Rektor musi dokończyć odpowiedź o wybór koordynatora studiów, reszta skargi oddalona

III SAB/Po 203/26

Uzasadnienie

Ł. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Uniwersytetu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Skarżący zarzucił bezczynności organu i naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek,

2. art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej jako: "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieprawidłowym, gdyż tylko częściowym, zrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Wobec powyższego wniósł o:

1) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 07.05.2026 r. w zakresie nieudostępnionych informacji publicznych tj. :

- Wykazu prowadzących w procesie dydaktycznym.

- Odpowiedź organu nie zawiera enumeratywnie wymienionych osób, które prowadziły lub będą prowadzić proces dydaktyczny na studiach podyplomowych "Innowacyjna edukacja medyczna w symulacji medycznej",

- W jaki sposób dokonywano wyboru, kierownika studiów oraz koordynatora studiów - jeśli jest dokument z instrukcją proszę o podesłanie?

- Odpowiedź nie zawiera informacji, w jaki sposób dokonano wyboru kierownika - mianowanie, konkurs, rekrutacja pod stołem. Nie wskazuje też sposobu wyboru koordynatora studiów mianowanie, konkurs, rekrutacja pod stołem.

2) zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący złożył w dniu 07.05.2026 r. do Uniwersytetu za pośrednictwem poczty elektronicznej wniosek o udostępnienie informacji publicznej następującej treści:

"Dzień dobry, w drodze dostępu do informacji publicznej proszę o informację:

Gdzie znajdę szczegółowe dokumenty dotyczące studiów - umowa, wniosek kto go opiniował - kryteria przydziału dotacji, kto przydzielał, - jeśli nie ma ich podlinkowanych proszę o podesłanie drogą email.

Wykaz prowadzących w procesie dydaktycznym.

W jaki sposób dokonywano wyboru, kierownika studiów oraz koordynatora studiów - jeśli jest dokument z instrukcją proszę o podesłanie.

Kiedy Pan Kanclerz powrócił do Uniwersytetu dokładna data ponownego zatrudnienia, a jeśli byt Pan Kanclerz zatrudniony przez cały okres od 2020 do 2024 roku na uniwersytecie to jaką role Pan Pełnił w tych latach.

Szczególny interes w każdym punkcie, to podejrzenie defraudacji środków publicznych."

Termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., po 14 dniach od złożenia wniosku. Pomimo upływu tego terminu podmiot zobowiązany, do którego skierowano wniosek, nie udzielił odpowiedzi w powyższych punktach zgodnie z zapytaniem. W związku z czym w odniesieniu do tej części wniosku, która nie została zrealizowana, organ pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Rektor Uniwersytetu (dalej: "Rektor; organ"), w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Uzasadniając swoje stanowisko Rektor podkreślił, że niniejsza sprawa nie ma charakteru jednostkowego ani incydentalnego, lecz stanowi element szerszej aktywności skarżącego polegającej na kierowaniu do Uniwersytetu kolejnych, licznych wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Według stanu na dzień sporządzenia odpowiedzi skarżący skierował do Uczelni łącznie 12 wniosków, obejmujących zróżnicowane obszary jej funkcjonowania, w tym sprawy organizacyjne, kadrowe, finansowe oraz kwestie dotyczące wewnętrznej struktury i sposobu działania Uniwersytetu. Skala, częstotliwość i zakres tych wystąpień powodują realne obciążenie organizacyjne po stronie Uczelni, angażując pracowników administracji w czynności związane z analizą, wyszukiwaniem, weryfikacją i przygotowywaniem odpowiedzi, a tym samym utrudniając bieżące wykonywanie zadań statutowych Uniwersytetu. Okoliczność ta ma znaczenie dla oceny niniejszej sprawy, ponieważ skarga nie wynika z braku reakcji Uniwersytetu na wniosek, lecz wpisuje się w utrwalony schemat kwestionowania przez skarżącego udzielanych odpowiedzi, także wtedy, gdy organ w terminie udostępnia informację albo wskazuje miejsce jej urzędowej publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej.

