Spór o hotel D. sp. z o.o. i analizę zabudowy. Sąd uchylił decyzję kasacyjną Kolegium

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 31 lipca 2026 r., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania [...]

S.A. od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] W. z [...] stycznia 2022 r., "[...]" o ustaleniu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku "hotelowo-usługowego" z garażem podziemnym, drogami wewnętrznymi wraz z miejscami postojowymi, elementami zagospodarowania terenu i niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] z obrębu [...] oraz dojazdem na części działek nr [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] przy ul. [...], uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Organ odwoławczy uwzględnił, że pismem z 16 lipca 2020 r., następnie uzupełnianym, [...] sp. z o.o. w W. wystąpiła do Zarządu Dzielnicy [...] W. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie "budynku handlowo-usługowego" z garażem podziemnym, drogami wewnętrznymi wraz z miejscami postojowymi i niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] z obrębu [...] oraz dojazdem przez części działek nr [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] przy ul. [...].

Decyzją Nr [...] z [...] stycznia 2022 r. Zarząd Dzielnicy [...] W ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku "hotelowo-usługowego z częścią mieszkalną", garażem podziemnym, drogami wewnętrznymi wraz z miejscami postojowymi i niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] z obrębu [...] oraz dojazdem przez części działek nr [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] przy ul. [...].

Decyzją z 25 października 2022 r., na skutek rozpatrzenia odwołania [...] S.A. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło decyzję organu I instancji z 10 stycznia 2022 r. i orzekło o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku "biurowo-usługowego z częścią mieszkalną", garażem podziemnym, drogami wewnętrznymi wraz z miejscami postojowymi i niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] z obrębu [...] oraz dojazdem na części działek nr [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] przy ul. [...], wskazując, że inwestycja nie spełnia wymogu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm., dalej: u.p.z.p.).

Decyzja ta była przedmiotem kontroli sądowej. Wyrokiem z dnia 10 marca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2731/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium z 25 października 2022 r. Wywiedziona od tego wyroku skarga kasacyjna została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 4 grudnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1511/23.

Ponownie rozpatrując sprawę z odwołania [...] Kolegium wskazywało, że zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 61 ust. 1 powołanej ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia ustalonych tym przepisem warunków. Sposób ustalania wymagań wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Organ przytoczył treść przepisu § 3 tego rozporządzenia, a następnie stwierdził, że z treści tych przepisów wynika, że organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy w razie braku planu zagospodarowania terenu dla obszaru objętego wnioskiem inwestora wyznacza na mapie w skali 1:500 lub 1:1000 granice obszaru w celu przeprowadzenia analizy i ustalenia czy możliwa jest realizacja planowanej inwestycji przy zachowaniu niezbędnych warunków wynikających z pkt 1 art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Organ pierwszej instancji stwierdził, że z przeprowadzonej analizy wynika spełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie zachowania wymogu tzw. dobrego sąsiedztwa.

Kolegium dokonując rozważań w powyższym zakresie podkreśliło, że granice obszaru analizowanego w tej sprawie zostały powiększone, przy czym z części graficznej analizy nie wynika aby było to konieczne, w szczególności w kierunku południowo-wschodnim, w którym dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna położona pomiędzy ul. [...] i ul. [...]. Ponadto w skład obszaru analizowanego wchodzi [...], który z uwagi na swój charakter nie powinien zostać wyłączony z analizy nie tylko w zakresie wskaźnika zabudowy (jak uczynił to autor analizy) ale również w zakresie pozostałych parametrów zabudowy, jako zespół zabudowy parkowo-sportowej niereprezentatywnej dla pozostałej części obszaru analizowanego. Ponadto w ocenie organu odwoławczego, w analizie utworzono kwartały zabudowy w sposób nie poddający się kontroli, bowiem analiza nie zawiera w teju kwestii jakiegokolwiek uzasadnienia.

Odnosząc się do parametrów wyznaczonej przez organ pierwszej instancji linii zabudowy organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust 3), Zgodnie zaś z ust. 4 dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Odwołując się do orzecznictwa sądowego Kolegium wskazywało, że parametr, jakim jest linia zabudowy, winien być w pierwszej kolejności wyznaczany według zasady ściśle określonej w § 4 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia, to jest poprzez nawiązanie do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, a może być on wyznaczony w inny sposób, jako wyjątek od zasady, jeżeli na przyjęcie, że może to mieć miejsce w danej sprawie wskazują wyniki analizy urbanistycznej. Wystąpienie tych przesłanek organ powinien ustalić zgodnie z art. 7 k.p.a., a w decyzji uzasadnić powód odstąpienia od podstawowego sposobu ustalania tegoż parametru poprzez wskazanie na spełnienie przesłanek odstąpienia.

