Sąd oddalił skargę spółki ukaranej za zbyt mały recykling odpadów w 2022 roku

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 22 kwietnia 2026 r. nr [...], na podstawie art. 9g pkt 1, art. 3aa pkt 1, art. 3b ust. 1a, art. 9n ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 4, art. 2 ust. 1 pkt 4, art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 733) oraz art. 138 § 1 pkt 1 i art. 189f § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Zarządu Komunalnego Związku Gmin Regionu [...] z dnia 18 lutego 2026 r., nr [...] określającą wobec [...] sp. z o.o. z siedzibą w L. karę pieniężną w kwocie [...]zł. za nieosiągnięcie w 2022 roku wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, dotyczących gminy [...].

Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zarząd Komunalnego Związku Gmin Regionu [...] działając z urzędu, decyzją z dnia 18 lutego 2026 r., nr [...], na podstawie art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 w zw. z art. 9g, art. 9zb ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity Dz. U. z 2025 poz. 733), w związku z Rozporządzeniem Ministra Klimatu i Środowiska w sprawie sposobu obliczania poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych z dnia 3 sierpnia 2021 r. (Dz. U. z 2021 r. poz. 1530), określił [...] sp. z o. o. z siedzibą w L., karę pieniężną w wysokości [...] zł, za nieosiągnięcie w 2022r. wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, dotyczącej gminy [...].

W uzasadnieniu przedstawiony został stan faktyczny i prawny sprawy.

[...] sp. z o. o. z siedzibą w L. wniosło odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji zarzucając jej naruszenie następujących przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania:

1) art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako "Kodeks postępowania administracyjnego" lub .K.p.a.") w zw. z art. 80 Kp.a. oraz art. 107 § 1 pkt 5 oraz § 3 Kp.a., poprzez to, że Zarząd Związku nie rozpatrzył wyczerpująco materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie, w efekcie czego dokonał błędnego ustalenia stanu faktycznego, przedstawiając twierdzenia sprzeczne z zasadami doświadczenia życiowego, a mianowicie:

a) Organ I instancji nieprawidłowo opisał fakty związane z tym, że Spółka przewidywała w zawieranych przez siebie umowach różne sankcje dla właścicieli nieruchomości, zarówno w zakresie stosowania wyższych stawek za odbiór zmieszanych (niesegregowanych) odpadów komunalnych, jak i najdalej idącą sankcję całkowitej odmowy odbioru nieprawidłowo segregowanych odpadów,

b) Organ I instancji przyjął sprzeczne z zasadami doświadczenia życiowego założenie, że całkowita odmowa odbioru nieprawidłowo segregowanych odpadów jest sankcją łagodniejszą niż odbiór tych nieprawidłowo segregowanych odpadów z zastosowaniem wyższej stawki,

c) Organ I instancji bezpodstawnie deprecjonował też znaczenie faktu, że Spółka w taki sposób kształtowała ceny za swoje usługi, aby promować segregację odpadów przez właścicieli nieruchomości,

d) w rezultacie, Organ I instancji sprzecznie z zebranym materiałem dowodowym stwierdził, jakoby Spółka "nie uczyniła wszystkiego, czego można było od niej rozsądnie wymagać",

2) art. 189e K.p.a. w zw. z art. 9x ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 9z ust. 2a pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej jako "u.u.c.p.g.") w zw. z art. 105 § 1 K.p.a., poprzez nałożenie na Stronę administracyjnej kary pieniężnej w sytuacji, gdy naruszenie miało miejsce na skutek okoliczności od Niej niezależnych, na które obiektywnie nie mogła mieć wpływu, a zatem miało miejsce w warunkach siły wyższej, co wyłącza możliwość ukarania Odwołującej, w związku z czym postępowanie powinno podlegać umorzeniu,

3) z art. 9zc ust. 1 w zw. z art. 9x ust. 2 oraz art. 20, art. 22 i art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez pominięcie niekonstytucyjności art. 9zc ust. 1 u.u.c.p.g. w zakresie, w jakim wyłączono zastosowanie wymogów przewidzianych tym przepisem w odniesieniu do niektórych przepisów sankcyjnych wskazanej ustawy (podważenie mechanizmu automatycznego wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności ocenianego przypadku, wynika z opublikowanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2022 r., SK 66/21).