W dniu 7 maja 2026 r. skarżący skierował do Uniwersytetu wiadomość elektroniczną zatytułowaną i sformułowaną jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek dotyczył studiów podyplomowych "Innowacyjna edukacja medyczna w symulacji medycznej" oraz informacji o zatrudnieniu i funkcjach Kanclerza [...].

W zakresie objętym obecnie skargą skarżący żądał: po pierwsze - "wykazu prowadzących w procesie dydaktycznym"; po drugie - informacji, "w jaki sposób dokonywano wyboru kierownika studiów oraz koordynatora studiów", z zastrzeżeniem, że jeżeli istnieje dokument z instrukcją, skarżący prosi o jego przesłanie.

Uniwersytet udzielił odpowiedzi pismem z dnia 20 maja 2026 r., znak [...] Odpowiedź została udzielona przed upływem czternastodniowego terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W piśmie tym organ odniósł się do wszystkich punktów wniosku, w tym do punktów 2 i 3, które skarżący wskazał jako rzekomo niezałatwione. W odniesieniu do punktu 2 wniosku organ wskazał, że studia podyplomowe prowadzone są zgodnie z uchwałą nr [...], a na stronie Biuletynu Informacji Publicznej [...] zamieszczony jest program ramowy zawierający wykaz osób prowadzących. Organ podał również bezpośredni adres strony BIP, pod którym dokument ten jest dostępny. W odniesieniu do punktu 3 wniosku organ wyjaśnił, że kierownikiem danych studiów jest osoba merytorycznie i organizacyjnie zarządzająca danym kierunkiem, natomiast koordynatorem jest osoba wspierająca kierownika w organizacji studiów. Ponadto organ wskazał, że kierownik studiów podyplomowych "Innowacyjna edukacja medyczna w symulacji medycznej" został powołany zarządzeniem nr [...], które również jest opublikowane w BIP [...], oraz podał adres strony BIP prowadzący do tego zarządzenia.

Skarga jest niezasadna, gdyż odpowiedź została udzielona w terminie. Wniosek skarżącego został złożony 7 maja 2026 r., natomiast odpowiedź została udzielona 20 maja 2026 r. Odpowiedź mieściła się zatem w terminie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Skarga z dnia 22 maja 2026 r. została wniesiona już po udzieleniu odpowiedzi, a więc w chwili jej wniesienia organ nie pozostawał w bezczynności.

Nie można utożsamiać bezczynności z niezadowoleniem wnioskodawcy z treści odpowiedzi albo z oczekiwaniem, aby informacja została przedstawiona w innej, dogodniejszej dla niego formie. Kontrola bezczynności nie służy wymuszaniu określonej redakcji odpowiedzi, jeżeli podmiot zobowiązany udzielił informacji albo wskazał miejsce jej urzędowej publikacji.

Wykaz prowadzących został udostępniony przez wskazanie dokumentu opublikowanego w BIP. Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej albo w centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Przepis ten przesądza, że tryb wnioskowy ma charakter uzupełniający względem udostępnienia informacji w BIP. Jeżeli żądana informacja została już urzędowo opublikowana w BIP, podmiot zobowiązany może prawidłowo załatwić wniosek przez wskazanie miejsca jej publikacji, zwłaszcza gdy sam wniosek zawierał pytanie "gdzie znajdę" określone dokumenty oraz prośbę o przesłanie ich tylko w razie braku podlinkowania. W odpowiedzi z 20 maja 2026 r. Organ wskazał, że program ramowy studiów, obejmujący wykaz osób prowadzących, jest opublikowany przy uchwale nr [...] w BIP [...]. Skarżący nie twierdzi, że wskazany dokument nie istnieje albo że wskazany adres nie prowadzi do dokumentu zawierającego program ramowy. Zarzut sprowadza się do oczekiwania, aby organ dodatkowo przepisał do wiadomości e-mail dane już znajdujące się w BIP. Takiego obowiązku nie można wywieść z u.d.i.p. Skoro informacja została opublikowana w BIP, a następnie organ wskazał skarżącemu dokładne miejsce jej publikacji, nie sposób przyjąć, że doszło do bezczynności w zakresie punktu 2 wniosku.

