Sąd oddalił skargę spółki odbierającej odpady i kara za 2022 rok zostaje

Decyzją z dnia 18 lutego 2026 r. nr [...] Zarząd Komunalnego Związku Gmin Regionu [...] na podstawie art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 w zw. z art. 9g, art. 9zb ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o otrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2025 poz. 733 zwanej dalej: u.c.p.g.) nałożył na [...] Sp. z o.o. w L. karę pieniężną za nieosiągnięcie w 2022 roku wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, dotyczącej gminy [...] w kwocie [...]zł.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w wyniku analizy sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości nr [...] za rok 2022 stwierdził nieosiągnięcie w 2022 r. wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, dotyczącej gminy [...]. Organ stwierdził, że na podstawie art. 9g pkt 1 oraz art. 3b ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości był obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych w wysokości co najmniej 25% wagowo - za rok 2022.

Ze złożonego przez Spółkę sprawozdania na rok 2022 wynika, że łączna masa odpadów komunalnych przekazanych do przygotowania do ponownego użycia recyklingu wyniosła 0 Mg przy łącznej masie wytworzonych odpadów komunalnych na poziomie 7,4600 Mg, czyli poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych w % na terenie gminy [...] wyniósł 0%. Tym samym, brakująca masa odpadów komunalnych przygotowanych do ponownego użycia i poddanych recyklingowi wymagana do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych to 1,8650 Mg. Organ zaznaczył, że jednostkowa stawka opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku w roku 2022 zgodnie z obwieszczeniem Ministra Klimatu i Środowiska wynosi 285,60 zł/Mg. W oparciu o powyższe dane organ dokonał wyliczeń, w wyniku których nałożył na Stronę karę pieniężną w kwocie [...]zł ([...] Mg x 285,60 zł/Mg).

W odwołaniu Spółka zarzuciła decyzji organu I instancji naruszenie:

1) art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691; zwanej dalej: K.p.a.) w zw. z art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 1 pkt 5 oraz § 3 K.p.a. poprzez to, że organ I instancji nie rozpatrzył wyczerpująco materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie, w efekcie czego dokonał błędnego ustalenia stanu faktycznego, przedstawiając twierdzenia sprzeczne z zasadami doświadczenia życiowego, a mianowicie:

a) organ I instancji nieprawidłowo opisał fakty związane z tym, że Spółka przewidywała w zawieranych przez siebie umowach różne sankcje dla właścicieli nieruchomości, zarówno w zakresie stosowania wyższych stawek za odbiór zmieszanych (niesegregowanych) odpadów komunalnych, jak i najdalej idącą sankcję całkowitej odmowy odbioru nieprawidłowo segregowanych odpadów;

b) organ I instancji przyjął sprzeczne z zasadami doświadczenia życiowego założenie, że całkowita odmowa odbioru nieprawidłowo segregowanych odpadów jest sankcją łagodniejszą niż odbiór tych nieprawidłowo segregowanych odpadów z zastosowaniem wyższej stawki;

c) organ I instancji bezpodstawnie deprecjonował też znaczenie faktu, że Spółka w taki sposób kształtowała ceny za swoje usługi, aby promować segregację odpadów przez właścicieli nieruchomości;

d) w rezultacie, organ I instancji sprzecznie z zebranym materiałem dowodowym stwierdził, jakoby Spółka "nie uczyniła wszystkiego, czego można było od niej rozsądnie wymagać";

2) art. 189e k.p.a. w zw. z art. 9x ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 9z ust. 2a pkt 1 u.c.p.g. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a., poprzez nałożenie administracyjnej kary pieniężnej w sytuacji, gdy naruszenie miało miejsce na skutek okoliczności niezależnych od Spółki, na które obiektywnie nie mogła mieć wpływu, a zatem miało miejsce w warunkach siły wyższej, co wyłącza możliwość ukarania, w związku z czym postępowanie powinno podlegać umorzeniu,

3) art. 9zc ust. 1 w zw. z art. 9x ust. 2 oraz art. 20, art. 22 i art. 64 ust. f i 3 w zw. z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez pominięcie niekonstytucyjności art. 9zc ust. 1 u.c.p.g. w zakresie, w jakim wyłączono zastosowanie wymogów przewidzianych tym przepisem w odniesieniu do niektórych przepisów sankcyjnych wskazanej ustawy (podważenie mechanizmu automatycznego wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności ocenianego przypadku, wynika z opublikowanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2022 r., SK 66/21.

