Sąd uchylił decyzję ZUS, która odmówiła umorzenia składek przedsiębiorcy

Zaskarżoną decyzją z dnia 9 kwietnia 2026 r. (nr 779/2026) Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS, organ) odmówił W. B. (dalej: skarżący, strona) umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność będącą jednocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie 164.677,68 zł, w tym na: ubezpieczenia społeczne - za okres 7/2015-12/2020;

5-7/2021; 1-3/2022 w łącznej kwocie 105.340,49 zł; ubezpieczenie zdrowotne - za okres 12/2014-7/2021; 1-3/2022 w łącznej kwocie 49.431,12 zł, Fundusz Pracy - za okres 2/2015-7/2021; 1-3/2022 w łącznej kwocie 9.906,07 zł. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia ZUS podał art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 ust. 2, 3, 3a i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U, z 2026 r. poz. 199 ze zm., dalej "u.s.u.s.") oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365, dalej "rozporządzenie").

Z akt sprawy wynika, że skarżący pismem z 3 lutego 2026 r. wniósł o umorzenie całości lub części należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ewentualnie o umorzenie należnych odsetek. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że prowadzi jednoosobową działalność gospodarczą, która stanowi jego jedyne źródło utrzymania. Od kilku lat reguluje terminowo zadłużenie w ZUS w ramach zawartej umowy ratalnej, a obecnie oczekuje na rozpatrzenie wniosku o zmianę/wznowienie umowy. Podkreślił, że jego sytuacja życiowa i rodzinna jest trudna. Dodał, że sprawuje stałą opiekę nad schorowaną matką, co wiąże się z istotnym obciążeniem czasowym i finansowym. Wskazał, że dalsze obciążenie go pełną wysokością historycznych należności pomimo regularnych spłat zagraża jego stabilności finansowej i rodziny oraz możliwości dalszego prowadzenia działalności gospodarczej. Nadmienił, że ZUS dokonał zabezpieczeń hipotecznych na nieruchomości, która stanowi jego jedyne miejsce zamieszkania. Dodał, że pomimo zabezpieczeń z własnej inicjatywy podjął współpracę z ZUS i spłaca zadłużenie w formie ratalnej.

Zaskarżoną decyzją ZUS odmówił umorzenia zaległych składek. W uzasadnieniu organ podał, że w toku postępowania przedłożono następującą dokumentację: formularz informacji przedstawianych przy ubieganiu się o pomoc de minimis, oświadczenie przedsiębiorcy o wielkości otrzymanej pomocy publicznej de minimis, oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej, podsumowanie księgi przychodów i rozchodów 2023 – 2025, korespondencję mailową z 6 marca 2026 r. (doprecyzowanie zakresu wniosku). ZUS wskazał, że skarżący prowadzi pozarolniczą działalność gospodarczą. Z oświadczenia wynika, że osiągane przez niego przychody/dochody kształtowały się następująco: w 2025 roku przychód 191.778,69 zł/ strata 15.853,16 zł, w 2024 roku przychód 146.109,25 zł /dochód 19.726,87 zł, w 2023 roku przychód 142.916,83 zł/dochód 13.488,90 zł, co zostało potwierdzone przez skarżącego podsumowaniem księgi przychodów i rozchodów za okres 2023-2025. Zgodnie z przedłożonym oświadczeniem majątkowym skarżący nie pracuje zarobkowo. Nie posiada dochodu z innych źródeł, nie pobiera świadczeń/zasiłków z urzędu pracy ani z pomocy społecznej, nie korzysta z innych form pomocy. Posiada tytuł do ubezpieczeń, jako osoba prowadzącą pozarolniczą działalność gospodarczą. Poinformował, że jest po rozwodzie i prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. W złożonym oświadczeniu miesięczne stałe wydatki związane z utrzymaniem podał w kwocie 1.090 zł, w tym: z tytułu miesięcznych opłat (czynsz bez opłat eksploatacyjnych) w kwocie 200 zł, opłaty eksploatacyjne (energia elektryczna, gaz, woda, węgiel, itp.) w kwocie 890 zł. Poza zadłużeniem wobec ZUS nie wykazał innych zobowiązań finansowych. Wskazał, że sprawuje stałą opiekę nad schorowaną matką. Zgodnie ze złożonym oświadczeniem posiada: mieszkanie o powierzchni [...] m2, w B. (współwłasność [...] części), samochód [...] z [...] r., pralkę, lodówkę, komputer, drukarkę o łącznej szacunkowej wartości [...] zł. Jak ustalił ZUS, w Centralnej Bazie Danych Ksiąg Wieczystych figuruje jako właściciel (co do [...] udziału) nieruchomości - lokalu mieszkalnego o powierzchni [...] m2, w B. nr KW [...]. Na nieruchomości tej ZUS posiada zabezpieczenia hipoteczne. Według Centralnej Ewidencji Pojazdów na jego nazwisko jest zarejestrowany samochód [...] z [...] r.