W szczególności nie jest trafny zarzut, że odpowiedź nie zawierała "enumeratywnie wymienionych osób". Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie nakłada na organ obowiązku ponownego redagowania lub przepisywania informacji z dokumentu urzędowo udostępnionego w BIP, jeżeli wnioskodawca otrzymał skuteczną informację, gdzie żądany dokument się znajduje.

Również punkt 3 wniosku został załatwiony. Organ udzielił informacji o funkcjonalnej roli kierownika i koordynatora studiów oraz wskazał akt powołania kierownika studiów, tj. zarządzenie nr [...] opublikowane w BIP [...]. Odpowiedź ta odnosi się do pytania o sposób dokonania wyboru kierownika studiów, ponieważ wskazuje formę jego powołania oraz dokument stanowiący podstawę powołania. Wniosek skarżącego w zakresie dokumentu "z instrukcją" miał charakter warunkowy: "jeśli jest dokument z instrukcją proszę o podesłanie". Uniwersytet nie ma obowiązku wytworzenia nowego dokumentu, instrukcji, zestawienia albo dodatkowego uzasadnienia wyłącznie po to, aby odpowiedzieć na wniosek w oczekiwany przez skarżącego sposób. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje dostęp do informacji istniejącej i posiadanej przez podmiot zobowiązany, nie zaś obowiązek tworzenia nowej procedury, uzasadniania decyzji organizacyjnych w formie nieistniejącego dokumentu lub prowadzenia polemiki z sugestiami wnioskodawcy. Dla uniknięcia jakichkolwiek wątpliwości organ wskazał, że według akt sprawy oraz dokumentów przekazanych skarżącemu podstawowym dokumentem dotyczącym powołania kierownika studiów jest zarządzenie nr [...] opublikowane w BIP [...]. Organ nie dysponuje odrębnym dokumentem zatytułowanym "instrukcja wyboru kierownika studiów" ani odrębną instrukcją wyboru koordynatora studiów podyplomowych "Innowacyjna edukacja medyczna w symulacji medycznej". Koordynator wykonuje zadania organizacyjnego wsparcia kierownika studiów; informacja ta została przekazana skarżącemu w odpowiedzi z dnia 20 maja 2026 r. Sformułowania użyte przez skarżącego w skardze, takie jak "mianowanie, konkurs, rekrutacja pod stołem", mają charakter ocenny i polemiczny. Nie przekształcają one prawidłowo udzielonej odpowiedzi w bezczynność. Jeżeli skarżący kwestionuje zasadność określonych rozwiązań organizacyjnych albo formułuje zarzuty dotyczące gospodarowania środkami publicznymi, to nie oznacza to jeszcze, że organ pozostaje w bezczynności w rozumieniu u.d.i.p. i p.p.s.a.

Przedmiotem niniejszego postępowania nie jest abstrakcyjna ocena kompletności regulacji wewnętrznych Uniwersytetu ani kontrola celowości wyboru osób pełniących funkcje przy danych studiach podyplomowych. Przedmiotem sprawy jest wyłącznie to, czy organ pozostawał bezczynny wobec wniosku z dnia 7 maja 2026 r. Odpowiedź na to pytanie jest negatywna. Uniwersytet udzielił odpowiedzi w terminie, wskazał dokumenty opublikowane w BIP, wyjaśnił podstawowe informacje dotyczące kierownika i koordynatora studiów oraz przekazał dane dotyczące zatrudnienia i funkcji Kanclerza [...]. Skarga nie wykazuje braku czynności po stronie organu, lecz jedynie niezadowolenie skarżącego z przyjętego sposobu odpowiedzi oraz oczekiwanie dalszego uszczegółowienia informacji już wskazanych w BIP.

