Cudzoziemcy. Zobowiązano do wydania aktu

S. A. (dalej: "skarżący"), małoletni obywatel Białorusi reprezentowany przez przedstawiciela ustawowego U. A., wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na bezczynność Wojewody Pomorskiego (dalej: "organ") w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Przedstawiciel ustawowy wskazał, że wniosek złożył w dniu 20 września 2024 r. do Wojewody Małopolskiego, a w styczniu 2025 r. sprawa została przekazana Wojewodzie Pomorskiemu. Organ nie podjął żadnych czynności, mimo że zgodnie z art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach powinien zakończyć postępowanie w terminie 60 dni, co narusza art. 8 § 1, art. 12 oraz art. 37 § 5 k.p.a. oraz art. 112a ustawy o cudzoziemcach.

W związku z powyższym wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z uwagi na treść art. 100d ust. 1 pkt 1a, ust. 3 pkt 1 oraz ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 103). W przypadku uznania, że organ dopuścił się bezczynności wniósł o zobowiązanie do zakończenia postępowania w terminie nie krótszym niż 30 dni od dnia przekazania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdzenie, że bezczynność nie miała charakteru rażącego z uwagi na obowiązek działania na podstawie obowiązujących przepisów prawa oraz niezawinione przyczyny, które nie były zamierzone ani nie wynikały ze złej woli, a są konsekwencją dużej ilości wniosków i ograniczonych możliwości kadrowych, niewymierzanie grzywny ani sumy pieniężnej.

Organ powołał się na wyrok NSA z dnia 13 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 2362/23, w którym wyrażono pogląd, że przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców, niezależnie od ich narodowości, a okres zawieszenia i nierozpoczęcia w ogóle biegu terminu do załatwienia sprawy powinien być jednakowo uwzględniany przy ustalaniu okresu bezczynności, jak i przy ocenie stanu przewlekłości. Organ powołał się na stanowisko WSA w Poznaniu przedstawione w wyroku z dnia 27 listopada 2025 r. sygn. akt IV SAB/Po 188/25 w kwestii braku rażącego charakteru bezczynności organu z uwagi na zasadę praworządności. Przytoczył także uzasadnienie rządowego projektu do ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu weryfikacji prawa do świadczeń na rzecz rodziny dla cudzoziemców oraz o warunkach pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, zamieszczonym na oficjalnej stronie Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (Druk nr 1685 z 9 września 2025 r.) oraz treść uzasadnienia projektu ustawy z dnia 23 stycznia 2026 r. o wygaszaniu rozwiązań wynikających z ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Druk nr 2172). Organ wyjaśnił, że długi czas oczekiwania na rozstrzygnięcie wynika ze zbyt dużej liczby prowadzonych postępowań w stosunku do możliwości kadrowych (powołał dane porównawcze z 4 lat).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), szczególnym wymogiem dla skutecznego wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania jest poprzedzenie skargi ponagleniem skierowanym do właściwego organu.

Skarżący wniósł ponaglenie w dniu 19 marca 2026 r.

Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności skargi wskazać należy, że kwestie związane z udzielaniem zezwoleń na pobyt czasowy normuje ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach.

Istotna jest też okoliczność, że w dniu 12 marca 2022 r., z mocą obowiązującą od dnia 24 lutego 2022 r. (art. 116 ustawy), weszła w życie ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (dalej: "ustawa o pomocy"). Następnie na mocy art. 1 pkt 44 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r., poz. 830, dalej: "ustawa zmieniająca"), wprowadzono do ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy art. 100c, który stanowi, że:

1. W okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących:

1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej,

2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji;

3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej

- w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.

2. Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne.

3. W okresie, o którym mowa w ust. 1:

1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się;

2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.

4. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach,

o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.

Analogiczne rozwiązanie na dalszy okres do dnia 24 sierpnia 2023 r. przewidywała norma art. 100d ustawy o pomocy, wprowadzona ustawą z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku

z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 185), a konkretnie przez art. 1 pkt 32 tej ustawy, który wszedł w życie z mocą wsteczną z dniem 1 stycznia 2023 r.

Przepis art. 100d ustawy o pomocy był parokrotnie nowelizowany; na dzień wydania niniejszego wyroku art. 100d ustawy o pomocy określał przywołany okres "do dnia 4 marca 2027 r." (art. 17 pkt 50 ustawy z dnia 23 stycznia 2026 r.; Dz.U. 2026 r. poz. 203 – zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 5 marca 2026 r.).