ZUS wskazał, że należności objęte przedmiotowym wnioskiem są wymagalne i nie uległy przedawnieniu. Zawieszenie biegu terminu przedawnienia nastąpiło w związku z wdrożonym postępowaniem egzekucyjnym. Od września 2015 r. należności sukcesywnie kierowane były do egzekucji.

ZUS w dalszej kolejności dokonał analizy wniosku pod kątem wystąpienia przesłanek wynikających z art. 107 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. UE C 83 z 30 marca 2010 r.) decydujących o uznaniu przedmiotowego wsparcia finansowego za pomoc publiczną i uznał, że zostały spełnione łącznie wszystkie przesłanki wynikające z art. 107 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

W dalszej kolejności ZUS dokonał analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w oparciu o przesłanki z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. i wskazał, że wobec skarżącego nie było prowadzone postępowanie upadłościowe. W związku z tym przesłanki, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4b i 4c nie zachodzą. W sprawie nie ma również zastosowania art. 28 ust. 3 pkt 1 i 4. Wysokość nieopłaconych składek, przewyższa kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. Oznacza to, że przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 4a również nie ma zastosowania. ZUS podkreślił, że skarżący prowadzi aktywnie działalność gospodarczą i z tego tytułu osiąga przychody. Jest współwłaścicielem nieruchomości na której Zakład posiada zabezpieczenia hipoteczne. Wobec skarżącego prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, które zostało zawieszone z uwagi na zawarty układ ratalny. Naczelnik Urzędu Skarbowego lub Komornik Sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Brak jest podstaw do stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Z uwagi na powyższe, wykluczeniu podlegają przesłanki, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 3,5 i 6 u.s.u.s.

W dalszej kolejności ZUS przywołał treść art. 28 ust. 3a w związku z art. 32 u.s.u.s. i § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek.

Wskazał, że przesłanka wskazana w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nie zachodzi. Skarżący nie udowodnił, aby poniósł straty materialne w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodującego, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić możliwości dalszego prowadzenia działalności.

W zakresie przesłanki wskazanej w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia ZUS podkreślił, że wystąpienie przesłanki dotyczącej stanu zdrowia uwarunkowane jest nie tylko istnieniem przewlekłej choroby zobowiązanego lub członka jego rodziny, ale także skutkiem choroby w postaci pozbawienia takiej osoby możliwości uzyskania dochodu. Skarżący jest osobą aktywną zawodowo, prowadzi działalność gospodarczą i z tego tytułu osiąga przychód. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że stan zdrowia lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekłe chorym członkiem rodziny uniemożliwia skarżącemu uzyskiwanie środków pozwalających na spłatę należności wzglądem ZUS, a zatem przesłanka ta nie została spełniona.

ZUS wykluczył również możliwość umorzenia ze względu na trudną sytuację finansową, która w przypadku spłaty przez skarżącego zadłużenia pozbawiłaby go możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (§ 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia). Organ podkreślił, że podstawowym wskaźnikiem służącym do oceny sytuacji materialnej osoby zobowiązanej jest kwota określająca minimum socjalne. Ponadto dla oceny możliwości płatniczych podmiotów prowadzących działalność gospodarczą istotny jest nie dochód, a osiągnięty przychód z tej działalności. Dochód jest jedynie wynikiem bilansowym przychodów i kosztów ich uzyskania. Strata wynikająca z zeznań podatkowych i bilansu jest jedynie wynikiem bilansowym nadwyżek kosztów nad przychodami, nie oznacza natomiast braku środków finansowych. Dla 1-osobowego gospodarstwa pracowniczego minimum socjalne wynosi 1.944,13 zł (obliczenia IPiSS na podstawie danych GUS za III kwartał 2025 r.), a zatem środki finansowe pozostające w dyspozycji skarżącego są wyższe od wskazanej kwoty minimum socjalnego. ZUS podkreślił, że kwota minimum socjalnego uwzględnia wydatki na żywność, mieszkanie (użytkowanie i energię, wyposażenie), edukację, kulturę i rekreację, odzież, obuwie, ochronę zdrowia, higienę osobistą, transport i łączność oraz pozostałe wydatki. W ocenie ZUS, analizując możliwość umorzenia zaległości należy zwrócić szczególną uwagę, czy opisane trudności finansowe i sytuacja życiowa zobowiązanego mają charakter okresowy, czy stały lub pogłębiający się. W ocenie ZUS sytuacja materiaIno - bytowa skarżącego nie ma charakteru trwałego i nie wyklucza możliwości spłaty zadłużenia. Skarżący jest osobą w wieku aktywności zawodowej, aktualnie pozostaje na rynku pracy, jest aktywnym przedsiębiorcą i z tego tytułu uzyskuje przychód. Nie wykazał przeciwwskazań zdrowotnych całkowicie i trwale uniemożliwiających pracę zarobkową. Umorzenie należności z tytułu składek na obecnym etapie byłoby przedwczesne i nieuzasadnione. ZUS dodał, że skarżący reguluje zadłużenie w układzie ratalnym. Ponadto należności z tytułu składek są objęte postępowaniem egzekucyjnym (które zostało zawieszone z uwagi na układ ratalny), zatem podjęcie decyzji o ich umorzeniu, na obecnym etapie również z tego powodu byłoby przedwczesne.