W związku z powyższymi zarzutami Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kp.a. i o umorzenie postępowania I instancji w całości, na podstawie art. 105 § 1 Kp.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu odwołania Spółka przedstawiała argumentację na poparcie swojego stanowiska.

Przywołaną we wstępie decyzją z 22 kwietnia 2026 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znalazło podstaw do uwzględnienia odwołania i utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W pierwszej kolejności SKO w [...] przytoczyło podstawy prawne zaskarżonej decyzji, które stanowią przepisy art. 9g pkt 1, art. 3aa, art. 3b ust. 1, ust. 1a, ust. 1b, ust. 3, , art. 9n ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4, ust. 7, art. 2 ust. 1 pkt 4, art. 9x ust. 2, ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o otrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j. Dz.U. z 2025 poz. 733), dalej: u.c.p.g. lub "ustawa".

Sposób obliczania poziomów określony jest w Rozporządzeniu Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 3 sierpnia 2021 r. w sprawie sposobu obliczania poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1530). Zgodnie z § 3 ust. 1 ww. Rozporządzenia poziomy przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych oblicza się zgodnie ze wzorem:

P = Mr / Mw x 100%

gdzie

P - oznacza poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, wyrażony w %,

Mr - oznacza łączną masę odpadów komunalnych przygotowanych do ponownego użycia i poddanych recyklingowi, wyrażoną w Mg,

Mw - oznacza łączną masę wytworzonych odpadów komunalnych, wyrażoną w Mg.

Natomiast Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za korzystanie ze środowiska (Dz. U. 2017 r., poz. 2490), zawiera załącznik – tabelę. A z obwieszczenia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 11 października 2021 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2022 (M.P. z 2021 r., poz.960), wynika jednostkowa stawka opłaty dla niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych w 2022 r. w wysokości 285,60 zł.

Ustawodawca zawarł wzór, na podstawie którego należy obliczać poziomy przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych. Korzystając z tego wzoru oraz z danych ujętych w sprawozdaniu o odebranych odpadach komunalnych za rok 2022 złożonym przez odwołującą organ pierwszej instancji dokonał wyliczeń, w wyniku których nałożył na odwołującą karę pieniężną w kwocie [...]zł.

Kolegium wskazało, że z ww. sprawozdania (nr [...]) odwołującej wynika, iż łączna masa odpadów komunalnych przekazanych do przygotowania do ponownego użycia recyklingu w 2022 roku wyniosła 41,7600 Mg, łączna masa odebranych odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości wyniosła 279,8500 Mg, osiągnięty poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu (%), wyniósł 14,92 %. Zatem do wymaganych 25% brakuje 10,08 %.

Biorąc pod uwagę łączną masę wytworzonych odpadów komunalnych w 2022 roku, poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych zostałby osiągnięty na wymaganym poziomie 25% przy masie odpadów komunalnych przygotowanych do ponownego użycia i poddanych recyklingowi wynoszącej co najmniej 69,9625 Mg. Brakująca masa odpadów komunalnych przygotowanych do ponownego użycia i poddanych recyklingowi wymagana do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych wynosi zatem 28,2025 Mg.

Art. 9x ust. 2 u.c.p.g. przewiduje odpowiedzialność przedsiębiorców odbierających odpady komunalne. Stanowi on, że przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g - podlega karze pieniężnej, obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu:

1) przygotowania do ponownego użycia i recyklingu;

2) ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania;

3) składowania.

Stosownie do treści art. 9x ust. 3 ww. ustawy, karę pieniężną, o której mowa w ust. 2 pkt 1 i 2, oblicza się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania.