Spółka wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Spółka wniosła również o zawieszenie postępowania odwoławczego wskazując, że rozstrzygnięcie sprawy zależy od uprzedniego rozpatrzenia pytania prejudycjalnego skierowanego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w postanowieniu z dnia 14 listopada 2025 r., sygn. akt II SA/GI 931/25.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 23 kwietnia 2026 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że ze sprawozdania złożonego przez Spółkę wynika, iż łączna masa odpadów komunalnych przekazanych do przygotowania do ponownego użycia i recyklingu w tonach w 2022 roku

wyniosła 0 Mg, łączna masa odebranych odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w tonach wyniosła 7,4600 Mg, osiągnięty poziom przygotowania do ponownego i recyklingu użycia wyniósł 0 %. Skoro łączna masa wytworzonych odpadów komunalnych w 2022 roku wyniosła 7,4600 Mg, to wymagany 25% poziom przygotowania do. ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych zostałby osiągnięty przy masie odpadów komunalnych przygotowanych do ponownego użycia i oddanych recyklingowi wynoszącej co najmniej 1,8650 Mg. W rozpatrywanej sprawie łączna masa odpadów komunalnych przygotowanych do ponownego użycia i poddanych recyklingowi wyniosła 0 Mg. Zatem brakująca masa odpadów komunalnych przygotowanych do ponownego użycia i poddanych recyklingowi wymagana do osiągnięcia ww. poziomu przygotowania do ponownego użycia i

recyklingu odpadów komunalnych wynosi 1,8650 Mg.

Kara pieniężna za niewykonanie obowiązku określonego w art. 9g u.c.p.g. polegającego na osiągnięciu odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu przewidzianą w art. 9x ust. 3 u.c.p.g. należy przy tym do kategorii bezwzględnie określanych, a jej wysokość zależy min. od brakującej masy odpadów komunalnych.

Kolegium wskazało, że art. 9x ust. 3 u.c.p.g. nakazuje stosować stawkę jak dla odpadów niesegregowanych, a nie dla odpadów z danym kodem. Dla niesegregowanych odpadów komunalnych jednostkowa stawka opłaty wynosiła za 2022 rok - 285,60 zł/Mg. Jednostkowa stawka opłaty wynosi 285,60 zł, brakująca masa wynosi [...] Mg. Stąd wyliczenie kary: [...] Mg x 285,60 zł = [...] zł.

Kolegium wyjaśniło także, iż analizując przedmiotową sprawę zbadało, czy zachodzą przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej wynikającej z art. 189f K.p.a. Ocena wagi naruszenia prawa wymaga ustalenia, czy konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) skutki faktyczne lub prawne w obszarze konkretnych dóbr prawnie chronionych, tj. dóbr chronionych przez naruszoną normę sankcjonowaną. Jeżeli zatem konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) poważne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znaczna. W celu odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 2 i 3 K.p.a. niewystarczające jest ustalenie, że podmiot, na który kara miała zostać nałożona, usunął naruszenie prawa lub powiadomił właściwe podmioty o stwierdzonym naruszeniu prawa, co może nastąpić w ramach postępowania w przedmiocie przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Przepis art. 189f § 2 K.p.a. wymaga bowiem wprost ustalenia przez organ nakładający karę, że odstąpienie od jej nałożenia pozwoli na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona.

Zdaniem Kolegium brakujący poziom recyklingu nie jest znikomy, bowiem poziom recyklingu wynosił 0%. Waga naruszenia prawa w rozumieniu art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. musi być oceniana z punktu widzenia zagrożenia dla realizacji tego celu jakim jest w rozpatrywanej sprawie efektywnego i skutecznego systemu gospodarowania odpadami opartego o selektywną zbiórkę odpadów. Egzekwowanie segregowania odpadów ma służyć ochronie środowiska i zdrowia ludzi. Wobec tego nieosiągnięcie wymaganych prawem poziomów recyklingu nie może jawić się jako znikome. Zatem pierwsza przesłanka zawarta w przepisie art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. nie została spełniona, bowiem waga naruszenia przepisów jest znacząca.