W wyroku z dnia 19 maja 2025 r. sygn. akt II OSK 2926/24 Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na epizodyczny (czasowy) charakter regulacji art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy, których wprowadzenie do ustawy spowodowane było kryzysem migracyjnym, związanym z rozpoczęciem przez Rosję działań zbrojnych na terytorium Ukrainy, a zatem sytuacją nadzwyczajną. NSA stwierdził, że ponad dwuletni okres – od 15 kwietnia 2022 r. do 30 czerwca 2024 r. – należało uznać za wystarczający do zapewnienia przez państwo (administrację rządową) rozwiązań pozwalających na terminową obsługę wniosków pobytowych. W powołanym wyroku NSA przyjął, że dopiero po czwartym przedłużeniu obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy, tj. po dniu 30 czerwca 2024 r., zachodzi sprzeczność tej regulacji z konstytucyjną zasadą prawa do sądu, w związku z czym nie powinna być ona stosowana.

Stanowisko to jest już utrwalone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. przykładowo wyroki NSA z dnia 19 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2921/24, II OSK 2927/24, II OSK 2587/24, II OSK 2930/24, II OSK 2924/24, II OSK 2926/24, II OSK 2740/24, II OSK 2817/24; z dnia 12 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 3096/24; z dnia 13 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2940/24).

Zgodnie zatem z powyższym poglądem ograniczenia wynikające z art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy nie mogły być stosowane po 1 lipca 2024 r. Od tej daty podlega zatem ocenie sposób działania organu (lub jego brak).

Pojęcie "bezczynności" należy rozumieć jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Chodzi o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a. lub wynikającego z przepisów szczególnych (do których odsyła art. 35 § 4 k.p.a.), względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Zgodnie z legalną definicją bezczynności, zawartą w k.p.a., stan ten zachodzi, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.).

Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie zasady szybkości postępowania, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zgodnie z art. 36 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Terminy te jednak mogą być modyfikowane przez przepisy szczególne (art. 35 § 4 k.p.a.).

Ustawa o cudzoziemcach zawiera przepisy określające czas, w jakim postępowanie w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy powinno się zakończyć. Przepisy regulujące tę materię stanowią lex specialis w stosunku do ogólnych uregulowań k.p.a.

Wniosek skarżącego z dnia 20 września 2024 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy został przekazany zgodnie z właściwością i wpłynął do organu w dniu 7 stycznia 2025 r.

W tym czasie przepisy ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 769 ze zm., dalej: "u.o.c."), stanowiły, że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni (art. 112a ust.1 u.o.c.). Termin ten, zgodnie z art. 112a ust. 2 u.o.c., biegł od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:

1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub

2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub

3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.

Z akt sprawy wynika, że wniosek już w momencie jego złożenia do Wojewody Małopolskiego (20 września 2024 r.) był kompletny, nie zawierał braków formalnych (k. 51 akt administracyjnych).

Jak już wskazano wyżej, w świetle orzecznictwa NSA termin zawieszenia biegu terminów do załatwienia wniosku przestał obowiązywać z dniem 1 lipca 2024 r., zatem 60-dniowy termin do załatwienia sprawy (wydania decyzji pozytywnej bądź odmownej) rozpoczął bieg w dniu 7 stycznia 2025 r., tj. w momencie wpływu wniosku do organu. Termin ten upłynął bezskutecznie z dniem 10 marca 2025 r. i został przekroczony o 1,5 roku. Organ nie tylko nie wydał decyzji, ale też nie podjął żadnych czynności w sprawie.

Powyższe okoliczności świadczą o bezczynności organu i to o rażącym charakterze. Do dnia wydania wyroku organ nie przedstawił Sądowi żadnego dokumentu, z którego wynikałoby, że postępowanie zostało zakończone, zatem pozostaje w bezczynności. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dokonując oceny czy bezczynność organu miała charakter rażący Sąd orzekający miał na uwadze, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 sierpnia 2026 r. sygn. akt II OSK 493/26 uznał, że Wojewoda Pomorski dopuścił się bezczynności, ale bez rażącego naruszenia prawa, jak przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 26 listopada 2025 r.