W skardze do Sądu skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zasądzenie kosztów postępowania (opcjonalnie), przeprowadzenie dowodów z załączonych dokumentów (zaświadczenie lekarskie i historia wizyt lekarskich z 15 kwietna 2026 r., zawiadomienie o zmianie wysokości stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z 5 stycznia 2026 r., dokumenty potwierdzające wysokość opłat), zarzucając naruszenie:

1. art. 28 ust. 3a u.s.u.s., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

2. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący stanu faktycznego oraz dowolną ocenę materiału dowodowego,

3. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób schematyczny i niewystarczający,

4. pominięcie istotnych okoliczności sprawy, w szczególności dotyczących stanu zdrowia, sytuacji rodzinnej oraz rzeczywistych możliwości finansowych skarżącego.

W uzasadnieniu skargi podkreślił, że w 2025 r. działalność przyniosła stratę, w latach poprzednich dochód był niski. Wskazał, że cierpi na [...], co zostało potwierdzone dokumentacją medyczną. Sprawuje opiekę nad chorą matką, co ogranicza jego możliwości zarobkowe, generuje dodatkowe koszty, wpływa na ogólną sytuację życiową. Podał wysokość ponoszonych przez niego miesięcznie kosztów.

W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Na rozprawie skarżący podkreślił, że nie uchyla się od spłaty długu, a wnosi jedynie o umorzenie odsetek. Dodał, że w uzasadnieniu decyzji nie znalazło się szczegółowe rozpisanie wyegzekwowanej kwoty z podziałem na należność główną i odsetki.

Sąd na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej: p.p.s.a.) postanowił oddalić wnioski dowodowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Materialnoprawną podstawą umorzenia należności z tytułu składek jest powołany w decyzji art. 28 u.s.u.s. Wskazany przepis daje prawo do umorzenia tych należności w sytuacji ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 1-3), a także w uzasadnionych przypadkach, w stosunku do składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3a). Jednocześnie na postawie art. 32 u.s.u.s. przepisy dotyczące składek na ubezpieczenie społeczne stosuje się odpowiednio także do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne. Pojęcie "należności z tytułu składek" jest szersze od pojęcia "składek", obejmuje ono bowiem składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę. W art. 24 ust. 2 u.s.u.s. ustawodawca wskazał bowiem, że składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata zwane są "należnościami z tytułu składek" i w razie nieopłacenia ich w terminie podlegając ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Poszczególne należności zaliczane do "należności z tytułu składek" nie tworzą nowego, odrębnego bytu w postaci jednej "należności z tytułu składek", która obejmuje łącznie wszystkie wymienione w art. 24 ust. 2 u.s.u.s. należności. Pojęcie należności obejmuje zatem różnego rodzaju świadczenia o odrębnym statusie, które ze względów redakcyjno-legislacyjnych określono wspólnym mianem "należności z tytułu składek". Wszędzie tam, gdzie w ustawie ustawodawca posługuje się pojęciem "należności z tytułu składek" regulacja ustawowa dotyczy nie tylko składek, ale także odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (por. wyrok WSA w Gdańsku z 28 stycznia 2015 r., sygn. akt I SA/Gd 1460/14, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej: CBOSA).

Umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne może nastąpić na wniosek zainteresowanej strony, a stanowisko uprawnionego do jego złożenia przesądza o zakresie żądania, w ramach którego może zapaść rozstrzygnięcie. Wynika to z art. 63 § 1 k.p.a., który wskazuje m.in. na konieczność określenia we wniosku żądania strony, a który to przepis ma zastosowanie w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych z mocy art. 123 u.s.u.s. O tym, jaki charakter i zakres żądania posiada pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym decyduje ostatecznie wyłącznie strona. Ewentualne wątpliwości co do treści żądania organ winien wyjaśniać, zwracając się do strony o zajęcie stanowiska w określonym terminie. Organ nie może zatem wyręczyć strony i zdecydować za nią, w jakim przedmiocie będzie toczyć się postępowanie zainicjowane jej podaniem. W przypadku, gdy treść żądania nie jest jednoznaczna lub nasuwa wątpliwości, organ powinien na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., wezwać stronę o wyjaśnienie bądź sprecyzowanie złożonego żądania, a więc do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, udzielając przy tym wnioskodawcy niezbędnych wskazówek i wyjaśnień, zgodnie z zasadą informowania określoną w art. 9 k.p.a.

W sprawie skarżący we wniosku z 3 lutego 2026 r. wniósł o umorzenie całości lub części należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ewentualnie o umorzenie należnych odsetek.

Zaskarżoną decyzją z dnia 9 kwietnia 2026 r. ZUS odmówił skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek. W uzasadnieniu organ wskazał, że w toku postępowania przedłożono m.in. korespondencję mailową z 6 marca 2026 r., stanowiącą doprecyzowanie zakresu wniosku. W przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych nie ma takiej korespondencji. Sąd nie jest zatem w stanie stwierdzić, czy organ rzeczywiście ustalał zakres żądania skarżącego i w jaki sposób skarżący sprecyzował swój wniosek. W sentencji decyzji organ odmówił umorzenia należności z tytułu składek, a zatem także odsetek, ale w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia nie odniósł się do ewentualnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek w części lub też samych tylko odsetek. Skarżący na rozprawie przed Sądem wskazał natomiast, że nie uchyla się od spłaty zadłużenia, ale chciałby umorzenia odsetek.

Podkreślić trzeba, że art. 28 u.s.u.s. pozwala na umorzenie samych odsetek za zwłokę od wymienionych w nim składek, jak i od składek wskazanych w art. 32 tej ustawy. Wnioskodawca ma przy tym we wskazanym wyżej zakresie pełną swobodę w wyborze należności, których umorzenia się domaga. Może zatem wnosić o umorzenie w całości lub w części niektórych tylko składek, samych odsetek, dodatkowej opłaty, kosztów upomnienia lub kosztów egzekucyjnych, może łączyć swoje żądania w ramach tych należności, przy czym jeśli umorzone zostaną składki to z mocy prawa umorzeniu ulegają również te należności z nimi związane, o których mowa jest w art. 28 ust. 4 u.s.u.s., tj.: odsetki za zwłokę, koszty upomnienia i dodatkowa opłata.

Należy zwrócić uwagę, że gospodarzem postępowania administracyjnego jest organ administracji, a jego obowiązki regulują również zasady ogólne postępowania. Stosownie do art. 6 k.p.a. zgodnie z zasadą praworządności organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Stosownie do zasady prawdy obiektywnej oraz zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, wyrażonych w art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Natomiast zgodnie z zasadą informowania stron, wyrażoną w art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Niezwykle istotna jest również zasada zaufania do władzy publicznej, wyrażona w art. 8 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie, organ naruszył art. 64 § 2 k.p.a. oraz art. 6, art. 7, art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, by ZUS ustalił, jaki był zakres żądania skarżącego. Jednocześnie w zaskarżonej decyzji nie rozważono możliwości umorzenia samych odsetek od nieopłaconych składek, uznając, że umorzenie zaległych składek byłoby przedwczesne.

Przy ponownym rozpoznaniu wniosku ZUS zobowiązany będzie do uwzględnienia wykładni przepisów, zaprezentowanej w uzasadnieniu niniejszego wyroku, wyjaśni formalnie zakres żądania skarżącego i rozpozna to żądanie.

Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a oddalił wnioski dowodowe zwarte w skardze. Wskazać trzeba, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego w sprawie, a jedynie dokonuje kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Wszelkie dokumenty obrazujące sytuację finansową i zdrowotną skarżącego powinny być zatem przedłożone organowi.