Cudzoziemcy. Stwierdzono bezczynność postępowania

U.A. - obywatel Białorusi (dalej: "skarżący"), wniósł skargę na bezczynność Wojewody Pomorskiego w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy.

Skarżący wskazał, że 20 września 2024 r. złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.

Skarżący zarzucił organowi naruszenie następujących przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy:

- art. 112 a ustawy o cudzoziemcach poprzez niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie 60 dni;

- art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania uczestników do władzy publicznej poprzez brak udzielenia odpowiedzi na ponaglenie;

- art. 12 § 1 k.p.a. poprzez brak działania w sprawie w sposób wnikliwy i szybki tj. prowadzenie postępowania przez ponad rok bez wyjaśnienie przyczyn i przy braku korespondencji z uczestnikiem w tym zakresie;

- art. 37 § 5 k.p.a. poprzez nieprzekazanie ponaglenia w terminie 7 dni do organu wyższego stopnia.

Skarżący wniósł o:

1. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania oraz zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w wyznaczonym przez sąd terminie;

2. stwierdzenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postepowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3. wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

4. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 100d ust. 1 pkt 1 a, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (tj. Dz.U. z 2023 roku poz. 103), zwanej dalej "ustawą o pomocy" lub "specustawą", zgodnie z którymi przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się oraz zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie od 15 kwietnia 2022 roku do dnia 4 marca 2027 roku nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki;

W przypadku uznania przepisu art. 100d ustawy o pomocy za sprzeczny z Konstytucją RP wniesiono o:

1. zobowiązanie organu do zakończenia postępowania w terminie nie krótszym niż 30 dni od przekazania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;

2. stwierdzenie na podstawie art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143), dalej jako "p.p.s.a." iż bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postepowania organu nie miały charakteru rażącego z uwagi na:

- art. 6 k.p.a. w zw. z art. 100d ust. 1 pkt 1 a, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy o pomocy, bowiem organy administracji publicznej obowiązane są do działania na podstawie obowiązujących ich przepisów, w tym również ze wskazanymi przepisami ustawy o pomocy;

- niezawinione przez organ przyczyny, bowiem działania organu nie były zamierzone i nie nosiły znamion złej woli, a były wynikiem dużej ilości wniosków cudzoziemców i ograniczonych możliwości kadrowych organu.

Ponadto organ wniósł o niewymierzanie organowi na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 100d ust. 3 pkt 2 ustawy o pomocy grzywny ani sumy pieniężnej, bowiem zgodnie z powołanym przepisem specustawy w okresie do dnia 4 marca 2027 roku organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa, a także z uwagi na wyżej wymienione niezawinione przez organ przyczyny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Ustawa o pomocy weszła w życie w zasadniczej części w dniu 12 marca 2022 r. z mocą obowiązującą od dnia 24 lutego 2022 r. (art. 116 ustawy). Następnie na mocy art. 1 pkt 44 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830 - powoływana w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa zmieniająca"), wprowadzono do ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy art. 100c, który stanowi, że:

1. W okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących:

1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej,

2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji;

3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej

- w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.

2. Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne.

3. W okresie, o którym mowa w ust. 1:

1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się;

2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.

4. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach,

o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.

Analogiczne rozwiązanie na dalszy okres do dnia 24 sierpnia 2023 r. przewidywała norma art. 100d ustawy o pomocy, wprowadzona ustawą z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku

z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 185), a konkretnie przez art. 1 pkt 32 tej ustawy, który wszedł w życie z mocą wsteczną z dniem 1 stycznia 2023 r.

Przepis art. 100d ustawy o pomocy był parokrotnie nowelizowany; na dzień wydania niniejszego wyroku art. 100d ustawy o pomocy określał przywołany okres "do dnia 4 marca 2027 r." (art. 17 pkt 50 ustawy z dnia 23 stycznia 2026 r.; Dz. U. 2026 r. poz. 203 - zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 5 marca 2026 r.).

W wyroku z dnia 19 maja 2025 r. w sprawie II OSK 2926/24 Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na epizodyczny (czasowy) charakter regulacji art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy, których wprowadzenie do ustawy spowodowane było kryzysem migracyjnym, związanym z rozpoczęciem przez Rosję działań zbrojnych na terytorium Ukrainy, a zatem sytuacją nadzwyczajną. NSA stwierdził, że ponad dwuletni okres – od 15 kwietnia 2022 r. do 30 czerwca 2024 r. – należało uznać za wystarczający do zapewnienia przez państwo (administrację rządową) rozwiązań pozwalających na terminową obsługę wniosków pobytowych. W powołanym wyroku NSA przyjął, że po czwartym przedłużeniu obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy, tj. po dniu 30 czerwca 2024 r., zachodzi sprzeczność tej regulacji z konstytucyjną zasadą prawa do sądu, w związku z czym nie powinna być ona stosowana.

Stanowisko to jest już utrwalone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zgodnie zatem z powyższym poglądem ograniczenia wynikające z art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy nie mogły być stosowane po 1 lipca 2024 r.

Pojęcie bezczynności zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. 2025 r. poz. 169) dalej jako "k.p.a." przez wskazanie, że jest to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.

W sprawie znajdowały zastosowanie regulacje szczególne, zawarte w ustawie z dnia 12 grudnia 2013 o cudzoziemcach (t.j. Dz.U.z 2025 poz. 1079 ze zm.) dalej jako "ustawa o cudzoziemcach", która wprowadza odmienne od przewidzianych w k.p.a. uregulowania dotyczące terminów załatwiania spraw. Zgodnie z art. 112a ust. 1 i 2 tej ustawy:

1. Decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni.

2. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:

1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub

2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub

3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.

