Wojewoda bezczynny w sprawie rezydenta UE, ale bez rażącego naruszenia prawa

L. M. (dalej: strona skarżąca, skarżąca) wniosła 22 kwietnia 2026 r. skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w związku ze sprawą z jej wniosku z 25 kwietnia 2025 r. (data wpływu do organu) o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE .

Strona skarżąca na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 52 §1 i art. 53 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) wniosła o: 1) zobowiązanie Wojewody do rozpatrzenia jej wniosku w zakreślonym przez Sąd terminie; 2) stwierdzenie bezczynności Wojewody w tej sprawie; 3) stwierdzenie, ze bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) zasądzenie kosztów postępowania.

Strona skarżąca uzasadniła wnioski i zaprezentowała swoje stanowisko.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie i przedstawił swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w rozważaniach nad stanem faktycznym i prawnym sprawy przyjął co następuje.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Podkreślić należy, że samo pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Z uwagi na przedmiot postępowania, w sprawie znajdowały zastosowanie regulacje szczególne, zawarte w ustawie o cudzoziemcach, która wprowadza odmienne uregulowania odnośnie terminów załatwiania spraw. Zgodnie z art. 222d. ust. 1 i 2 "Decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE wydaje się w terminie 6 miesięcy. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 2) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 219f, lub upłynął bezskutecznie wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 219f."

Odnosząc się do argumentacji organu zawartej w odpowiedzi na skargę, to art. 100c i art. 100d ustawy z dnia 12 III 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2025 r., poz. 337, ze zm., dalej specustawa), przypomnieć należy, że zgodnie z art. 100d ust. 1 pkt 1 tej ustawy, w brzmieniu na dzień złożenia wniosku przez skarżącego, w okresie do dnia 4 marca 2024 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. W okresie, o którym mowa w ust. 1: 1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.

Przepis art. 100d specustawy był parokrotnie nowelizowany. W tym zakresie na mocy art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 lutego 2024 r. (Dz. U. z 2024 r., poz. 232) zmieniającej nin. ustawę z dniem 22 lutego 2024 r. art. 100d określał przywołany okres "do dnia 30 czerwca 2024 r." Następnie na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. (Dz. U. z 2024 r., poz. 854) zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 1 lipca 2024 r. art. 100d określał przywołany okres - przedłużony po raz czwarty z kolei – "do dnia 30 września 2025 r." Dalej na mocy art. 10 pkt 1 ustawy z dnia 12 września 2025 r. (Dz. U. z 2025 r., poz. 1301) zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 30 września 2025 r. art. 100d określał przywołany okres "do dnia 4 marca 2026 r.", a na mocy art. 17 pkt 50 ustawy z dnia 23 stycznia 2026 r. (Dz.U.2026.203) zmieniającej ustawę z dniem 5 marca 2026 r. – "do dnia 4 marca 2027". Co do powołanego przez organ orzecznictwa to wyrażane były stanowiska opowiadające się za rozszerzającą wykładnią art. 100c i art. 100d ustawy pomocowej, jednak aktualnie wyrażany jest pogląd, że powołane przepisy nie znajdują zastosowania (zob. np.: wyrok NSA z 19 V 2025 r., II OSK 2930/24; wyrok NSA z 5 VIII 2025 r., II OSK 3107/24 – publ. CBOSA).

Trzeba również zauważyć, że art. 100c (który obowiązywał przed dodaniem art. 100d) i art. 100d specustawy budzą wątpliwości zarówno co do zakresu ich stosowania względem wszystkich cudzoziemców bądź też wyłącznie obywateli Ukrainy przebywających na terenie Polski w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy, a także wątpliwości co do ich zgodności z prawem unijnym. Wątpliwości te dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SAB/Gl 19/25, zwrócił się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniem prejudycjalnym w tej kwestii. Sąd ten wniósł o stwierdzenie, że: 1. Długotrwałe i kilkukrotnie wydłużane przez prawodawcę krajowego wyłącznie z przyczyn organizacyjnych lub ekonomicznych prawa cudzoziemców – obywateli państw trzecich do złożenia skutecznego środka przeciwdziałania opieszałości organów administracji publicznej (ponaglenia, skargi na bezczynność lub przewlekłość) sprzeciwia się traktatowym zasadom państwa prawnego i poszanowania praw człowieka (art. 2 i 6 ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana Dz. U. C 202 z 7 czerwca 2016 r., s. 47 i nast. – dalej: TFUE), proporcjonalności (art. 52 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej; Dz. U. UE. C. z 2007 r. Nr 303, s. 1 i nast., z późn. zm. – dalej: KPP) w zw. z art. 6 ust. 1 TUE), pierwszeństwa prawa unijnego i jego efektywności (art. 4 ust. 3 TUE) oraz "prawa do dobrej administracji" (traktowanego jako zasada Unii Europejskiej, wyrażonego w art. 41 ust. 1-4 KPP w zw. z art. 51 ust. 1 KPP w zw. z art. 6 ust. 1 TUE oraz w orzecznictwie TSUE); 2. Długotrwałe i kilkukrotnie przedłużane wyłącznie w prawie krajowym możliwości złożenia przez cudzoziemców – obywateli państw trzecich skutecznego środka prawnego przeciwdziałającego opieszałości organów publicznych oraz wykluczenie możliwości zasądzenia przez krajowy sąd administracyjny adekwatnej sumy pieniężnej, stanowiącej zadośćuczynienie za naruszenie prawa do działania przez organy bez zbędnej zwłoki i wykluczenie możliwości nakazania wydania aktu administracyjnego w wyznaczonym przez sąd terminie, należy interpretować jako: a) niespełniające wymogów interesu ogólnego oraz nadmiernie ograniczające sferę praw podstawowych Unii Europejskiej (art. 2 TUE; art. 6 ust. 1 i 3 TUE w zw. z art. 52 ust. 1 – 3 KPP); b) dyskryminujące cudzoziemców – obywateli państw trzecich (art. 2 TUE, art. 10 i 18 TFUE, art. 20 oraz 21 ust. 1 i 2 KPP); c) uchybiające zasadzie sprawiedliwości (art. 2 TUE) oraz d) utrudniające realny, skuteczny dostęp do wymiaru sprawiedliwości (art. 2 TUE, art. 67 ust. 4 TFUE, art. 47 w zw. z art. 51 ust. 1 KPP). W konsekwencji zadanego pytania - z opinii Rzecznika Generalnego z 16 kwietnia wydanej w tej sprawie (C-254/25) wynika, że :" Artykuł 34 ust. 1 i 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/801 z dnia 11 maja 2016 r. w sprawie warunków wjazdu i pobytu obywateli państw trzecich w celu prowadzenia badań naukowych, odbycia studiów, szkoleń, udziału w wolontariacie, programach wymiany młodzieży szkolnej lub projektach edukacyjnych oraz podjęcia pracy w charakterze au pair, odczytywany w związku z art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, należy interpretować w ten sposób, że: stoi on na przeszkodzie krajowym przepisom ustawowym, które – w odniesieniu do obywatela państwa trzeciego – wyłączają, w braku przypadku siły wyższej w rozumieniu orzecznictwa Trybunału, przewidzianą w prawie krajowym możliwość skorzystania ze skutecznego środka prawnego przed sądem służącego przeciwdziałaniu bezczynności lub opieszałości właściwego organu administracyjnego przy badaniu wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt w celu odbycia studiów, a także doprowadzenia do tego, by w przedmiocie tego wniosku rozstrzygnięto w określonym terminie."

