pobranych wód podziemnych ustaloną w toku kontroli gospodarowania wodami, przyjmując w szczególności okres eksploatacji instalacji lub urządzenia do poboru wód przez jeden kwartał, jeżeli w toku kontroli gospodarowania wodami nie ustalono tego okresu eksploatacji (art. 272 ust. 4a P.w.). W konsekwencji, organ I instancji zasadnie wydał decyzje o wymierzeniu administracyjnych kar pieniężnych w odniesieniu do poszczególnych kwartałów 2024 roku, z uwzględnieniem daty pozyskania ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego, przypadającej na 6 grudnia 2024 r. w IV kwartale, czemu dał wyraz w treści rozstrzygnięcia.

W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że w razie niewykonania obowiązku zachowania o charakterze ciągłym (a takim jest m.in. korzystanie z usług wodnych bez pozwolenia wodnoprawnego) zaprzestanie naruszeń prawa może mieć co do zasady miejsce, jest to jednak wykluczone w przypadku obowiązku określonego zachowania o charakterze terminowym - np. brak spełnienia określonego obowiązku w danym przedziale temporalnym wyznaczonym upływem terminu. Z uwagi na charakter popełnionego naruszenia prawa polegającego na korzystaniu z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego w całym zamkniętym okresie trzech pierwszych kwartałów 2024 r., brak jest możliwości usunięcia tego naruszenia. Uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego po tym okresie nie stanowi bowiem ani usunięcia skutków naruszenia, ani też zaprzestania naruszania prawa w tym okresie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 9 kwietnia 2026 r. II SA/Gd 826/25 oraz wskazana tam literatura).

W decyzji nr [...] organ I instancji jednoznacznie określił, że kara pieniężna wymierzona została za okres od 1 października 2024 r. do 5 grudnia 2024 r., uwzględniając ostateczny charakter udzielonego pozwolenia wodnoprawnego od 6 grudnia 2024 r. Dostrzec należy, że kara obliczona została w oparciu o wysokość ustalonej opłaty zmiennej. Ta z kolei wyliczona została na podstawie