Przywołane przepisy regulują w sposób ścisły terminy załatwienia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, wydłużając ten termin do 60 dni od dnia spełnienia wymogów określonych w art. 112a ustawy o cudzoziemcach.

Jak wynika z akt sprawy, wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy został złożony osobiście w Małopolskim Urzędzie Wojewódzkim w Krakowie w dniu 20 września 2024 r. W tym samym dniu skarżący złożył odciski linii papilarnych. W dniu 7 stycznia 2025 r. sprawa skarżącego została przekazana przez Wojewodę Małopolskiego zgodnie z właściwością do Wojewody Pomorskiego. W tej sytuacji 60 – dniowy termin do załatwienia sprawy przez Wojewodę Pomorskiego rozpoczął bieg z chwilą wpływu wniosku (pozbawionego braków formalnych) do tego organu w dniu 7 stycznia 2025 r. Po przekazaniu akt według właściwości Wojewoda Pomorski miał realną możliwość podjęcia czynności zmierzających do załatwienia wniosku strony. Tym samym dwumiesięczny termin do jego rozpoznania upłynął z dniem 10 marca 2025 r. Termin ten nie został jednak zachowany gdyż Wojewoda Pomorski wydał decyzję dopiero w dniu 31 marca 2026 r. Skargę wniesiono zaś przez powyższą datą.

Istotą kontroli sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na bezczynność jest zbadanie, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego załatwił sprawę, czy też nie i ewentualne przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego, likwidacja stanu opieszałości, występującego po stronie tego organu. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt w ogóle nie powinien zostać wydany.

Zdaniem Sądu, działania organu administracji powinny być nacechowane aktywnością, nakierowaną na sprawne i odpowiednie załatwienie konkretnej sprawy. Z akt administracyjnych nie wynikają żadne obiektywne okoliczności usprawiedliwiające zwłokę w rozstrzygnięciu sprawy. Należy również zwrócić uwagę, że organ nie skorzystał z art. 36 k.p.a. i nie zawiadomił skarżącego o tym, że nie załatwi sprawy w terminie, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Takie postępowanie organu niewątpliwe godzi w sformułowaną w art. 8 § 1 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej.

Biorąc po uwagę okres, jaki zajął organowi na wydanie decyzji Sąd uznał, że organ dopuścił się zarzucanej bezczynności. Decyzja kończąca postępowanie w sprawie została wydana dopiero w dniu 31 marca 2026 r., a zatem z wyraźnym i niezaprzeczalnym przekroczeniem przewidzianego przepisem art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach terminu, czym naruszył również zasadę szybkiego rozpoznania sprawy określoną w art. 12 § 1 k.p.a.

Analiza akt postępowania administracyjnego dowodzi bezsprzecznie, że termin do załatwienia sprawy został przekroczony o ponad rok. Przekazany zgodnie z właściwością w dniu 7 stycznia 2025 r. wniosek skarżącego nie zawierał braków formalnych, a organ dopiero po upływie 3 miesięcy (w dniu 6 maja 2025 r.) wystąpił do organów wymienionych w art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Do dnia dokonania tej czynności organ pozostawał w całkowitej bezczynności, nie dążąc w jakikolwiek sposób do załatwienia sprawy w ustawowym terminie.

Z uwagi na fakt, że po wniesieniu skargi lecz przed datą orzekania przez sąd wydana została decyzja o udzieleniu skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji, Sąd ograniczył się do stwierdzenia, że Wojewoda Pomorski dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co znalazło wyraz w punkcie 1 sentencji wyroku. Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził jednocześnie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Orzekając w zakresie uregulowanym tym przepisem Sąd uznał, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne.

W realiach rozpatrywanej sprawy taka sytuacja miała miejsce, gdyż organ znacznie przekroczył zastrzeżony przepisami termin załatwienia sprawy. Przy tym w sprawie nie wystąpiły niezależne od organu przyczyny takiego stanu rzeczy, w szczególności tak długiego toku postępowania nie uzasadniał stopień skomplikowania sprawy.

Zdaniem Sądu, sytuacja, w której strona czeka ponad rok od daty złożenia wniosku na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej w postępowaniu w którym sprawa powinna zostać załatwiona w ciągu 60 dni, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa.

Należy zauważyć, że stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w przywołanym powyżej wyroku z dnia 19 maja 2025 r., zaakceptowane w kolejnych wyrokach NSA, zgodnie z którym po czwartym przedłużeniu obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy, tj. po dniu 30 czerwca 2024 r., zachodzi sprzeczność tej regulacji z konstytucyjną zasadą prawa do sądu i nie powinna być ona stosowana, powinno być znane organowi przynajmniej od roku. Przepis art. 100d ustawy o pomocy, co do zasady, nie zmienił terminu rozpoznania przez organ przedmiotowego wniosku (60 dni). W przepisie tym brak jest też zakazu prowadzenia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy.

W pozostałym zakresie, dotyczącym wymierzenia organowi grzywny, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., uznając, że nie jest to w aktualnej sytuacji środek właściwy i niezbędny, by zdyscyplinować organ.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, albowiem przedmiotem skargi była bezczynność organu administracji publicznej (art. 119 pkt 4 p.p.s.a.).

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.