Zaznaczyć ponadto należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w ostatnim czasie odmawia zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie specustawy (Dz. U. z 2024 r., poz. 854) w zakresie, w jakim przedłużono do 30 września 2025 r. (następnie: do 4 marca 2026 r., a obecnie do 4 marca 2027 r.) obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d specustawy - jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (zob. m.in. wyroki NSA: z dnia 19 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2921/24; z dnia 12 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2942/24; z dnia 13 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2939/24; z dnia 3 lipca 2025 r., sygn. akt II OSK 2695/24; z dnia 10 lipca 2025 r., sygn. akt II OSK 3154/24).

W dalsze kolejności przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy wskazać należy, że ze względu na datę złożenia przez skarżącą wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt stały (tj. 25 kwietnia 2025 r.) oraz nierozpoznanie przedmiotowego wniosku w terminie określonym w ustawie o cudzoziemcach, należało stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności, albowiem na dzień złożenia skargi (tj. 22 kwietnia 2026 r.) termin 6 miesięcy na załatwienie sprawy niewątpliwie już upłynął i został przekroczony.

Ponadto z akt sprawy wynika, że strona skarżąca w terminie zastosowała się do wezwania organu, dodatkowo skarżąca z własnej inicjatywy przedkładała dokumenty i wnosiła o podjęcie działań w sprawie, wyrażała gotowość do wykonania ewentualnego wezwania organu do uzupełnienia braków wniosku (pisma z: 24 lipca 2025 r., 10 września 2025 r., 18 listopada 2025 r., 9 grudnia 2025 r., 2 lutego 2026 r., 25 lutego 2026 r., 18 maja 2026 r.). W efekcie braku działania Wojewody złożyła ponaglenie (26 stycznia 2026 r.). Natomiast organ do dnia wniesienia skargi ( 22 kwietnia 2026 r.) nie podjął żadnych dalszych czynności w tej sprawie. Oznacza to, że strona skarżąca zasadnie zarzuciła organowi opieszałość w załatwieniu wniosku, którą należało traktować jako bezczynność organu w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.

Nie uszło uwadze Sądu, że Wojewoda nie podjął niezwłocznie kroków, z pomocą których mógł sprawdzić, czy pobyt cudzoziemca na terenie Polski nie stanowi zagrożenia dla jej obywateli, taka bierność organu nie może zasługiwać na akceptację. Nadto organ nie poinformował strony o przyczynach zwłoki i nie wyznaczył nowego terminu do załatwienia sprawy.

W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy Sąd ocenił jednocześnie, że stwierdzona w niniejszej sprawie bezczynność organu nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., bowiem organ przekroczył sześciomiesięczny termin nieznacznie i w dniu 24 lipca 2026 r. podjął decyzję w sprawie skarżącej, którą doręczono stronie 3 sierpnia 2026 r. Natomiast rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2171/17, publ. CBOSA).

W konsekwencji w okolicznościach przedmiotowej sprawy Sąd nie znalazł podstaw do przyznania skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a., nie bez znaczenia w rozstrzygnięciu tej kwestii jest okoliczność, że skarżącą nie domagała się przyznanie jej sumy pieniężnej oraz że w sprawie wydano decyzję.

W dniu 12 sierpnia 2026 r. do Sądu wpłynął akt potwierdzający załatwienie sprawy z wniosku skarżącej, z tego powodu Sąd umorzył postępowanie w części zobowiązania Wojewody do załatwienia sprawy.

O kosztach postępowania, Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.