Ustalając linię zabudowy dla projektowanej inwestycji organ pierwszej instancji wskazał, że ze względu na położenie działki inwestycyjnej względem ul. [...] oraz ze względu na bezpośrednie sąsiedztwo z urządzeniami melioracji wodnej, tj. Kanałem [...] i Potokiem [...] linie planowej zabudowy należy wyznaczyć od drogi wewnętrznej ul. [...] - nieprzekraczalna linia zabudowy w linii rozgraniczającej terenu inwestycji oznaczonej literami AB; od strony Potoku [...] - nieprzekraczalna linia zabudowy w odległości 10 m od linii rozgraniczającej terenu inwestycji oznaczonej literami EFGA; od strony Kanału [...] nieprzekraczalna linia zabudowy w odległości 7 m od linii rozgraniczającej terenu inwestycji oznaczonej literami CDE, w nawiązaniu do istniejącego budynku na działce nr [...]. W części tekstowej analizy wskazano, że takie ustalenie linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia wynika z analizy obszarowej jednakże analiza w żaden sposób nie odnosi się do ww. ustaleń i nie zawiera w tym zakresie uzasadnienia.

Dalej, Kolegium wskazywało, że zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. W myśl § 5 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Z analizy wynika, że średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki wynosi 0,26, natomiast po odjęciu wskaźnika założeń parkowo-sportowych jako nietypowego w obszarze analizowanym wskaźnik ten wynosi 0,28, zaś inwestor planował zabudowę o wskaźniku zabudowy wynoszącym 0,52. Organ pierwszej instancji stwierdził, że wskaźnik winien zostać wyznaczony jako nawiązujący do wskaźnika najbliżej położonych do terenu inwestycji działek, tj. 0,53 (zabudowa na działkach nr [...] i nr [...]).

Zdaniem Kolegium, powyższe ustalenie budzi wątpliwości co do należytej dbałości o ład przestrzenny i zgodność planowanej inwestycji z dobrosąsiedzkimi stosunkami. Z tabeli zawartej w części tekstowej analizy wynika, że dla zabudowy o funkcjach U-Ł, U-Th, U, U/MN, MN/U, U-Th/MW, U/P-S wskaźniki zabudowy wynoszą od 0,14 do 0,53, zaś średnia wynosi 0,29. W całym obszarze analizowanym jedynie zabudowa na działkach nr [...] i nr [...] osiąga wyznaczony wskaźnik, a ponadto wskaźnik wyższy niż 0,4 występuje jedynie na działkach nr [....] i nr [...] (o funkcji U/MN) oraz na działkach nr [...] i nr [...] z obrębu [....] (o funkcji U), położonych przy ul. [...]. Znajdująca się w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowa usługowa osiąga wskaźniki 0,32 (działka nr [...]) i 0,33 (działka nr [...]), 0,14 (działka nr [...]), 0,23 (działka nr [...]). W związku z powyższym w ocenie Kolegium ustalenie wskaźnika zabudowy na poziomie 0,53 nie znajduje uzasadnienia w wynikach analizy.

Dalej, Kolegium kierując się treścią § 6 ust. 1 rozporządzenia, zauważało, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 6 ust. 2). Z analizy wynika, że średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi 25,0 m. Dla planowanej inwestycji ustalono szerokość elewacji frontowej ok. 45 m, wskazując na zastosowanie § 6 ust. 2 rozporządzenia. Jednakże – jak zauważyło Kolegium - w analizie do obliczeń przyjęto wszystkie budynki na działach poddanych analizie przy czym np. na działce nr [...] i nr [...] znajduje się wiele budynków, których zróżnicowane położenie nie pozwala na jednoznaczne ustalenie, która z elewacji uznana została za frontową, co dotyczy większości obliczeń analizy dotyczących szerokości elewacji frontowych. Z tych względów poczynione ustalenie nie poddaje się kontroli instancyjnej.

Odnosząc się do ustalonej przez organ wysokości zabudowy oraz geometrii dachu Kolegium zauważało, że kwestię tą reguluje § 7 rozporządzenia. Natomiast § 8 rozporządzenia ustala warunki dla geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki), które każdorazowo odnosi do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.

Średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi 8,5 m. Budynki usługowe mają zróżnicowaną wysokość od 3,5 m do 32,5 m. Organ pierwszej instancji ustalił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do 15,5 m w nawiązaniu do sąsiedniego budynku hotelowo-usługowego na działce nr [...], co nie narusza § 7 ust 2 rozporządzenia.

Kolegium zauważało jednakże, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 do 5 u.p.z.p. Jednym z nich, uregulowanym w punkcie 2 powołanego przepisu, jest warunek dostępu terenu objętego planowaną inwestycją do drogi publicznej.

