WSA stwierdził nieważność części uchwały Rady Miejskiej Legnicy o Terenie Staromiejskim

Wojewoda Dolnośląski (dalej: Wojewoda) wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej Legnicy (dalej jako: organ, Rada) z dnia 23 lutego 2026 r. nr XXVI/359/26 w sprawie ustalenia zasad i trybu korzystania z Terenu Staromiejskiego w Legnicy (Dz. Urz. Woj. Dolno. z 2026 r. poz. 1219, dalej: Uchwała).

Skarga została wniesiona na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2026 r. poz. 662 ze zm., dalej jako: u.s.g.) oraz art. 50 § 2 i art. 54 § 1 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności § 1 ust. 2, § 2 oraz § 3 załącznika Nr 1 do Uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że Rada ustaliła zasady i tryb korzystania z Terenu Staromiejskiego w Legnicy na podstawie art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 i art. 41 ust. 1 u.s.g. Przepisy te upoważniają radę gminy do stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. W § 2 ust. 1 Uchwały wskazano, że Teren Staromiejski obejmuje ulice i place objęte uchwałą nr XXI/264/25 Rady Miejskiej Legnicy z dnia 29 września 2025 r. (Dz. Urz. Woj. Doln. 2025. poz. 4218, dalej jako Uchwała nr XXI/264/25) w sprawie pozbawienia kategorii dróg gminnych poprzez wyłączenie z użytkowania jako drogi publiczne na terenie miasta Legnicy. Załącznik Nr 1 do ww. Uchwały określono jako "Regulamin korzystania z Terenu Staromiejskiego w Legnicy", dalej jako: Regulamin. W Regulaminie wskazano, że teren ma charakter pieszo-rowerowy (§ 1 ust. 1). Uregulowano w nim również zasady ruchu obowiązujące na tym terenie. Wskazano, że piesi mają pierwszeństwo przed rowerzystami i pojazdami dopuszczonymi do wjazdu na podstawie zezwoleń/umów (§ 1 ust. 2), wprowadzano zakaz wjazdu pojazdów silnikowych na Teren Staromiejski (§ 2 ust. 1) jednocześnie dopuszczając wjazd służb ratunkowych i porządkowych oraz pojazdów realizujących zadania gminy oraz pojazdów dostawczych i technicznych wyłącznie na podstawie zezwolenia/umowy, w szczególności dla dostaw do lokali oraz obsługi wydarzeń (§ 2 ust. 2), uregulowano zasady ruchu dopuszczonego, tj. postanowiono, że pojazdy dopuszczone poruszają się z prędkością maks. 10 km/h i w sposób umożliwiający natychmiastowe zatrzymanie oraz zakazuje się postoju/parkowania, z wyjątkiem postoju na czas rozładunku/załadunku na warunkach zezwolenia (§ 3 ust. 1 i 2). W Regulaminie zdecydowano także, że korzystanie z Terenu Staromiejskiego (w szczególności: jarmarki, stoiska sezonowe, sprzedaż mobilna, ogródki gastronomiczne, organizowane wydarzenia) wymaga zawarcia odrębnej umowy (§ 4) oraz określono jakie kwestie zostaną uregulowane przez Prezydenta Miasta Legnicy w drodze zarządzenia (§ 5).

Wojewoda wyjaśnił, że Teren Staromiejski obejmuje ulice i place, które na podstawie innej uprzednio podjętej uchwały - Uchwały Nr XXI/264/25 - Rada pozbawiła kategorii dróg gminnych poprzez wyłączenie ich z użytkowania. Uchwała nr XXI/264/25 enumeratywnie wymienia ulice i place położone na terenie Gminy Miasta Legnicy oraz ich poszczególne części, które z dniem 1 stycznia 2026 r. pozbawia się kategorii drogi gminnej i wyłącza się z użytkowania. Wojewoda dalej wyjaśnił, że w toku weryfikacji zgodności z prawem ww. Uchwały Nr XXI/264/25, nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa. Natomiast badając legalność zaskarżonej Uchwały Wojewoda wyjaśnił że kluczową kwestią pozostaje charakter prawny ulic i placów stanowiących Teren Staromiejski w Legnicy w dniu podjęcia Uchwały.

Niewątpliwie - w ocenie Wojewody - z uwagi na postanowienia Uchwały Nr XXI/264/25 teren ten nie zalicza się już do kategorii dróg publicznych. Z treści kwestionowanej Uchwały wynika natomiast, że Teren Staromiejski ma charakter przede wszystkim pieszo-rowerowy, lecz na terenie tym dopuszczony jest także w ograniczonym zakresie ruch pojazdów silnikowych, tj. pojazdów służb ratunkowych i porządkowych oraz pojazdów realizujących zadania gminy, a także pojazdów dostawczych i technicznych wyłącznie na podstawie zezwolenia/umowy, w szczególności dla dostaw do lokali oraz obsługi wydarzeń.