W konsekwencji nie zachodzą podstawy do zobowiązania organu do załatwienia wniosku, ponieważ wniosek został załatwiony przed wniesieniem skargi. Nie zachodzą także podstawy do stwierdzenia bezczynności, a tym bardziej bezczynności z rażącym naruszeniem prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału wydanym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.").

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 4292) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8), bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9).

Z przepisów art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. wynika z kolei, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Należy wskazać, że art. 53 § 2b p.p.s.a. stanowi, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Zasadniczo wyczerpanie przysługującego stronie środka zaskarżenia w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 k.p.a. przez jego wniesienie (do właściwego organu) stanowi warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.).

W kontrolowanej sprawie istotne jest jednak to, że stosuje się wyjątek od zawartej w art. 53 § 2b p.p.s.a. zasady, gdyż do skarg na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie znajduje zastosowania wymóg z art. 53 § 2b in fine p.p.s.a., w postaci uprzedniego wniesienia ponaglenia do właściwego organu (por. wyrok NSA z 28.1.2020 r., I OSK 2433/18).

W związku z powyższym Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie skarga została wniesiona z zachowaniem wymogów formalnych, o których mowa w ww. przepisach.

Bezczynność w prowadzeniu postępowania przez organ administracji publicznej, w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej jako: k.p.a.) ma miejsce wtedy, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.

Zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ponadto zgodnie z art. 36 § 2 k.p.a. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustawowo przewidzianym terminie (w przedmiotowej sprawie ten termin w myśl art. 13 ust.1 u.d.i.p. to 14 dni) organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, ale pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął w terminie stosownej czynności.

Bezczynność jest stanem obiektywnie sprawdzalnym, związanym tylko z upływem terminu określonego w ustawie albo terminu wyznaczonego przez organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a.

W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902 ze zm., dalej jako: u.d.i.p.).

Sąd wskazuje, że chronologia zdarzeń w niniejszej sprawie kształtuje się w następujący sposób:

W dniu 7 maja 2026 r. Ł. S. wystąpił do Uniwersytetu z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej dotyczących studiów podyplomowych "Innowacyjna edukacja medyczna w symulacji medycznej" oraz zatrudnienia i funkcji Kanclerza [...]. W zakresie objętym niniejszą sprawą skarżący zwrócił się o podanie :

- gdzie znajdują się szczegółowe dokumenty dotyczące studiów - umowa, wniosek kto go opiniował - kryteria przydziału dotacji, kto przydzielał, - jeśli nie ma ich podlinkowanych wniósł o ich podesłanie drogą email,

- wykazu prowadzących w procesie dydaktycznym,

- w jaki sposób dokonywano wyboru, kierownika studiów oraz koordynatora studiów - jeśli jest dokument z instrukcją proszę o podesłanie,

- kiedy Pan Kanclerz powrócił do Uniwersytetu dokładna data ponownego zatrudnienia, a jeśli byt Pan Kanclerz zatrudniony przez cały okres od 2020 do 2024 roku na uniwersytecie to jaką rolę Pan pełnił w tych latach.

Pismem z dnia 20 maja 2026 r. Uniwersytet udzielił odpowiedzi na wniosek, a więc przed upływem terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W odniesieniu do wykazu prowadzących organ wskazał, że studia prowadzone są zgodnie z uchwałą nr [...], a w Biuletynie Informacji Publicznej [...], przy tej uchwale, zamieszczony jest program ramowy zawierający wykaz osób prowadzących, i podał bezpośredni adres do tego dokumentu. Wskazany dokument – załącznik nr 1.3 do uchwały nr [...] – zawiera tabelę obejmującą poszczególne przedmioty oraz przypisane do nich nazwiska wykładowców, przy czym kolumna została zatytułowana "Wykładowca – proponowana kadra dydaktyczna".