Kara pieniężna za niewykonanie obowiązku określonego w art. 9g ustawy polegającego na osiągnięciu odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu przewidziana w art. 9x ust. 3 tej ustawy należy przy tym do kategorii bezwzględnie określanych, a jej wysokość zależy m.in. od brakującej masy odpadów komunalnych, wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych. Jak wcześniej wskazano przesłanką jej wymierzenia jest zatem obiektywnie pojęta bezprawność administracyjna polegająca na braku realizacji obowiązków wynikających z art. 9g ustawy. Potwierdza to treść art. 9zc ust. 1 ustawy, który przy nakładaniu kar pieniężnych nakazuje uwzględniać stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasową działalność podmiotu - z tym jednak, że nie ma on zastosowania do kar wymierzanych na podstawie art. 9x ust. 3 ustawy. Zakładając racjonalność ustawodawcy pominięcie w tym artykule kary wymierzanej na podstawie art. 9x ust. 3 ustawy uznać należy za celowe działanie, potwierdzające, że nieosiągnięcie przez przedsiębiorcę poziomu recyklingu w danym roku kalendarzowym prowadzi do konsekwencji w postaci nałożenia na ten podmiot kary pieniężnej bez możliwości jej miarkowania ze względu na takie okoliczności, jak stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasowa działalność podmiot (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 5 marca 2025 r., sygn. akt II SA/GI 1483/24).

Ustawa w art. 9x ust. 3 nakazuje stosować stawkę jak dla odpadów niesegregowanych, a nie dla odpadów z danym kodem. Dla niesegregowanych odpadów komunalnych jednostkowa stawka opłaty wynosiła za 2022 rok - 285,60 zł/Mg. Stąd wyliczenie kary: [...] Mg x 285,60 zł = [...] zł. Kara w sprawie została przez organ I instancji prawidłowo obliczona.

Kolegium podkreśliło, że nałożenie kary, o której mowa w art. 9x ust. 3 u.c.p.g. jest ściśle związane z treścią obowiązku nałożonego na przedsiębiorcę odbierającego odpady, określonego w art. 9g u.c.p.g. Z powyższej regulacji wynika zatem, że podmiot odbierający odpady, o którym mowa w art. 9g, który nie wykonuje określonego tam obowiązku, w tym osiągnięcia wymaganych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu, podlega karze obliczonej na podstawie art. 9x ust. 3 u.c.p.g.

W Sprawozdaniu podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości" znajdują się następujące dane za okres sprawozdawczy 2022: Dział VI Tabela B: Informacja o osiągniętym poziomie przygotowania do ponownego użycia i recyklingu Łączna masa odpadów komunalnych przekazanych do przygotowania do ponownego użycia i recyklingu w tonach [Mg] 41,7600. Łączna masa odebranych odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w tonach [Mg] 279,8500. Osiągnięty poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu [%] 14,92".

Z tegoż "Sprawozdania ..." wynika więc jednoznacznie, że odbierający odpady komunalne na podstawie umów z właścicielami nieruchomości, nie osiągnął w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu w wysokości co najmniej 25% wagowo. Innymi słowy, w przedmiotowej sprawie nie zostały wyczerpane przesłanki prawne statuowane w art. 9g pkt 1 w zw. z art. 3aa pkt 1 u.u.c.p.g. - odbierający odpady komunalne nie dopełnił obowiązku statuowanego tymi przepisami.

Wobec takiego stanu rzeczy aktualizuje się dyspozycja art. 9x ust. 2 u.u.c.p.g., a mianowicie [...] sp. z o. o. z siedzibą w L. (poprzednia nazwa [...] sp. z o. o. z siedzibą w L.) jako "przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, który nie wykonuje obowiązku określonego w art.9g - podlega karze pieniężnej". Organ I instancji obowiązany więc był myśl art. 9x ust.3 ustawy obliczyć karę pieniężną, co uczynił i przedstawił szczegółowo w decyzji.

Dalej Kolegium wskazało, że organ I instancji przeanalizował sprawę w świetle art. 189f K.p.a. i podniósł, że w wyniku analizy sprawozdań podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, złożonych przez Spółkę za lata 2022-2024 organ stwierdził brak osiągnięcia wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych w całym tym okresie. Nie sposób więc uznać, że "strona zaprzestała naruszania prawa" w rozumieniu art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. Notabene różnica między wymaganymi poziomami, a osiągniętymi jest coraz większa.