Wnioskodawca wskazał, że nieruchomość, na której planowana jest inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej poprzez powszechnie dostępną drogę wewnętrzną ul. [...], z której korzystać może każdy. Organ pierwszej instancji wskazał, że droga wewnętrzna - ul. [...] zlokalizowana jest na działkach nr [...], [...], [...], [...] z obrębu [...]. Na częściach ww. działek inwestor planuje realizację infrastruktury drogowej, przy czym działka nr [...] przylega bezpośrednio do drogi publicznej - ul. [...], a tym samym tak oznaczony teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej.

W decyzji z 25 października 2022 r., Kolegium stwierdziło, że z księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] wynika, że stanowi ona-własność m.st. Warszawy w użytkowaniu wieczystym [...] S.A. W dziale IIl tej księgi ujawniona została służebność drogi koniecznej dla każdoczesnego użytkownika wieczystego lub właściciela działki nr [...]. Natomiast w dziale I - SP księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] nie została ujawniona jakakolwiek służebność, z której wynikałby prawny dostęp do drogi wewnętrznej - ul. [...], a co za tym idzie aby nieruchomość ta miała zapewniony dostęp do drogi publicznej. W zapadłym w sprawie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że dla ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie wystarczające jest wykazanie, że nieruchomość dla której warunki te mają być ustalone, jest położona przy drodze wewnętrznej, w rozumieniu art. 8 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, połączonej z drogą publiczną.

Kolegium zweryfikowało możliwość wykorzystania działek nr [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] do skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną – ul. [...] i stwierdziło, iż warunek dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej został spełniony, ponieważ ww. działki ewidencyjne oznaczone są użytkiem "dr" w ewidencji gruntów.

Niemniej jednak w świetle opisanych błędów analizy Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji wobec braku przeprowadzenia prawidłowej analizy zagospodarowania terenu w zakresie linii zabudowy, wskaźnika zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej, rozpoznał niniejszą sprawę z obrazą art. 7 i 77 § 1 k.p.a., nie wyjaśniając wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W sprzeciwie od powyższej decyzji Kolegium DFC sp. z o.o., reprezentowana przez radcę prawnego, podniosła następujące zarzuty:

1) naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 136 § 1, art. 15 i art. 107 § 3 k.p.a. - przez uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, mimo że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie miał charakteru i rozmiaru uzasadniającego wydanie decyzji kasatoryjnej i mógł zostać objęty dodatkowym postępowaniem prowadzonym na podstawie art. 136 § 1 k.p.a., a ponadto przez niewskazanie okoliczności pozwalających stwierdzić drugą, kumulatywną przesłankę art. 138 § 2 k.p.a,, podczas gdy Kolegium

a) nie wskazało, które zasadnicze ustalenia faktyczne należało poczynić od początku ani jakie nowe dane wymagały zgromadzenia.

b) nie ustaliło, czy ewentualne wyjaśnienie, uzupełnienie albo skorygowanie Analizy w zakresie sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego, obliczeń i fachowych wniosków powodowałoby utratę użyteczności istniejącej mapy, niezakwestionowanego przez Kolegium frontu, zgromadzonych danych i zidentyfikowanych obiektów referencyjnych,

c) nie wyjaśniło, dlaczego stwierdzone braki nie mogły zostać usunięte przez skonkretyzowane czynności uzupełniające, w tym zlecone organowi I instancji na podstawie art. 136 § 1 k.p.a., przy zachowaniu sprawy przez Kolegium do własnego rozstrzygnięcia:

2) naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 i 2, § 4 ust. 1 i 4, § 5 ust. 1 i 2 oraz § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie - przez niepełne i wybiórcze rozpatrzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiącej podstawę decyzji pierwszoinstancyjnej, w tym pominięcie jej istotnych treści oraz posłużenie się danymi niewynikającymi z akt sprawy, a także przez błędną ocenę, na podstawie powołanych przepisów, charakteru i zakresu ewentualnych wad analizy, prowadzącą do bezzasadnego uznania, że ich usunięcie wymaga ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji;

3) naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 136 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a. - przez nienadanie właściwego znaczenia wiążącej ocenie prawnej i wskazaniom zawartym w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 marca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2731/22, zgodnie z którymi postępowanie odwoławcze ma charakter merytoryczny, a braki postępowania dowodowego mogą zostać na tym etapie uzupełnione lub naprawione, oraz przez niewyjaśnienie, dlaczego uchybienia ujawnione po ponownym zbadaniu Analizy miały jakościowo wykraczać poza wskazany przez Sąd model uzupełnienia materiału i uzasadniać kolejne przekazanie sprawy organowi I instancji.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, ze zm., dalej: p.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Stosownie zaś do treści art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, o ile ustawa nie stanowi inaczej.