W zakresie sposobu wyboru kierownika i koordynatora organ wskazał, że kierownik studiów został powołany zarządzeniem nr [...] Rektora [...], opublikowanym w BIP. Zarządzenie z dnia 15 grudnia 2023 r. zostało wydane na podstawie § 119 ust. 3 Statutu [...] oraz pkt I.3 Zasad tworzenia i organizacji studiów podyplomowych i stanowi, że mgr P. Z. zostaje powołany na kierownika studiów na okres od 1 stycznia 2024 r. do 31 grudnia 2027 r. Tym samym organ wskazał zarówno dokument stanowiący podstawę powołania, jak i sposób powołania kierownika – w drodze zarządzenia Rektora.

W odniesieniu do koordynatora studiów organ wyjaśnił natomiast jedynie, że jest to osoba wspierająca kierownika w organizacji studiów. Jednocześnie organ wskazał, że nie dysponuje odrębną instrukcją wyboru koordynatora.

W dniu 22 maja 2026 r. Ł. S. wniósł do WSA w Poznaniu skargę na bezczynność twierdząc, że odpowiedź nie zawierała enumeratywnego wykazu osób prowadzących ani informacji o sposobie wyboru kierownika i koordynatora.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej definiuje informację publiczną w art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2, podmioty zobowiązane do jej udzielenia w art. 4 ust. 1 - 3 oraz tryb jej udostępniania i ograniczenia w tym zakresie. I tak zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych.

Z kolei w świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Stosownie do treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty będące w posiadaniu takich informacji.

W literaturze przedmiotu zauważa się, że adresat wniosku jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, jeżeli ją ma, bez względu na to, czy wiąże się ona z zakresem jego kompetencji, czy też jest informacją uzyskaną od innych podmiotów. Obowiązany jest zatem każdy podmiot, który posiada informację (niezależnie od tego, czy wiąże się ona z jego zakresem kompetencji) lub powinien ją posiadać (z uwagi na zakres kompetencji).

Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu wykonującego władzę publiczną lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. Informacją publiczną będą nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale także te sporządzone przez inne podmioty, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Informacją publiczną są zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez zobowiązane podmioty wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich.

Prawo dostępu do informacji publicznej jest gwarantowane konstytucyjnie jako podstawowe prawo obywateli. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji ograniczenie powyższego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Skonkretyzowanie prawa do informacji ma miejsce w ustawie z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 roku, poz. 902 ze zm. – dalej powoływana jako u.d.i.p.). Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego.

Mając na uwadze powyższe uwagi należy zatem przyjąć, że wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d..i.p. jest wniosek, który jednocześnie dotyczy:

1) informacji rozumianej jako powiadomienie, zakomunikowanie czegoś, wiadomość, pouczenie (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, Tom A-J, red. S. Dubisz, Warszawa 2008, s. 1212) czyli oświadczenia wiedzy, które - na co wskazuje analiza art. 6 u.d.i.p. - dotyczy określonych faktów, tj. czynności i zachowań podmiotu wykonującego zadania publiczne podejmowanych w zakresie wykonywania takiego zadania;

2) informacji istniejącej i znajdującej się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia;

3) informacji w zakresie spraw publicznych rozumianych jako przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych (por. I OSK 1163/15, LEX nr 2260512).

Ustawa o dostępie do informacji publicznej precyzyjnie określa obowiązki podmiotu zobowiązanego, do którego został złożony wniosek o udostępnienie takiej informacji, w tym formy załatwienia (zakończenia) sprawy. Podmiot, do którego złożono wniosek o udostępnienie informacji publicznej (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), winien alternatywnie:

- udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 ustawy),

- odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 ustawy),

- umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy).

Stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję wydaje się wówczas, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej lub umarza postępowanie w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Może być ona więc wydana wtedy, gdy w ogóle przedmiotowa ustawa ma zastosowanie. Jeśli natomiast żądana informacja nie jest informacją publiczną, to nie ma podstaw do wydawania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.. Należy wnioskodawcę poinformować pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2003 r. sygn. akt II SA/Gd 1153/03, wyrok NSA z dnia 25 marca 2001, sygn. akt II SA 4059/02, wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 3301/02, wyrok NSA z dnia 20 maja 2016 r., sygn. I OSK 3238/14).

Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma zapewniać transparentność działań władzy publicznej, umożliwiać społeczną jej kontrolę, budować społeczeństwo obywatelskie i rozwijać demokrację uczestniczącą, w której obywatele mają wpływ na podejmowanie dotyczących ich decyzji. Dlatego żądana informacja, aby uzyskała walor informacji publicznej musi dotyczyć zgodnie z art. 1 ust. 1 "sprawy publicznej". Przedmiotem takiej informacji jest problem lub kwestie, które mają znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli lub też są ważne z punktu widzenia poprawności funkcjonowania organów państwa (zob. np. wyrok NSA z dnia 11 marca 2015 r., sygn. I OSK 918/14).

W świetle powyższego nie budzi wątpliwości Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, że organ – Uniwersytet – jako uczelnia publiczna należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są bowiem władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego.

Nie budzi wątpliwości, że Uniwersytet jako uczelnia publiczna był obowiązany do udzielenia informacji publicznej, bowiem realizuje zadania publiczne związane z wykształceniem wyższym. Nie budzi też wątpliwości w sprawie, że co do zasady przedmiotowy wniosek odnosił się do informacji publicznych, bowiem dotyczył on informacji obejmującej dokumenty związane z funkcjonowaniem uczelni publicznej, wykaz osób prowadzących proces dydaktyczny, sposobu wyboru kierownika studiów oraz koordynatora studiów, a także okresu zatrudnienia Kanclerza uczelni.

Przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 następuje w drodze decyzji administracyjnej. Przepisy te określają prawną formę działania organów w trybie u.d.i.p., przy czym mają zastosowanie w ściśle określonych sytuacjach. Wynika z nich, że decyzja jest wydawana, gdy wystąpią przesłanki uzasadniające odmowę udostępnienia informacji publicznej oraz, że umorzenie postępowania dotyczyć może jedynie sytuacji opisanej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., czyli w przypadku, gdy w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu.

Decyzje odmowne w sprawach z zakresu informacji publicznej wydaje się po pierwsze w przypadkach, które dotyczą informacji publicznej, ale odmawiają jej udostępnienia z uwagi na brak szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego udostępnienie wnioskowanej informacji o charakterze przetworzonym, wymaganego zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Po drugie, gdy żądane informacje publiczne nie mogą być udostępnione ze względu na dobra prawnie chronione (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 lub ust. 2 u.d.i.p.).

Zgodnie z obowiązującym w orzecznictwie i literaturze poglądem, o bezczynności na gruncie u.d.i.p. można mówić wówczas, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji z mocy art. 4 ust. 1 lub 2 u.d.i.p., w określonym w art. 13 ust.1 tej ustawy terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku nie udziela jej, nie wskazuje innego terminu jej udostępnienia, nie dłuższego niż 2 miesiące od dnia wpłynięcia wniosku, oraz przyczynach niezachowania terminu czternastodniowego (art. 13 ust. 2), ewentualnie nie wydaje decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej lub umarzającej postępowanie (art. 16).

Zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

W ocenie Sądu organ nieprawidłowo załatwił wniosek, gdyż wprawdzie w ustawowym terminie sporządził pismo udzielające odpowiedzi na żądanie w zakresie informacji publicznej, lecz nie udzielił w pełni żądanej informacji, jak również nie załatwił wniosku w inny sposób określony przez ustawę.

Okolicznością bezsporną jest, że organ udzielił odpowiedzi na wniosek w dniu 20 maja 2026 r., a więc z zachowaniem terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Samo dochowanie terminu nie przesądza jednak o prawidłowym załatwieniu wniosku. Przedmiotem kontroli sądu jest bowiem nie tylko fakt udzielenia odpowiedzi, lecz także ocena, czy organ zastosował właściwy tryb postępowania przewidziany przepisami ustawy.