Odnosząc się do spełnienia drugiej przesłanki wskazanej w art. 189f K.p.a. Kolegium wskazało, że skoro rok 2022 jest okresem zamkniętym, a działalność jest oceniana za konkretny, roczny przedział czasowy a nie jako ciągłość jej zachowania w okresie dłuższym niż rok - trudno mówić o zaprzestaniu naruszenia prawa w przypadku ukarania na podstawie art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. Tym bardziej że zaprzestanie to musiałoby nastąpić w wyniku własnej, samodzielnej decyzji podmiotu a nie wskutek zastosowania sankcji. Spółka w 2022 roku nie osiągnęła wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych. Zgodnie bowiem z art. 3b ust. 1 u.c.p.g. w roku 2022 winna osiągnąć poziom 25% wagowo, a osiągnęła 0%. Także w roku 2023 i 2024 Spółka wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu nie osiągnęła. Zgodnie bowiem z powołanym wyżej art. 3b ust. 1 u.c.p.g. w roku 2023 winna osiągnąć poziom 35% wagowo, a osiągnęła 0%, natomiast w 2024 roku winna osiągnąć poziom 45% wagowo, a osiągnęła 0%. Nie spełniła się zatem druga przesłanka dla zastosowania art. 189f §1 pkt 1 K.p.a.

W kwestii zastosowania art. 189f § 2 pkt 1 K.p.a. Kolegium wskazało, że usunięcie naruszenia prawa nie jest możliwe, gdyż Spółka wstecznie nie osiągnie wymaganego w 2022 r. wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych.

Odnosząc się do argumentacji przedstawionej w odwołaniu Kolegium stwierdziło, że decyzja o nałożeniu kary administracyjnej za nieosiągnięcie poziomu recyklingu ma charakter związany. Decydującym dowodem w sprawie jest sprawozdanie i dane określone przez samą Spółkę, w oparciu o które dokonuje się obliczenia kary. Tym samym w świetle przesłanek wymierzenia kary zarzuty podniesione przez Spółkę nie mogą mieć wpływu na rozstrzygnięcie.

Kara za uchybienie wymaganemu obowiązkowi przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych nie jest zdarzeniem, którego Spółka nie mogła przewidzieć, tym bardziej, że jest przedsiębiorcą, a więc podmiotem profesjonalnie zajmującym się odpadami. Nie sposób więc mówić o sile wyższej.

W kwestii zastosowania art. 9 zc ust. 1 u.c.p.g. Kolegium stwierdziło, że nie może zastosować tego przepisu w sposób inny niż wynika to z jego jednoznacznej treści.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu [...] Sp. z o.o. w L. zarzuciło decyzji Kolegium naruszenie:

1) art. 63 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (zwanej dalej: O.p.) w zw. z art. 9zf u.c.p.g. poprzez niedokonanie zaokrąglenia nałożonej na skarżącą administracyjnej kary pieniężnej, zgodnie z wymogami wskazanych przepisów;

2) art. 15 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez nieustosunkowanie się przez organ II instancji do zarzutu dotyczącego art. 189e K.p.a., jak i do zarzutu o charakterze proceduralnym, podniesionego w odwołaniu;

3) art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a., poprzez to, że organ II instancji nie rozpatrzył wyczerpująco materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie, w efekcie czego dokonał błędnego ustalenia stanu faktycznego; niedokonanie prawidłowych ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie uniemożliwiło prawidłową, merytoryczną ocenę tego, czy w sprawie wystąpiła okoliczność egzoneracyjna w postaci siły wyższej;

4) art. 189e K.p.a. w zw. z art. 9x ust. 2 w zw. z art. 9z ust. 2a pkt 1 u.c.p.g. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a., poprzez nałożenie administracyjnej kary pieniężnej w sytuacji, gdy naruszenie miało miejsce na skutek okoliczności od skarżącej niezależnych, na które obiektywnie nie mogła mieć wpływu, a zatem miało miejsce w warunkach siły wyższej, co wyłącza możliwość ukarania skarżącej;

5) art. 9zc ust. 1 w zw. z art. 9x ust. 2 u.c.p.g. oraz art. 20, art. 22 i art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez pominięcie niekonstytucyjności art. 9zc ust. 1 u.c.p.g. w zakresie, w jakim wyłączono zastosowanie wymogów przewidzianych tym przepisem w odniesieniu do niektórych przepisów sankcyjnych wskazanej ustawy (podważenie mechanizmu automatycznego wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności ocenianego przypadku, wynika z opublikowanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2022 r., SK 66/21).

Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała, że w sprawie zastosowanie znajdował art. 63 § 1 O.p. Odpowiednie stosowanie tego przepisu Ordynacji podatkowej do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych, polegać będzie na zaokrągleniu w ten sposób, że końcówki kwot wynoszące mniej niż 50 groszy pomija się, a końcówki kwot wynoszące 50 i więcej groszy podwyższa się do pełnych złotych - samej tylko końcowej kwoty należnej opłaty lub kary, wyliczonej przy zastosowaniu szczegółowych stawek. W niniejszej sprawie Zarząd Związku, nakładając na skarżącą administracyjną karę pieniężną nie dokonał stosownego zaokrąglenia. Błąd ten nie został również skorygowany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

W ocenie skarżącej, Kolegium nie odniosło się do poniesionego w odwołaniu zarzutu naruszenie art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 1 pkt 5 oraz § 3 K.p.a. Brak wnikliwego odniesienia się do zarzutów podniesionych w odwołaniu stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności. Tymczasem niedokonanie przez organy obu instancji prawidłowych ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie, nie pozwoliło na prawidłową ocenę przyczyn, z powodu których nie doszło do osiągnięcia przez Spółkę w 2022 r. wymaganego poziomu przygotowania odpadów komunalnych do ponownego użycia i recyklingu. W rezultacie niemożliwe stało się również dokonanie merytorycznej oceny tego, czy w sprawie ziściły się przesłanki do zastosowania art. 189e K.p.a. Bez prawidłowych ustaleń faktycznych niemożliwa stała się ocena czy w zaistniałym stanie faktycznym są podstawy do zwolnienia się przez Spółkę od odpowiedzialności ze względu na wystąpienie siły wyższej.

Na gruncie niniejszej sprawy należy mieć na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 września 2009 r., który wskazał m.in., że "odpowiedzialność administracyjna nie ma charakteru absolutnego i podmiot (...) może uwolnić się od odpowiedzialności poprzez wykazanie, iż uczynił wszystko, czego można było od niego rozsądnie wymagać, by do naruszenia przepisów nie dopuścić". Ustawodawca w uzasadnieniu nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego zauważył, że "to właśnie przedsiębiorcy są szczególnie narażeni na automatyzm i nadmierny rygoryzm nakładania administracyjnych kar pieniężnych"

Dlatego organy administracji publicznej przed nałożeniem na dany podmiot administracyjnej kary pieniężnej, powinny wpierw ustalać, czy w danej sprawie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość ukarania, w tym okoliczności w postaci np. siły wyższej.

Spółka podejmowała starania, aby zapewnić możliwie najwyższy poziom segregacji odpadów przez właścicieli nieruchomości, od których odbiera odpady. Można w szczególności wskazać działania Spółki (np. organizowanie konkursu o charakterze ekologicznym) pośrednio wpływające na zwyczaje wytwórców odpadów i zachęcające ich do stosowania segregacji. Przy tym, Spółka, poza odpowiednim ukształtowaniem umowy, w zasadzie nie posiada narzędzi do takiego wpływu. Dlatego też, Spółka w taki sposób ukształtowała umowy zawierane z właścicielami nieruchomości, aby zawierały zarówno zachęty do segregacji, jak i sankcje o charakterze cywilnym za brak tej segregacji (odmowa odbioru nieprawidłowo posegregowanych odpadów). Jednakże, osiągnięcie poziomu przygotowania odpadów komunalnych do ponownego użycia i recyklingu nie zależy tylko od skarżącej, ale przede wszystkim od wytwórców odpadów.

Na gruncie niniejszej sprawy nieosiągnięcie wymaganego przepisami poziomu nastąpiło nie z powodu, ale pomimo - wyżej opisanych działań Spółki, która wykazała w tym zakresie należytą staranność, jakie obiektywnie można od niej oczekiwać. Skoro nieosiągnięcie przewidzianego prawem poziomu nastąpiło, pomimo zachowania przez Spółkę należytej staranności, to należy uznać, że w sprawie wystąpiła okoliczność egzoneracyjna, jaką jest wina osób trzecich, zwalniająca Spółkę z odpowiedzialności w tym zakresie. Powyższe okoliczności sprawy jednoznacznie świadczą o tym, że ewentualne naruszenie prawa w niniejszej sprawie wystąpiło w warunkach działania siły wyższej, o której mowa w art. 189e K.p.a.