NSA wskazał, że "co prawda organ przekroczył wielokrotnie termin 60 dni, ale działał na zasadzie legalizmu (art. 6 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP) i w zaufaniu do normy prawa. W krajowym porządku prawnym obowiązywał bowiem art. 100d u.o.p. w brzmieniu po kolejnej nowelizacji dokonanej na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw, czyli przedłużał działanie art. 100d u.o.p. do 30 września 2025 r. Dopiero linia orzecznicza zapoczątkowana wyrokami NSA z 19 maja 2025 r. (sygn. akt wymienione wyżej) oraz konsekwentnie kolejne wyroki tegoż sądu, zwróciła uwagę na kwestie niekonstytucyjności przedmiotowego przepisu. Po sporządzeniu uzasadnień do tych wyroków, na które p.p.s.a. przewiduje termin 30 dni (art. 193 p.p.s.a.), podpisaniu ich przez skład orzekający oraz umieszczeniu w bazie orzecznictwa sądów administracyjnych (CBOSA), możliwe było zapoznanie się poszczególnych Wojewodów oraz sądów wojewódzkich z aktualnym stanowiskiem sądu kasacyjnego. W tej trudnej sytuacji procesowej i materialnej niedochowanie przez organ terminu załatwienia sprawy nie może być uznane za rażąco naruszające prawo".

Należy zwrócić uwagę, że w niniejszej sprawie stan faktyczny jest odmienny. Skarga została wniesiona przez skarżącego w czerwcu 2026 r., wobec czego stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w wyroku z dnia 19 maja 2025 r. sygn. akt II OSK 2926/24, zaakceptowane w kolejnych wyrokach NSA, że po przedłużeniu obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy po dniu 30 czerwca 2024 r. zachodzi sprzeczność tej regulacji z konstytucyjną zasadą prawa do sądu i nie powinna być ona stosowana, powinno być znane organowi przynajmniej od kilku miesięcy. Mimo to organ nie załatwił sprawy do czasu wniesienia skargi, ani też do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie, mimo że znał treść wyroku NSA z dnia 19 maja 2025 r. od około roku. Zatem od tej pory 60-cio dniowy termin załatwienia sprawy organ przekroczył aż sześciokrotnie.

Dodać należy, że przepis art. 100d ustawy o pomocy nie zmienił co do zasady terminu rozpoznania przez organ wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy (60 dni). W przepisie tym brak jest też zakazu prowadzenia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy.

W dniu orzekania przez Sąd upłynęło około 4,5 roku od rozpoczęcia agresji rosyjskiej przeciwko Ukrainie, która spowodowała napływ licznej grupy obywateli tego kraju do Polski. Trudno jest obecnie dopatrywać się szczególnych okoliczności, które w praworządnym państwie nadal uzasadniałyby pozbawienie cudzoziemców instrumentów ochrony sądowej przed bezczynnością organów administracji.

Mając zatem powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt 1. sentencji wyroku).

Ponadto Sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt 2. sentencji wyroku). W niniejszej sprawie stan bezczynności jest oczywisty, okres prowadzenia tego rodzaju postępowania jest zbyt długi.

W przepisie art. 149 § 2 p.p.s.a. ustawodawca określił, że sąd w przypadku,

o którym mowa w § 1, może wymierzyć organowi grzywnę. Wymierzenie organowi grzywny pozostawiono zatem uznaniu sądu.

W ocenie Sądu stosowanie środka w postaci grzywny, z uwagi na jego represyjny charakter powinno być ograniczone do przypadków charakteryzujących się szczególnym nasileniem złej woli po stronie organu administracji, a przy tym, gdy istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ nadal nie załatwi sprawy. Pomimo pozostawania przez organ w stanie bezczynności okoliczności niniejszej sprawy nie pozwalają przyjąć, że zaniechanie procedowania przez organ jest konsekwencją umyślnego działania organu. Trudności związane ze znacznym wpływem wniosków cudzoziemców oraz brakami kadrowymi były wielokrotnie podnoszone przez organ w sprawach toczących się przed tutejszym sądem.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę w części dotyczącej wymierzenia organowi grzywny (punkt 3. sentencji wyroku).

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wpis od skargi (punkt 4. sentencji wyroku).

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, albowiem przedmiotem skargi była bezczynność organu administracji publicznej (art. 119 pkt 4 p.p.s.a.).

Powołane w treści uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).