Wojewoda wskazał na art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2025 r. poz. 889 ze zm., dalej jako u.d.p.) zgodnie z którym drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym takiej drogi, są drogami wewnętrznymi. W ocenie Wojewody fakt, że ruch pojazdów silnikowych na Terenie Staromiejskim ma charakter ograniczony do niektórych kategorii pojazdów i to wyłącznie na podstawie zezwolenia/umowy - nie oznacza, że ruchu tych pojazdów nie należy uwzględniać przy rozpatrywaniu tego, czy teren ten ma charakter drogi wewnętrznej. Ponadto Wojewoda zauważył, że na Terenie Staromiejskim dopuszczony jest ruch rowerów. W myśl natomiast art. 2 pkt 47 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1251 ze zm., dalej u.p.r.d.) rower to pojazd o szerokości nieprzekraczającej 0,9 m poruszany siłą mięśni osoby jadącej tym pojazdem; rower może być wyposażony w uruchamiany naciskiem na pedały pomocniczy napęd elektryczny zasilany prądem o napięciu nie wyższym niż 48 V o znamionowej mocy ciągłej nie większej niż 250 W, którego moc wyjściowa zmniejsza się stopniowo i spada do zera po przekroczeniu prędkości 25 km/h. W świetle przepisów prawa rower jest więc w ocenie Wojewody również pojazdem.

Dalej Wojewoda zważył, że art. 8 ust. 11 u.d.p. stanowi, iż droga wewnętrzna przeznaczona wyłącznie do ruchu:

osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, rowerów, hulajnóg elektrycznych i urządzeń transportu osobistego albo

pieszych, osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, rowerów, hulajnóg elektrycznych i urządzeń transportu osobistego

- jest drogą rowerową.

Wojewoda skonstatował, że droga przeznaczona do ruchu pieszego i rowerowego jest drogą rowerową. Droga rowerowa z kolei jest drogą wewnętrzną. Definicja drogi wewnętrznej zawarta w przepisach ustawy o drogach publicznych koresponduje z definicją drogi wewnętrznej zawartą w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym. W myśl art. 2 pkt 1b tej ustawy droga wewnętrzna to droga wewnętrzna w rozumieniu art. 8 ust. 1 i 11 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Wojewoda powołał się również na pisemne wyjaśnienia Prezydenta Miasta Legnicy (dalej jako Prezydent) z dnia 10 kwietnia 2026 r., w których Prezydent poinformował, że "na przedmiotowym terenie to jest na drodze publicznej, do 17 lipca 2024 r. był wprowadzony wyłącznie zakaz ruchu w obu kierunkach (znak B1). W celu umożliwienia poruszania się rowerami, wprowadzono organizację ruchu zatwierdzoną przez Prezydenta nr 85/S-30/2024 z dnia 4 lipca 2024 r., obejmującą dodatkowe oznakowanie jako "strefa zamieszkania" (znak D-40). Obecnie przed wjazdem na Teren Staromiejski stoją znaki B-l i D-40. Organizacja ruchu, w tym oznakowanie jako "strefa zamieszkania", została wprowadzona w okresie, gdy przedmiotowy teren posiadała status drogi publicznej". W ocenie Wojewody fakt, że obecnie przed wjazdem na Teren Staromiejski stoją znaki B-1 i D-40, jest w ocenie Wojewody pomocniczym argumentem za uznaniem, że teren ten posiada charakter drogi wewnętrznej.

W konkluzji Wojewoda stwierdził, że Teren Staromiejski jest drogą wewnętrzną i jednocześnie teren ten jest obiektem użyteczności publicznej. Droga wewnętrzna może bowiem w ocenie Wojewody pełnić jednocześnie funkcję obiektu użyteczności publicznej. Wojewoda stanął na stanowisku, że zarówno dopuszczenie ruchu rowerzystów jak i ograniczonego ruchu pojazdów dostawczych, obsługi wydarzeń czy służb miejskich przesądza o kwalifikacji tego obszaru jako drogi wewnętrznej. Konsekwencją uznania, że obszar Terenu Staromiejskiego stanowi drogę wewnętrzną jest stanowisko, że zarządzanie ruchem na tym obszarze należy do podmiotu zarządzającego tymi drogami, w tym przypadku do Prezydenta. Zgodnie bowiem z przepisem art. 10 ust. 7 u.p.r.d. zarządzanie ruchem na drogach wewnętrznych, w tym w strefie ruchu i strefie zamieszkania, należy do podmiotu zarządzającego tymi drogami.