Skarżąca wskazała ponadto, że należało rozważyć dopuszczalność zastosowania art. 9zc ust. 1 u.c.p.g. w niniejszej sprawie. Co prawda, art. 9zc ust. 1 u.c.p.g. (zgodnie z jego treścią) nie odnosi się do niektórych przepisów o charakterze sankcyjnym (w tym do art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g.), jednak takie ograniczenie zastosowania wskazanego przepisu spotkało się z krytyką Trybunału Konstytucyjnego. W szczególności, w opublikowanym wyroku z dnia 20 grudnia 2022 r. (SK 66/21), Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 9xb pkt 2, art. 9zc ust. 1 oraz art. 9zf u.c.p.g. w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2016 r. do 8 sierpnia 2022 r., w zakresie, w jakim przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za przekazanie po terminie sprawozdania, o którym mowa w art. 9o powołanej ustawy, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 20, art. 22, art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej." Co prawda, wyrok ten wprost dotyczy jedynie art. 9xb pkt 2 u.c.p.g., jednak tak wąski zakres orzeczenia wynika z zakresu skargi, będącej podstawą wydania wyroku. W uzasadnieniu wskazanego wyroku, Trybunał Konstytucyjny zawarł szersze i bardziej generalne rozważania w tym zakresie wskazując, że zdaniem Trybunału bezwzględny obowiązek nałożenia przez organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za delikt administracyjny w postaci przekazania po terminie sprawozdania dotyczącego nieczystości ciekłych stanowi ingerencję państwa w wolność wykonywania działalności gospodarczej jako elementu wolności działalności gospodarczej i prawo własności. Trybunał orzekł, że zaskarżone przepisy ustawy o utrzymaniu czystości nie spełniają wymogu proporcjonalności sensu stricto, ponieważ przewidują bezwzględny obowiązek wymierzania administracyjnej kary pieniężnej w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności przekazania po terminie sprawozdania dotyczącego nieczystości ciekłych.

Analizując treść przytoczonego wyroku należy zauważyć, że Trybunał za niekonstytucyjną uznał nie tyle odpowiedzialność w postaci kar administracyjnych przewidzianych w poszczególnych przepisach sankcyjnych, ale zasadę automatyzmu wymierzenia kary w sztywno określonej wysokości, wynikający z nieobjęcia niektórych przepisów sankcyjnych zastosowaniem art. 9zc ust. 1 u.c.p.g. Tym samym, z uzasadnienia przytoczonego wyroku wynika, że niezgodność z Konstytucją dotyczy w istocie wszystkich przepisów o charakterze sankcyjnym niewymienionych w 9zc ust. 1 u.c.p.g. Skoro w wyżej przytoczonym wyroku Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie wypowiedział się o niekonstytucyjności mechanizmu przewidującego automatyzm wymierzenia kary w sztywno określonej wysokości, to tym samym, uwzględniając bezpośrednie stosowanie Konstytucji, organy administracyjni publicznej powinny stosować przepisy sankcyjne w sposób wykluczający zakwestionowany mechanizm. Tym samym, nakładając ewentualną karę pieniężną, Organ nie powinien był automatycznie wymierzać tej kary w sztywno określonej wysokości. W praktyce sprowadza się to do nakazu stosowania zasad takich, jak określone w art. 9zc ust. 1 u.c.p.g.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Kierując się wspomnianym kryterium legalności, sądy administracyjne dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; zwanej dalej: P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1).

Uwzględniając skargę na decyzję Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważności, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.).

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a przewidziane ustawą środki stosuje w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 §1 oraz art. 135 P.p.s.a.).

Materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy u.c.p.g.

Stosownie do dyspozycji art. 9g pkt 1 u.c.p.g. podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu określonych w art. 3aa albo art. 3b ust. 1. Natomiast zgodnie z art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g - podlega karze pieniężnej, obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu. Karę pieniężną, o której mowa w ust. 2, oblicza się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania (art. 9x ust. 3 u.c.p.g.).

Z kolei poziom osiągniętego recyklingu w odniesieniu do masy odebranych odpadów komunalnych ustalany jest na podstawie sprawozdań składanych przez podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości stosownie do art. 9n ust. 4 u.c.p.g. Zgodnie z art. 3b ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. wymagany w 2022 r. poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych wynosił co najmniej 25%. Natomiast obowiązująca w roku 2022 jednostkowa stawka opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, zgodnie z lp. 1051 załącznika nr 2, II do obwieszczenia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 11 października 2021 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2022 (M.P. z 2021 r. poz. 960), wynosiła 285,60 zł/Mg.

Podstawą faktyczną wydania zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji było ustalenie na podstawie sprawozdania skarżącej, że nie osiągnęła ona w 2022 r. w odniesieniu do masy odebranych przez nią odpadów komunalnych wymaganego co najmniej 25% poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu, bowiem poziom ten wynosił 0%. Skarżąca ustaleń tych nie kwestionuje. Według skarżącej nie powinna on jednak podlegać ukaraniu, bowiem nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu było od niej niezależne.