Jednocześnie Kolegium nie może uznać, że "waga naruszenia prawa jest znikoma", albowiem odbierający odpady nie uzyskał poziomu zbliżonego do 25%. Trafna jest konstatacja organu I instancji, że "Procent nieosiągnięcia poziomy recyklingu jest ściśle powiązany z masą odebranych odpadów komunalnych.". W 2022 r. różnica pomiędzy poziomem wymaganym, a osiągniętym wyniosła 10,08 %, co oznacza, że 10,08 % z 279,8500 ton łącznej masy odebranych odpadów komunalnych, czyli 28,21 ton jest składowane. A to nie tylko generuje koszty z tym związane, ale przede wszystkim nie jest obojętne dla środowiska, w tym zwłaszcza zdrowia i życia ludzi.

Jako że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art.189f §1 pkt 1 K.p.a (które winny być spełnione łącznie), Kolegium podzieliło przekonanie organu I instancji o braku możliwości odstąpienia od wymierzenia kary.

Wobec powyższego w rozpatrywanej sprawie nie zostały spełnione łącznie dwie przesłanki powołane ww. przepisie. Tym samym nie jest możliwe zastosowanie przepisu art. 189f §1 pkt 1 k.p.a.

Kolegium dalej argumentowało, że Spółka w swoim odwołaniu podniosła trzy zasadnicze zarzuty, a mianowicie co do stanowiska organu I instancji tyczącego się treści umów zawieranych przez Spółkę z właścicielami nieruchomości, co do pominięcia przez organ I instancji art. 189e Kpa, co do pominięcia przez organ I instancji art. 9zc ust.1 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Kolegium podkreśliło w związku z tym, że w myśl art. 9g pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów: 1) przygotowania do ponownego użycia i recyklingu określonych w art. 3aa albo art. 3b ust.1; .... Zaś art. 9x ust. 2 tej ustawy statuuje sankcję za niewykonanie tego obowiązku - karę pieniężną. Przepisy konstruują więc decyzję związaną. Istotnym dowodem w sprawie, niejako "decydującym", jest "Sprawozdanie ...", dane określone przez samą Spółkę, w oparciu o które dokonuje się obliczenia kary. Tym samym - w świetle przesłanek prawnych przepisów mających zastosowanie w sprawie - zarzuty podniesione przez Spółkę (wraz z argumentacją mającą je uzasadniać) nie mogą mieć wpływu na rozstrzygnięcie. Kolegium podkreśla, że odpowiedzialność określona w art. 9x ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest odpowiedzialnością administracyjną, odpowiedzialnością za sam skutek, za zaniechanie; elementem konstruującym tą odpowiedzialność nie jest wina zobowiązanego.

Jak stanowi zaś powoływany przez Spółkę art. 189e Kpa, w przypadku gdy do naruszenia prawa doszło wskutek działania siły wyższej, strona nie podlega ukaraniu. Kolegium zauważa, że kara za uchybienie wymaganemu obowiązkowi przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych nie jest zdarzeniem, którego Spółka nie mogła przewidzieć, tym bardziej, że jest przedsiębiorca, a więc podmiotem profesjonalnie zajmującym się odpadami. Nie sposób więc mówić o sile wyższej. W swoim odwołaniu Spółka podniosła, że "Z ostrożności należy też rozważyć dopuszczalność zastosowania art. 9 zc ust.1 u.c.p.g. w niniejszej sprawie. Przepis ten stanowi, że "Przy ustalaniu wysokości kar pieniężnych, o których mowa w art. 9x ust.1 pkt 2-4, art. 9xa pkt 2, art. 9xaa pkt 1, art. 9xb ust.1, art. 9y ust.1 pkt 2-4 i art. 9z ust.1 pkt 2 i ust.4, właściwy organ bierze pod uwagę stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasową działalność podmiotu. Co prawda, art. 9zc ust.1 u.c.p.g. (zgodnie z jego treścią) nie odnosi się do niektórych przepisów o charakterze sankcyjnym (w tym do art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g.), jednak takie ograniczenie zastosowania wskazanego przepisu spotkało się z krytyką Trybunału Konstytucyjnego. ...". Kolegium podkreśla w związku z tym, że organy administracji publicznej tutaj orzekające nie są władne stosować art. 9zc ust.1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w sposób inny niż wynika to z jego jednoznacznej treści.