W ocenie Wojewody Rada ustaliła w Załączniku Nr 1 do Uchwały normy regulujące ruch i uchwalając powyżej wskazane przepisy Uchwały Rada naruszyła przepis art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. w zw. z art. 10 ust. 7 u.p.r.d. Rada przekroczyła bowiem swój zakres kompetencji, regulując materię właściwą dla podmiotu zarządzającego drogą wewnętrzną.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Rada wyjaśniła, że skarga Wojewody została oparta na nieprzesądzonym założeniu, że Teren Staromiejski objęty Uchwałą stanowi drogę wewnętrzną rozumieniu art. 8 u.d.p. Rada zauważyła, że Uchwała Nr XXI/264/25 pozbawiła wskazane w niej odcinki kategorii dróg gminnych oraz wyłączyła je z użytkowania z dniem 1 stycznia 2026 r. Uchwała ta nie zawiera jednak postanowienia nadającego tym nieruchomościom status drogi wewnętrznej, a w orzecznictwie podkreśla się, że samo wyłączenie drogi z kategorii dróg publicznych nie oznacza automatycznie, że staje się ona drogą wewnętrzną, a kwalifikacja taka wymaga ustalenia jej funkcji i przeznaczenia. Dla kwalifikacji danego terenu jako drogi wewnętrznej nie wystarcza zatem ustalenie, że nie jest ona drogą publiczną, konieczne jest również wykazanie funkcjonalnego przeznaczenia tego terenu do ruchu pojazdów. W konsekwencji nie można automatycznie przyjmować, że do Terenu Staromiejskiego znajduje zastosowanie art. 10 ust. 7 u.p.r.d., odnoszący się do zarządzania ruchem na drogach wewnętrznych. Dodatkowo art. 1 ust. 1 u.p.r.d. wskazuje, że ustawa ta reguluje zasady ruchu na drogach publicznych, w strefach zamieszkania oraz w strefach ruchu, a poza tym zakresem znajduje zastosowanie jedynie w ograniczonym zakresie. Ocena charakteru prawnego Terenu Staromiejskiego wymaga także uwzględnienia ustaleń planistycznych. W obowiązujących aktach planistycznych dla Obszaru Staromiejskiego Centrum Legnicy występuje symbol KDP - teren drogi pieszej. W uchwale Nr XLII/440/06 Rady Miejskiej Legnicy z dnia 30 stycznia 2006 r. wskazano teren oznaczony symbolem KDP - teren placów i ulic pieszych co potwierdza, że na obszarze staromiejskim występują tereny planistycznie ujmowane jako przestrzeń piesza, a nie jako droga przeznaczona do ruchu pojazdów. W świetle powyższego przyjęcie, że kwestionowana Uchwała reguluje materię zastrzeżoną wyłącznie dla podmiotu zarządzającego drogą wewnętrzną, należy uznać za nieprawidłowe. Uchwała miała na celu określenie zasad korzystania z terenu miejskiego po utracie przez niego statusu drogi publicznej oraz nadanie temu obszarowi czytelnego reżimu prawnego jako szczególnej przestrzeni publicznej miasta. Podstawą takiego działania jest art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., upoważniający radę gminy do stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej wniósł o dopuszczenie dowodów z dokumentów: wyciąg z planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokumentacji fotograficznej. Sąd dopuścił dowód z wyciągu z planu zagospodarowania przestrzennego i oddalił wniosek dowodowy dotyczący fotografii.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (odpowiednio wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności).

Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń. Idzie o takie naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy; braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści; niewłaściwe zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały; naruszenie procedury podejmowania uchwał.

Podstawę prawną badanego aktu stanowi art. 40 ust. 1 i 2 pkt 4 u.s.g. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Z kolei w myśl art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Wyznaczając ww. reguły rada nie ma niczym nieskrępowanej swobody w tym zakresie. Granice przewidzianej prawem swobody rady w zakresie realizacji normy kompetencyjnej z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. wyznacza obowiązujący porządek prawny. Zatem zasady ustanowione przez radę nie mogą wkraczać w materię uregulowaną w przepisach aktów wyższego rzędu. Stanowiąc zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej rada winna treść podejmowanych regulacji dostosować ściśle do zakresu przyznanego jej upoważnienia i przysługujących jej kompetencji, a w razie wątpliwości co do zakresu tego upoważnienia wyjaśniać te wątpliwości przez zastosowanie wykładni zawężającej (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 1992 r., sygn. akt SA/Wr 310/92, LEX nr 26078). W przypadku bowiem aktów prawa miejscowego przekroczenie delegacji ustawowej stanowi istotne naruszenie prawa.