Wskazać zatem należy, że kara pieniężna za niewykonanie obowiązku określonego w art. 9g u.c.p.g. polegającego na osiągnięciu odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu, przewidziana w art. 9x ust. 3 u.c.p.g. należy do kategorii bezwzględnie określonych, a jej wysokość zależy m. in. od brakującej masy odpadów komunalnych, wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu. Wykładnia językowa powyższej normy prowadzi do wniosku, że ustawodawca w art. 9g u.c.p.g. w sposób kategoryczny, poprzez użycie sformułowania "jest obowiązany", nakłada na przedsiębiorcę obowiązek osiągnięcia w danym roku kalendarzowym wskazanych poziomów recyklingu. Z przepisem tym koresponduje art. 9x pkt 2 u.c.p.g., który określa wysokość kary pieniężnej za niewykonanie tego obowiązku stanowiąc łącznie jedną normę prawną.

Podkreślić należy, że przywołane przepisy u.c.p.g. nie uzależniają nałożenia kary od stopnia zawinienia przedsiębiorcy odbierającego odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości czy też ilości i rodzaju zawartych umów, a jedynie od poziomu wykonania obowiązku określonego w art. 9g u.c.p.g.

Obowiązek osiągnięcia wynikających z przepisów poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, obciąża przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości niezależnie od takiego samego obowiązku ciążącego na gminie czy innych przedsiębiorcach również odbierających odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości.

Odpowiedzialność za osiągnięcie wynikających z przepisów poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych jest zatem indywidualną odpowiedzialnością przedsiębiorcy odbierającego odpady komunalne, niezależną od tego, czy wymagany poziom udało się ostatecznie w gminie osiągnąć oraz czy gmina podejmowała działania informacyjne czy też kontrolne w zakresie segregacji odpadów.

Sąd zauważa również, co słusznie sygnalizuje się w orzecznictwie sądowym, że podmiot taki jak skarżąca, co do zasady, zawierając umowy w zakresie odbioru odpadów komunalnych miał możliwość oszacowania, w kontekście własnych możliwości technicznych i wymagań prawnych, w tym dotyczących poziomów odzysku, czy osiągnie w danym roku, przy określonej ilości podmiotów, wymagany poziom recyklingu. Obowiązek zapewnienia poziomu recyklingu wynika z przepisów rangi ustawowej. Podmiot, który podejmuje się prowadzenia tego rodzaju działalności, chcąc uniknąć kary, musi w taki sposób zorganizować swoje przedsiębiorstwo, aby uzyskać wymagany poziom recyklingu.

Przepisy stanowiące podstawę wydania decyzji w sprawie nałożenia kary za nieosiągnięcie określonego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu mają na celu osiągnięcie jak najwyższego tzw. poziomu ekologicznego poprzez zmotywowanie przedsiębiorców odbierających odpady do prowadzenia działalności nastawionej przede wszystkim na osiągnięcie tych celów. W innym przypadku podmiot odbierający odpady nie byłby w ogóle zainteresowany ich segregowaniem i recyklingiem.

Należy podkreślić, że podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej, a więc zorganizowanej i zarobkowej działalności, wykonywanej we własnym imieniu w sposób ciągły, jest wolne dla każdego na równych prawach (art. 2 i art. 3 Prawa Przedsiębiorców). Przepis art. 8 Prawa przedsiębiorców wskazuje ponadto, iż przedsiębiorca na podstawie przepisów prawa może być obowiązany do określonego zachowania. Podkreślić należy również, że skarżąca jako podmiot profesjonalny, prowadzący działalność regulowaną, zawarła umowy w sposób świadomy i dobrowolny. Przyjęcie zatem argumentacji przedstawionej przez skarżącą o braku możliwości segregacji odpadów prowadziłoby w konsekwencji do wyłączenia stosowania art. 9x ust. 2 u.c.p.g., albowiem podmioty odbierające odpady zawsze mogłyby powoływać się na brak możliwości uzyskania wymaganego poziomu recyklingu (tak m. in. WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 17 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1326/21; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając to na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że organ nie dopuścił się naruszenia art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. Przedmiotem postępowania administracyjnego było ustalenie, czy skarżąca – jako przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umów z właścicielami nieruchomości – wykonała obowiązek określony w art. 9g u.c.p.g., a w przypadku stwierdzenia jego niewykonania – wymierzenie kary pieniężnej przewidzianej w art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. W konsekwencji zasadnicze ustalenia faktyczne konieczne do wydania decyzji obejmowały w szczególności ustalenie statusu skarżącej jako podmiotu zobowiązanego, osiągniętego przez nią poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu oraz wysokości brakującej masy odpadów, a następnie prawidłowe zastosowanie ustawowego mechanizmu obliczenia kary. Nie można przy tym utożsamiać obowiązku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z obowiązkiem uwzględnienia wszystkich argumentów strony jako okoliczności mogących wyłączyć odpowiedzialność, niezależnie od ich prawnej doniosłości. Organ odwoławczy nie jest również zobowiązany do szczegółowego odpierania każdego argumentu strony w sposób odpowiadający jej oczekiwaniom.