Także pozostałe okoliczności podniesione w odwołaniu nie mogą mieć wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy, albowiem okoliczności te pozostają obojętne w świetle przepisów materialnoprawnych, stanowiącym podstawę prawną dla niniejszej sprawy, które to przepisy wyznaczają przesłanki prawne i granice takiego postępowania, w tym granice postępowania dowodowego.

[...] sp. z o.o. z siedzibą w L. zaskarżyło w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

Organowi II instancji zarzucono naruszenie:

1) art. 63 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa w zw. z art. 9zf .u.c.p.g. poprzez niedokonanie zaokrąglenia nałożonej na skarżącą administracyjnej kary pieniężnej, zgodnie z wymogami wskazanych przepisów,

2) art. 15 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieustosunkowanie się przez organ II instancji do zarzutu dotyczącego art. 189e k.p.a., jak i do zarzutu o charakterze proceduralnym, podniesionego w odwołaniu,

3) art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez to, że organ II instancji nie rozpatrzył wyczerpująco materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie, w efekcie czego dokonał błędnego ustalenia stanu faktycznego; niedokonanie prawidłowych ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie uniemożliwiło prawidłową, merytoryczną ocenę tego, czy w sprawie wystąpiła okoliczność egzoneracyjna w postaci siły wyższej,

4) art. 189e k.p.a. w zw. z art. 9x ust. 2 w zw. z art. 9z ust. 2a pkt 1 u.c.p.g. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., poprzez nałożenie na stronę administracyjnej kary pieniężnej w sytuacji, gdy naruszenie miało miejsce na skutek okoliczności od niej niezależnych, na które obiektywnie nie mogła mieć wpływu, a zatem miało miejsce w warunkach siły wyższej, co wyłącza możliwość ukarania skarżącej,

5) z art. 9zc ust. 1 w zw. z art. 9x ust. 2 u.c.p.g. oraz art. 20, art. 22 i art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej poprzez pominięcie niekonstytucyjności art. 9zc ust. 1 u.c.p.g. w zakresie, w jakim wyłączono zastosowanie wymogów przewidzianych tym przepisem w odniesieniu do niektórych przepisów sankcyjnych wskazanej ustawy (podważenie mechanizmu automatycznego wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności ocenianego przypadku, wynika z opublikowanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2022 r., SK 66/21).

W związku z powyższym wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, a to w związku z wnioskiem organu odwoławczego oraz brakiem żądania przeprowadzenia rozprawy przez skarżącą. Stosownie bowiem do art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026r. poz. 143 ze zm. - dalej p.p.s.a.) sprawa może zostać rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w tym trybie, a żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola według powyższych kryteriów nie wykazała, aby zaskarżona decyzja została podjęta z takim naruszeniem prawa, które skutkowałoby koniecznością jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Zarządu Komunalnego Związku Gmin Regionu [...] z 18 lutego 2026 r. ([...]) określającą wobec skarżącej Spółki administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł za nieosiągnięcie w 2022 roku wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych dotyczącego gminy [...].

Materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy u.c.p.g. Stosownie do dyspozycji art. 9g pkt 1 u.c.p.g. podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu określonych w art. 3aa albo art. 3b ust. 1. Natomiast zgodnie z art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g - podlega karze pieniężnej, obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu. Karę pieniężną, o której mowa w ust. 2, oblicza się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania (art. 9x ust. 3 u.c.p.g.).

Z kolei poziom osiągniętego recyklingu w odniesieniu do masy odebranych odpadów komunalnych ustalany jest na podstawie sprawozdań składanych przez podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości stosownie do art. 9n ust. 4 u.c.p.g. Zgodnie z art. 3b ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. wymagany w 2022 r. poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych wynosił co najmniej 25%. Natomiast obowiązująca w roku 2022 jednostkowa stawka opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, zgodnie z lp. 1051 załącznika nr 2, II do obwieszczenia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 11 października 2021 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2022 (M.P. z 2021 r. poz. 960), wynosiła 285,60 zł/Mg.