Zgodnie z Regulaminem Teren Staromiejski w Legnicy ma charakter pieszo-rowerowy (§ 1 ust. 1 Regulaminu). Piesi mają pierwszeństwo przed rowerzystami i pojazdami dopuszczonymi do wjazdu na podstawie zezwoleń/umów (§ 1 ust. 2 Regulaminu). W Regulaminie uregulowano ponadto wyjątki: Zakazuje się wjazdu pojazdów silnikowych na Teren Staromiejski (§ 2 ust. 1 Regulaminu) oraz dopuszczono wjazd: a) służb ratunkowych i porządkowych oraz pojazdów realizujących zadania gminy, b) pojazdów dostawczych i technicznych wyłącznie na podstawie zezwolenia/umowy, w szczególności dla dostaw do lokali oraz obsługi wydarzeń (§ 2 ust. 2 lit. a-b Regulaminu). W § 3 uregulowano zasady ruchu dopuszczonego: Pojazdy dopuszczone poruszają się z prędkością maks. 10 km/h i w sposób umożliwiający natychmiastowe zatrzymanie (§ 3 ust. 1 Regulaminu). Zakazuje się postoju/parkowania, z wyjątkiem postoju na czas rozładunku/załadunku na warunkach zezwolenia zatrzymanie (§ 3 ust. 2 Regulaminu).

Bezspornie w niniejszej sprawie mamy do czynienia z aktem stanowiącym prawo miejscowe i Uchwałą, która została wydana przez radę gminy a dotyczącą m.in. zasad organizacji ruchu na danym terenie.

Kwestią sporną jest natomiast ustalenie czy ww. teren obejmuje drogi wewnętrzne, którymi zarządza Prezydent, czy też jest to teren niebędący drogami wewnętrznymi i względem którego przedmiotową Uchwałę w kwestionowanej części mogła podjąć rada gminy na podstawie m.in. art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.

W ocenie Sądu rację w przedmiotowym sporze należy przyznać Wojewodzie.

Kwestionowana Uchwała była poprzedzona uchwałą Rady z dnia 29 września 2025 r. Nr XXI/264/25 w sprawie pozbawienia kategorii dróg gminnych poprzez wyłączenie z użytkowania jako drogi publiczne na terenie miasta Legnicy. W § 1 ww. Uchwała nr XXI/264/25 pozbawiła kategorii drogi gminnej ulic obejmujących Teren Staromiejski i w § 3 wyłączyła ww. ulice z użytkowania. W § 5 uregulowano ponadto m.in., że uchwała wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2026 r.

Teren Staromiejski w Legnicy obejmujący ulice wskazane w ww. Uchwale nr XXI/264/25 został zatem pozbawiony kategorii drogi gminnej na podstawie m.in. art. 10 ust. 3 u.d.p. Zgodnie z art. 10 ust. 3 u.d.p. pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego.

W ocenie Sądu okoliczność pozbawienia kategorii drogi gminnych ulic wskazanych w Uchwale nr XXI/264/25 nie spowodowała, że przedmiotowe ulice przestały być drogami i stały się jedynie obiektami i urządzeniami użyteczności publicznej. Co prawa w § 3 Uchwały nr XXI/264/25 Rada wskazała, że drogi te zostają wyłączone z użytkowania jednak co istotne nawet w kwestionowanej Uchwale nr XXVI/359/26 Rada sama wskazuje, że na ulicach wchodzących w skład Terenu Staromiejskiego w Legnicy istnieje ruch pieszy, rowerowy i pojazdów.

Artykuł 10 ust. 3 u.d.p. przewiduje, że nie trzeba nadawać nowej kategorii drogi w sytuacji gdy pozbawia się drogi użytkowania - co też miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Co istotne, przedmiotem rozpatrywania w niniejszej sprawie nie są zapisy Uchwały nr XXI/264/25.

Zaliczenie drogi do kategorii dróg wewnętrznych na podstawie art. 8 ust. 1 u.d.p. następuje z mocy prawa. Zgodnie z art. 8 ust. 1 u.d.p. drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym takiej drogi, są drogami wewnętrznymi.

Ponadto w myśl art. 8 ust. 1¹ u.d.p. droga wewnętrzna przeznaczona wyłącznie do ruchu:

1) osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, rowerów, hulajnóg elektrycznych i urządzeń transportu osobistego albo

2) pieszych, osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, rowerów, hulajnóg elektrycznych i urządzeń transportu osobistego - jest drogą rowerową.