Nie ma przy tym racji skarżąca Spółka, że w toku postępowanie organ nie dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych w zakresie działań skarżącej Spółki mających doprowadzić do zwiększenia poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu. Organ I instancji w toku postępowania skierował do Spółki zapytanie o ewentualne przypadki zastosowania wyższych stawek opłat w wyniku stwierdzenia błędnej segregacji oraz przedstawienie dokumentów potwierdzających wystąpienie takich sytuacji i do tej kwestii Spółka nie odniosła się. Ponadto analizując zapisy umowy na odbiór odpadów komunalnych, organ doszedł do wniosku, że nie zawiera ona żadnych zapisów dotyczących konsekwencji finansowych na wypadek stwierdzenia nieprawidłowości w segregacji odpadów. W przypadku niewykonywania obowiązków związanych z segregacją odpadów przewidziano jedynie prawo wstrzymania wykonania usługi. Stąd też zasadnie organ stwierdził, że Spółka nie korzystała z danych jej narzędzi pozwalających na dyscyplinowanie właścicieli nieruchomości niezamieszkałych, zatem nie uczyniła wszystkiego, czego można było od niej rozsądnie wymagać, by do naruszenia przepisów prawa w postaci nieosiągnięcia wymaganych poziomów nie dopuścić.

Jednocześnie, w ocenie Sądu, w sprawie nie zaistniały przesłanki do odstąpienia od wymierzenia skarżącej kary za nieosiągnięcie poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych w 2022 r. na podstawie przepisu art. 189f K.p.a. Z art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. wynika, że dla odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu muszą być spełnione łącznie dwie przesłanki: waga naruszenia prawa jest znikoma i strona zaprzestała naruszania prawa. W sprawie nie zaistniała przesłanka opisana w art.189f § 1 pkt 2 K.p.a. ani w art. 189f § 2 K.p.a.

Ustawodawca nie określił w sposób wyraźny, jakie okoliczności należy brać pod uwagę przy ocenie "wagi naruszenia prawa". Stosownych wskazówek dostarcza jednak regulacja art. 189d pkt 1 K.p.a., w myśl której wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę: 1. wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia; 2. częstotliwość niedopełniania w przeszłości obowiązku albo naruszania zakazu tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku albo naruszenie zakazu, w następstwie którego ma być nałożona kara; 3. uprzednie ukaranie za to samo zachowanie za przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe; 4. stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa; 5. działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa; 6. wysokość korzyści, którą strona osiągnęła, lub straty, której uniknęła; 7. w przypadku osoby fizycznej - warunki osobiste strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana.

W orzecznictwie wskazuje się, że uwzględnienie przez organ wagi i okoliczności naruszenia prawa przez stronę wymaga ustalenia istoty i specyfiki obowiązku, który został naruszony, a także sposobu i zakresu oraz warunków, w których doszło do jego naruszenia. Organ powinien więc dokonywać swoistej "wyceny" stopnia ingerencji w określone dobro (lub dobra) chronione, która musi uwzględniać: 1) charakter dobra chronionego; 2) zakres i dolegliwość wprowadzonych ograniczeń w korzystaniu z niego, a na końcu 3) sposób i zakres ingerencji w dobro chronione przez adresata obowiązku polegającego na działaniu bądź powstrzymaniu się od określonych działań.

Ten ostatni element wymaga dodatkowo dokonania przez organ wszechstronnej oceny okoliczności, w jakich doszło do naruszenia prawa przez stronę. Zarazem organ zobowiązany jest dokonać tej oceny w kontekście wartości wskazanych przez szczegółowe dyrektywy określone w art. 189d pkt 1 K.p.a., do których ustawodawca zalicza obowiązki działania bądź zaniechania, realizujące potrzebę ochrony: 1) życia lub zdrowia, 2) mienia w znacznych rozmiarach, 3) ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz 4) czas trwania tego naruszenia.