Podstawą faktyczną wydania zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji było ustalenie na podstawie sprawozdania skarżącej, że nie osiągnęła ona w 2022 r. w odniesieniu do masy odebranych przez nią odpadów komunalnych wymaganego co najmniej 25% poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu, tylko 14,92 %. Skarżąca ustaleń tych nie kwestionuje. Według skarżącej nie powinna on jednak podlegać ukaraniu, bowiem nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu było od niej niezależne.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone przez WSA w Poznaniu w wyroku z 30 lipca 2026 r. (sygn. akt III SA/Po 578/26, dostępny orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA) wydanym w podobnych okolicznościach faktycznych i prawnych, a dotyczącym nieosiągnięcia w 2022 roku wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych dotyczącego gminy [...].

Wskazać zatem należy, że kara pieniężna za niewykonanie obowiązku określonego w art. 9g u.c.p.g. polegającego na osiągnięciu odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu, przewidziana w art. 9x ust. 3 u.c.p.g. należy do kategorii bezwzględnie określonych, a jej wysokość zależy m. in. od brakującej masy odpadów komunalnych, wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu. Wykładnia językowa powyższej normy prowadzi do wniosku, że ustawodawca w art. 9g u.c.p.g. w sposób kategoryczny, poprzez użycie sformułowania "jest obowiązany", nakłada na przedsiębiorcę obowiązek osiągnięcia w danym roku kalendarzowym wskazanych poziomów recyklingu. Z przepisem tym koresponduje art. 9x pkt 2 u.c.p.g., który określa wysokość kary pieniężnej za niewykonanie tego obowiązku stanowiąc łącznie jedną normę prawną.

Podkreślić należy, że przywołane przepisy u.c.p.g. nie uzależniają nałożenia kary od stopnia zawinienia przedsiębiorcy odbierającego odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości czy też ilości i rodzaju zawartych umów, a jedynie od poziomu wykonania obowiązku określonego w art. 9g u.c.p.g.

Obowiązek osiągnięcia wynikających z przepisów poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, obciąża przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości niezależnie od takiego samego obowiązku ciążącego na gminie czy innych przedsiębiorcach również odbierających odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości. Odpowiedzialność za osiągnięcie wynikających z przepisów poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych jest zatem indywidualną odpowiedzialnością przedsiębiorcy odbierającego odpady komunalne, niezależną od tego, czy wymagany poziom udało się ostatecznie w gminie osiągnąć oraz czy gmina podejmowała działania informacyjne czy też kontrolne w zakresie segregacji odpadów.

Sąd zauważa również, co słusznie sygnalizuje się w orzecznictwie sądowym, że podmiot taki jak skarżąca, co do zasady, zawierając umowy w zakresie odbioru odpadów komunalnych miał możliwość oszacowania, w kontekście własnych możliwości technicznych i wymagań prawnych, w tym dotyczących poziomów odzysku, czy osiągnie w danym roku, przy określonej ilości podmiotów, wymagany poziom recyklingu. Obowiązek zapewnienia poziomu recyklingu wynika z przepisów rangi ustawowej. Podmiot, który podejmuje się prowadzenia tego rodzaju działalności, chcąc uniknąć kary, musi w taki sposób zorganizować swoje przedsiębiorstwo, aby uzyskać wymagany poziom recyklingu. Ponadto przepisy stanowiące podstawę wydania decyzji w sprawie nałożenia kary za nieosiągnięcie określonego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu mają na celu osiągnięcie jak najwyższego tzw. poziomu ekologicznego poprzez zmotywowanie przedsiębiorców odbierających odpady do prowadzenia działalności nastawionej przede wszystkim na osiągnięcie tych celów. W innym przypadku podmiot odbierający odpady nie byłby w ogóle zainteresowany ich segregowaniem i recyklingiem. Należy podkreślić, że podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej, a więc zorganizowanej i zarobkowej działalności, wykonywanej we własnym imieniu w sposób ciągły, jest wolne dla każdego na równych prawach (art. 2 i art. 3 Prawa Przedsiębiorców). Przepis art. 8 Prawa przedsiębiorców wskazuje ponadto, iż przedsiębiorca na podstawie przepisów prawa może być obowiązany do określonego zachowania. Podkreślić należy również, że skarżąca jako podmiot profesjonalny, prowadzący działalność regulowaną, zawarła umowy w sposób świadomy i dobrowolny. Przyjęcie zatem argumentacji przedstawionej przez skarżącą o braku możliwości segregacji odpadów prowadziłoby w konsekwencji do wyłączenia stosowania art. 9x ust. 2 u.c.p.g., albowiem podmioty odbierające odpady zawsze mogłyby powoływać się na brak możliwości uzyskania wymaganego poziomu recyklingu (tak m. in. WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 17 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1326/21, CBOSA).