Pojazdem jest również rower co wynika z art. 2 pkt 47 u.p.r.d.

Ulice Terenu Staromiejskiego w Legnicy nie mają kategorii dróg publicznych, nie są zlokalizowane w pasie drogowym takich dróg, są przeznaczone do ruchu pieszego, rowerowego i na zasadzie wyjątku – do ruchu określonych pojazdów.

Również z wyciągu planu miejscowego (k-47 akt sądowych) dla obszaru KD P w pkt 2 ppkt 3) lit. b) – wbrew stanowisku organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę – wynika, że dla tych terenów dopuszcza się wydzielenie stref dla ścieżek rowerowych, dojazdów awaryjnych i dojazdów do posesji.

W przedmiotowym stanie faktycznym mamy zatem do czynienia z ulicami - drogami wewnętrznymi.

Zgodnie z art. 10 ust. 7 u.p.r.d. zarządzanie ruchem na drogach wewnętrznych w tym w stresie ruchu i strefie zamieszkania, należy do podmiotu zarządzającego tymi drogami.

Jeżeli dana droga zorganizowana na terenie będącym własnością gminy nie stanowi drogi publicznej, to zarządzanie taką drogą nie należy do zakresu zadań zarządcy dróg publicznych tej gminy. To na zarządcy terenu, na którym zlokalizowana jest droga wewnętrzna, spoczywa zarządzanie nimi. Zgodnie z art. 8 ust. 2 u.d.p. - budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu.

Organem właściwym do zarządzania ruchem na drodze wewnętrznej zarządzenie przez gminę jest wójt. Zarządzanie obiektami użyteczności publicznej należy do kompetencji wójta gminy określonych w art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., zgodnie z którym do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. W skład mienia komunalnego niewątpliwie wchodzą drogi o statusie dróg wewnętrznych. Zatem zarządzanie drogami wewnętrznymi, w tym ustanowienie m.in. zakazu wjazdu, należy do kompetencji zarządcy terenu (w przedmiotowym stanie faktycznym do Prezydenta) i nie może być przedmiotem uchwały rady gminy (tutaj: Rady).

Przepisy ustawy o samorządzie gminnym wyraźnie rozgraniczają zakres kompetencji przyznanych poszczególnym organom gminy, czyli radzie i wójtowi (prezydentowi, burmistrzowi). Organy te zobowiązane są przestrzegać w poszczególnych sprawach swoich kompetencji i wydanie aktu wykraczającego poza uprawnienia ustawowe należy traktować jako sprzeczne z prawem.

Nie ulega wątpliwości, że w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych, tzn. legitymacji w prawnie nadanym upoważnieniu do działania. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień są pozbawione legitymacji. Każde przekroczenie granic określonych przez Konstytucję, pozbawia taki organ legitymacji działania (por. B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009). W doktrynie zasadnie podkreśla się, że w państwie przyjmującym zasadę państwa prawnego kompetencje organów państwowych powinny wyraźnie wynikać z obowiązujących przepisów i nie można ich domniemywać lub tworzyć za pomocą wykładni, jak również nie jest dopuszczalne uzurpowanie sobie przez jakikolwiek organ kompetencji nieprzyznanych mu wyraźnie w normie prawnej (por. B. Banaszak, Proceduralne i materialnoprawne normy konstytucji (w:) J. Trzciński (red.), Charakter i struktura norm konstytucji, Warszawa 1997).

Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że realizując swą kompetencję stanowiącą, rada jest obowiązana uwzględniać wytyczne zawarte w przyznanym jej upoważnieniu. Nieprawidłowa realizacja normy kompetencyjnej stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności takiej regulacji.

Do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3595/13, CBOSA).

W wyniku przeprowadzonej analizy prawnej stwierdzono, iż postanowienia badanego Regulaminu stanowią przekroczenie delegacji ustawowej określonej w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Przekroczenie przez Radę swoich kompetencji w przypadku podjętej Uchwały w kwestionowanej części, stanowi istotne naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności Uchwały w zaskarżonej przez Wojewodę części.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały w części tj. w § 1 ust. 2, § 2 i 3 Załącznika Nr 1 do Uchwały.

Jednocześnie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd oddalił wniosek dowodowy Wojewody w zakresie dokumentacji fotograficznej (k-48 akt sądowych). Zgodnie bowiem z tym przepisem Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Sąd uznał, że dokument ten nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, po drugie słusznie zauważył pełnomocnik organu, że dokumentacja ta zawiera istotne braki dotyczące czasu i miejsca jej wykonania wpływające na ocenę jej niezbędności dla wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.