Jak wskazuje się w orzecznictwie wspomniany "ważny interes publiczny" należy przy tym każdorazowo identyfikować przede wszystkim w oparciu o odnośne regulacje prawa materialnego. Oceniając, czy w danej sprawie mamy do czynienia z naruszeniem o znikomej wadze, można odwołać się do rozwiązań obowiązujących w prawie karnym, gdzie stopień ciężkości naruszenia przez sprawcę prawa mierzony jest tzw. stopniem społecznej szkodliwości czynu, którego "znikomość" również stanowi negatywną przesłankę do wszczęcia lub dalszego prowadzenia postępowania karnego. Wskazać zatem trzeba, że zgodnie z art. 115 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny przy ocenie stopnia społecznej szkodliwości czynu sąd bierze pod uwagę rodzaj i charakter naruszonego dobra, rozmiary wyrządzonej lub grożącej szkody, sposób i okoliczności popełnienia czynu, wagę naruszonych przez sprawcę obowiązków, a także postać zamiaru, motywację sprawcy, rodzaj naruszonych reguł ostrożności i stopień ich naruszenia (por. wyrok WSA w Gliwicach z 24 czerwca 2022 r., II SA/Gl 65/22, LEX nr 3367710, CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie w ocenie Sądu brak jest podstaw do twierdzenia, że naruszenie prawa było znikome, bowiem osiągnięty poziom recyklingu i przygotowania do ponownego użycia i odzysku odpadów komunalnych wynosił 0%. Jednocześnie należało mieć na uwadze, że nieosiągnięcie wymaganych poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami poszczególnych frakcji odpadów ma wpływ na osiągnięcie całościowo przez gminę wymaganych dla niej poziomów. Ewentualnie nieosiągnięcie przez gminę wymaganych w tym względzie poziomów wiąże się zaś z wymierzeniem jej odpowiednich kar, którymi mogą być w efekcie obciążeni jej mieszkańcy m.in. w następstwie podwyżek stawek za odbiór odpadów. Mając na uwadze całokształt wskazanych wyżej okoliczności nie można zatem przyjąć, że w tym zakresie waga naruszenia prawa jest znikoma.

Ponadto w niniejszej sprawie nie została spełniona również druga przesłanka pozwalająca na odstąpienie od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej tj. nie doszło do zaprzestania naruszania prawa. Nie ulega wątpliwości, iż spełnienie przez Spółkę tej przesłanki w roku 2022 nie jest możliwe. Podjęcie ewentualnych działań zmierzających do zwiększenia osiąganego przez Spółkę poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia i odzysku odpadów komunalnych mogłoby przynieść wymierne skutki dopiero w kolejnych latach kalendarzowych, lecz nie w minionym już roku 2022.

Wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki w sprawie nie było podstaw uzasadniających zastosowanie regulacji z art. 189e K.p.a. Zgodnie z art. 189e K.p.a. w przypadku, gdy do naruszenia prawa doszło wskutek działania siły wyższej strona nie podlega ukaraniu.

W świetle dominującej koncepcji obiektywnej siły wyższej rozumianej jako - zdarzenie zewnętrzne w stosunku do ruchu przedsiębiorstwa, o charakterze nadzwyczajnym, przejawiającym się w nieznacznym stopniu prawdopodobieństwa jego wystąpienia oraz o charakterze przemożnym, polegającym na niemożności jego "opanowania" i zapobieżenia jego skutkom na istniejącym w danej chwili poziomie rozwoju wiedzy i techniki - przyjmuje się, że przejawem takiego właśnie jej rozumienia są katastrofy żywiołowe (trzęsienia ziemi, powodzie lub huragany), a ponadto, że mogą być za nią uznane także zdarzenia wywołane przez człowieka (np. działania wojenne lub gwałtowne rozruchy) oraz - co należy podkreślić wobec istoty spornej w sprawie kwestii - akty władzy publicznej, którym należy się podporządkować pod groźbą sankcji.

W każdym przypadku powoływania się na działanie siły wyższej - w tym również w rodzaju aktu władzy publicznej, niezbędne jest wskazanie oraz opisanie tego konkretnego zdarzenia w relacji do braku możliwości przewidzenia oraz przeciwdziałania temu zdarzeniu, dla potrzeb jego zindywidualizowania, a co za tym idzie możliwości jego kwalifikowania, jako siły wyższej w przedstawionym powyżej rozumieniu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2025 r. w sprawie II GSK 2418/24, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Okoliczności powoływane przez skarżącą jako przyczyna nieosiągnięcia w 2022 roku wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych w żaden sposób nie odpowiadają katalogowi zdarzeń mogących być klasyfikowane jako przejawy siły wyższej.

Nie sposób też podzielić stanowiska skarżącej, że spółka w zasadzie nie posiada narzędzi wpływu na konkretnych wytwórców odpadów. Zgodnie z art. 6ka u.c.p.g.:

1. W przypadku niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, podmiot odbier