W piśmie z dnia 20 maja 2026 r. Uniwersytet udzielającym odpowiedzi na wniosek w odniesieniu do wykazu prowadzących organ wskazał, że studia prowadzone są zgodnie z uchwałą nr [...], a w Biuletynie Informacji Publicznej [...], przy tej uchwale, zamieszczony jest program ramowy zawierający wykaz osób prowadzących, i podał bezpośredni adres do tego dokumentu. Wskazany dokument – załącznik nr 1.3 do uchwały nr [...] – zawiera tabelę obejmującą poszczególne przedmioty oraz przypisane do nich nazwiska wykładowców, przy czym kolumna została zatytułowana "Wykładowca – proponowana kadra dydaktyczna".

W zakresie sposobu wyboru kierownika i koordynatora organ wskazał, że kierownik studiów został powołany zarządzeniem nr [...] Rektora [...], opublikowanym w BIP. Zarządzenie z dnia 15 grudnia 2023 r. zostało wydane na podstawie § 119 ust. 3 Statutu [...] oraz pkt I.3 Zasad tworzenia i organizacji studiów podyplomowych i stanowi, że mgr P. Z. zostaje powołany na kierownika studiów na okres od 1 stycznia 2024 r. do 31 grudnia 2027 r. Tym samym organ wskazał zarówno dokument stanowiący podstawę powołania, jak i sposób powołania kierownika – w drodze zarządzenia Rektora.

W odniesieniu do koordynatora studiów organ wyjaśnił natomiast jedynie, że jest to osoba wspierająca kierownika w organizacji studiów. Jednocześnie organ wskazał, że nie dysponuje odrębną instrukcją wyboru koordynatora.

Spór w sprawie sprowadza się do oceny, czy odpowiedź z dnia 20 maja 2026 r. w pełni realizowała wniosek z dnia 7 maja 2026 r., w szczególności czy wskazanie dokumentu zawierającego proponowaną kadrę dydaktyczną oraz wskazanie zarządzenia o powołaniu kierownika wyczerpywało żądanie skarżącego, a także czy organ pozostawał w bezczynności w zakresie informacji o sposobie wyboru koordynatora studiów.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stanął na stanowisku, że :

1. W zakresie dotyczącym wykazu prowadzących organ prawidłowo załatwił wniosek. W odpowiedzi z dnia 20 maja 2026 r. wskazał miejsce w Biuletynie Informacji Publicznej, w którym zamieszczono program ramowy studiów wraz z wykazem proponowanej kadry dydaktycznej. Sam fakt, że wykaz został określony w dokumencie jako "proponowana kadra dydaktyczna", nie prowadzi do wniosku, że informacja nie została udostępniona. Organ wskazał bowiem konkretny dokument urzędowy, zawierający nazwiska osób przypisanych do poszczególnych przedmiotów. Jeżeli skarżący kwestionuje aktualność lub charakter tego wykazu, okoliczność ta nie oznacza jeszcze, że organ pozostaje w bezczynności w zakresie żądania wskazania miejsca, w którym znajduje się wykaz kadry.

2. W odniesieniu do kierownika studiów organ także udzielił informacji odpowiadającej treści wniosku. Wskazał zarządzenie nr [...] Rektora [...] z dnia 15 grudnia 2023 r., dotyczące powołania mgra P. Z. na kierownika studiów, oraz podał miejsce jego publikacji w BIP. Z treści zarządzenia wynika ponadto, że zostało ono wydane na podstawie § 119 ust. 3 Statutu [...] oraz pkt I.3 Zasad tworzenia i organizacji studiów podyplomowych. Tym samym skarżący otrzymał informację, że kierownik został powołany przez Rektora w drodze zarządzenia, a także wskazano podstawę prawną tego działania.