Jednocześnie, w ocenie Sądu, w sprawie nie zaistniały przesłanki do odstąpienia od wymierzenia skarżącej kary za nieosiągnięcie poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych w 2022 r. na podstawie przepisu art. 189f k.p.a. Z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. wynika, że dla odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu muszą być spełnione łącznie dwie przesłanki: waga naruszenia prawa jest znikoma i strona zaprzestała naruszania prawa. W sprawie nie zaistniała przesłanka opisana w art.189f § 1 pkt 2 k.p.a. ani w art. 189f § 2 k.p.a.

Zarzucane w skardze naruszenia prawa nie mogą mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Sąd stwierdza, że wydając zaskarżoną decyzję organ ustalił w sposób niewadliwy wszystkie okoliczności stanu faktycznego istotne dla podjęcia rozstrzygnięcia, dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego i nie naruszył przepisów postępowania w stopniu, który uzasadniałby uwzględnienie skargi. Sam fakt, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z oczekiwaniami skarżącej nie oznacza, że jest ona wadliwa.

W szczególności brak w sprawie okoliczności, które mogłyby uzasadniać zastosowanie regulacji z art. 189e k.p.a.

Zgodnie z art. 189e k.p.a. w przypadku, gdy do naruszenia prawa doszło wskutek działania siły wyższej strona nie podlega ukaraniu. W świetle dominującej koncepcji obiektywnej siły wyższej rozumianej jako - zdarzenie zewnętrzne w stosunku do ruchu przedsiębiorstwa, o charakterze nadzwyczajnym, przejawiającym się w nieznacznym stopniu prawdopodobieństwa jego wystąpienia oraz o charakterze przemożnym, polegającym na niemożności jego "opanowania" i zapobieżenia jego skutkom na istniejącym w danej chwili poziomie rozwoju wiedzy i techniki - przyjmuje się, że przejawem takiego właśnie jej rozumienia są katastrofy żywiołowe (trzęsienia ziemi, powodzie lub huragany), a ponadto, że mogą być za nią uznane także zdarzenia wywołane przez człowieka (np. działania wojenne lub gwałtowne rozruchy) oraz - co należy podkreślić wobec istoty spornej w sprawie kwestii - akty władzy publicznej, którym należy się podporządkować pod groźbą sankcji. W każdym przypadku powoływania się na działanie siły wyższej - w tym również w rodzaju aktu władzy publicznej, niezbędne jest wskazanie oraz opisanie tego konkretnego zdarzenia w relacji do braku możliwości przewidzenia oraz przeciwdziałania temu zdarzeniu, dla potrzeb jego zindywidualizowania, a co za tym idzie możliwości jego kwalifikowania, jako siły wyższej w przedstawionym powyżej rozumieniu (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2025 r. w sprawie II GSK 2418/24, CBOSA). Okoliczności powoływane przez skarżącą jako przyczyna nieosiągnięcia w 2022 roku wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych w żaden sposób nie odpowiadają katalogowi zdarzeń mogących być klasyfikowane jako przejawy siły wyższej.

Nie sposób też podzielić stanowiska skarżącej, że spółka w zasadzie nie posiada narzędzi wpływu na konkretnych wytwórców odpadów. Zgodnie z art. 6ka u.c.p.g.:

1. W przypadku niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, podmiot odbierający odpady komunalne przyjmuje je jako niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne i powiadamia o tym wójta, burmistrza lub prezydenta miasta oraz właściciela nieruchomości.

2. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta na podstawie powiadomienia, o którym mowa w ust. 1, wszczyna postępowanie w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

3. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za miesiąc lub miesiące, a w przypadku nieruchomości, o których mowa w art. 6j ust. 3b, za rok, w których nie dopełniono obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, stosując wysokość stawki opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 6k ust. 3.

Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 kwietnia 2026 r. w sprawie III OSK 1356/25 (CBOSA): "...w prawie polskim wprowadzono uregulowanie w postaci art. 6ka u.c.p.g., które pozwala w sposób skuteczny na osiągnięcie zamierzonych rezultatów, wymaganych regulacjami prawa UE w zakresie stworzenia zachęty do selektywnego zbierania odpadów komunalnych.

Argumentem przemawiającym za zawieszeniem postępowania w niniejszej sprawie nie może być to, co zostało przedstawione w uzasadnieniu postanowienia WSA w Gliwicach z 14 listopada 2025 r., sygn. akt. II SA/Gl 931/25, w którym zawieszono postępowanie i skierowano pytanie prawne do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej podnosząc, że przepis art. 6ka u.c.p.g. po pierwsze, często nie jest stosowany, bowiem przedsiębiorcy odbierający odpady komunalnie niejednokrotnie nie wypełniają tego obowiązku. Należy wyraźnie podkreślić, że przepis ten obowiązywał w okresie za który nałożono na skarżącą karę pieniężną za niewykonanie obowiązku osiągnięcia w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu, na podstawie umowy zawartej pomiędzy przedsiębiorcą, a właścicielem nieruchomości. Skarżąca kasacyjnie Spółka działa na podstawie umowy, o której mowa w art. 9g u.c.p.g.

Art. 6ka u.c.p.g. nakłada na podmiot odbierający odpady komunalne ściśle określone obowiązki, które powinny być wykonywane przez ten podmiot. Nie można zgodzić się poglądem z WSA w Gliwicach, który skierował pytanie prejudycjalne że "wprowadzony przepisami krajowymi system ostrzegania nie jest skuteczny, a przede wszystkim nie stworzono wymaganego przez dyrektywę 2018/851 z dnia 30 maja 2018 r. »systemu sprawozdań wczesnego ostrzegania« (motyw 51 jej preambuły)". Zgodnie z treścią motywu 51 tej dyrektywy "Aby zapewnić lepsze, bardziej terminowe i jednolite wdrożenie przepisów niniejszej dyrektywy oraz przewidzieć wszelkie niedociągnięcia we wdrażaniu, należy utworzyć system sprawozdań wczesnego ostrzegania, umożliwiający wykrycie uchybień i podjęcie działań przed upływem terminów osiągnięcia celów".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tym składzie w prawie polskim na podstawie art. 6ka u.c.p.g. ustawodawca stworzył system zgodny z motywem 51 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/851 z dnia 30 maja 2018 r. zmieniająca dyrektywę 2008/98/WE w sprawie odpadów (Dz. U. UE. L. z 2018 r. Nr 150, str. 109)."

Dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej bez znaczenia pozostają także, przytoczone w skardze, rozważania Trybunału Konstytucyjnego w sprawie SK 66/21, jako że – jak wskazuje sama skarżąca – wyrok Trybunału nie dotyczył regulacji znajdujących zastosowanie w sprawie niniejszej, a obowiązku nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za przekazanie po terminie sprawozdania przedstawianego przez podmioty prowadzące działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych lub osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków i transportu nieczystości ciekłych.

Odnośnie do zarzutu niedokonania zaokrąglenia nałożonej na skarżącą kary pieniężnej, Sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela zdanie wyrażone w cytowanym wyżej wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego w sprawie III OSK 1356/25, że "ominięcie odesłania z art. 9zf u.c.p.g. do art. 63 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 111 ze zm., dalej: o.p.) nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy i w konsekwencji nie powinno skutkować uchyleniem decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a."

Z powyżej wskazanych względów, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd orzekł o jej oddaleniu w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a