Wobec powyższego w tym zakresie na podstawie art.151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę (pkt 4 sentencji wyroku).

3. Odmiennie przedstawia się natomiast sytuacja w zakresie koordynatora studiów. Organ w odpowiedzi z dnia 20 maja 2026 r. ograniczył się do wskazania, że koordynator jest osobą wspierającą kierownika w organizacji studiów. Taka informacja opisuje funkcję koordynatora, nie odpowiada natomiast na pytanie, w jaki sposób osoba ta jest wybierana lub powoływana do pełnienia tej funkcji.

Pytanie skarżącego nie dotyczyło bowiem tego, jakie zadania wykonuje koordynator, lecz sposobu jego wyboru. Organ mógł zatem wskazać – o ile wynikało to z posiadanych przez niego informacji – w szczególności, jaki podmiot dokonuje wyboru lub powołania koordynatora, na jakiej podstawie następuje jego wyznaczenie, czy następuje ono w drodze zarządzenia, decyzji lub innego aktu, a także czy funkcję tę powierza się pracownikowi Uczelni w ramach jego obowiązków, czy też jest ona wykonywana na podstawie odrębnego stosunku prawnego. Nie chodzi przy tym o obowiązek tworzenia przez organ nowej informacji, lecz o udzielenie informacji istniejącej i pozostającej w jego posiadaniu.

Jeżeli natomiast organ nie posiadał informacji pozwalającej na udzielenie odpowiedzi na to pytanie, powinien był poinformować o tym skarżącego. W orzecznictwie wskazuje się bowiem, że podmiot zobowiązany nie może poprzestać na pominięciu żądania; również w sytuacji, gdy nie posiada żądanej informacji, powinien wypowiedzieć się w tym przedmiocie.

Nie można zatem podzielić stanowiska organu, że samo wskazanie funkcji koordynatora oznaczało załatwienie tej części wniosku. Informacja o tym, czym zajmuje się koordynator, nie jest informacją o tym, w jaki sposób dochodzi do powierzenia tej osobie funkcji koordynatora.

W konsekwencji Sąd uznał, że odpowiedź z dnia 20 maja 2026 r. nie wyczerpała wniosku z dnia 7 maja 2026 r. w zakresie sposobu wyboru koordynatora studiów. W tej części, pomimo upływu terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., organ nie udostępnił żądanej informacji ani nie podjął innej czynności przewidzianej ustawą. Tym samym w dniu wniesienia skargi, tj. 22 maja 2026 r., pozostawał w bezczynności w tym zakresie.

Stąd też na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązano Rektora do rozpatrzenia – w sposób przewidziany przez u.d.i.p. - wniosku strony skarżącej w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku o czym orzeczono w punkcie 1 sentencji wyroku.

Wobec braku pełnej bierności organu nie można uznać, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, o czym - na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. - orzeczono w punkcie 2 i 3 sentencji niniejszego wyroku. Organ podjął bowiem czynności zmierzające do rozpoznania wniosku, udzielił odpowiedzi w ustawowym terminie i załatwił jego zasadniczą część, w tym prawidłowo wskazał miejsce publikacji wykazu kadry oraz dokument dotyczący powołania kierownika studiów. Nieudzielenie odpowiedzi w zakresie sposobu wyboru koordynatora należy zatem ocenić jako nieprawidłowe i skutkujące bezczynnością, ale nie jako kwalifikowaną postać bezczynności w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a.

Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego oznacza bowiem stan, w którym wyraźnie, ewidentnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa i naruszenie to posiada pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, ale musi być ono znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności czy oczywistego lekceważenia przepisów (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13, wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. akt II GSK 1619/18).

Należy wskazać, że każda bezczynność i przewlekłość w postępowaniu jest naruszeniem prawa, godzi bowiem w zasady prowadzenia postępowania wskazane w k.p.a., jednak nie każda bezczynność i przewlekłość powoduje, że mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia bezczynności i przewlekłości.

Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, nie zasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie.

Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., OSK