Charakterystyczną cechą sprzeciwu jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. W myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest zatem wyłącznie zasadność wydania przez organ administracji konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej). W postępowaniu prowadzonym w tym trybie sąd administracyjny ocenia więc, czy organ odwoławczy, wydając decyzję, nie przekroczył swych uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten wyraźnie stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 k.p.a.). Z powołanego przepisu wynika, że wydanie decyzji kasatoryjnej, połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia w I instancji, uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek, które winny wystąpić łącznie. Po pierwsze, organ odwoławczy jest obowiązany wykazać, że postępowanie przed I instancją, w której została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania. Po drugie, niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez I instancję zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji dające podstawę do zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. obejmuje więc sytuacje następujące:

- gdy organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania;

- gdy organ I instancji naruszył przepisy postępowania w stopniu pozwalającym uznać sprawę za niewyjaśnioną w całości np. nie przeprowadził obligatoryjnej rozprawy, nie zapewnił udziału w postępowaniu wszystkim stronom,

- a także, gdy organ I instancji nie wyjaśnił większości przesłanek niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy tj. gdy braki postępowania są tak poważne, że nie można ich uzupełnić w toku uzupełniającego postępowania dowodowego przed organem II instancji.

W niniejszej sprawie zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło na podstawie powyższego przepisu decyzję Zarządu Dzielnicy [...] W. z [...] stycznia 2022 r. o ustaleniu warunków zabudowy uznając, że doszło do naruszenia przez organ I instancji przepisów procesowych.

W wyniku przeprowadzenia kontroli sądowoadministracyjnej, Sąd doszedł do przekonania, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa procesowego polegającego na błędnym zastosowaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym, zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu.

W pierwszej kolejności, Sąd zauważa, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie będąc związane wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 marca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2731/22, dokonało oceny przesłanki dostępu wnioskowanej zabudowy do drogi publicznej, uznając, że warunek ten został spełniony. Kolegium wytknęło jednak organowi I instancji pominięcie okoliczności, iż wadliwości, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji, były wyprowadzane przy założeniu niewystarczająco precyzyjnej analizy wyznaczonego obszaru. W tym zakresie organ odwoławczy zakwestionował prawidłowość wyznaczenia analizowanego obszaru, który nie poddaje się kontroli, a to przy zauważeniu braku jakiegokolwiek uzasadnienia dla jego powiększenia. Dalej Kolegium wskazywało na brak w analizie obszarowej wystarczającego usprawiedliwienia dla ustalenia linii zabudowy dla projektowanej inwestycji. Dalsze wątpliwości dotyczyły prawidłowości przyjęcia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki oraz szerokości elewacji frontowej.

W związku z tak sformułowaną argumentacją zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że powołane przez organ okoliczności nie wypełniają przesłanek warunkujących wydanie decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przede wszystkim powodem uchylenia decyzji organu I instancji nie była wada procesowa w postaci naruszenia przepisów postępowania, lecz zakwestionowanie podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia (ustalenie warunków zabudowy).

Podkreślenia zaś wymaga, że nawet jeżeli zdaniem organu odwoławczego w sprawie z zakresu warunków zabudowy organ architektoniczny w sposób niewystarczający wyjaśnił sporne kwestie, stanowiące kluczowe element rozstrzygnięcia sprawy, to nie przeczy to przyjęciu, że okoliczności te mogą być wyjaśnione samodzielnie przez ten organ. Nie zawsze oznacza to, że organ odwoławczy zmuszony jest przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy może bowiem wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy naruszono przepisy postępowania, a "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Trzeba przy tym pamiętać, że k.p.a. pozwala na przeprowadzenie dowodów uzupełniających także w drugiej instancji (art. 136 § 1 k.p.a.). Jeżeli zatem pewne elementy konstrukcyjne decyzji organu pierwszej instancji ze względu na postać lub formę zdaniem organu odwoławczego wymagają korekty, to nie można z tego tylko powodu wymagać powtórzenia postępowania. Kolegium ma bowiem uprawnienie reformatoryjne z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i może – jeżeli widzi taką potrzebę po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego – skorygować decyzję merytorycznie. Oznacza to również uprawnienie organu II instancji do wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, jeśli stwierdzi, że nie jest możliwe ich ustalenie w sposób zgodny z wnioskiem inwestora.

W ocenie Sądu dopuszczalna jest więc możliwość dokonania analizy w powyższym zakresie w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego przed organem drugiej instancji. Ocena prawidłowości wytyczenia obszaru analizowanego oraz dalsza ocena poszczególnych elementów i wskaźników wnioskowanej zabudowy nie została zastrzeżona dla jej przeprowadzenia jedynie przed organem I instancji. Zarówno zaś postępowanie przed organem I instancji, jak i postępowanie odwoławcze, mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza przeprowadzenia takiej analizy i jej oceny przez organ odwoławczy i wydania decyzji co do meritum sprawy. Sąd podkreśla, że brak jest szczególnych przepisów wyłączających ustalenie warunków zabudowy przez organ odwoławczy w oparciu o uzupełnioną w trybie art. 136 k.p.a. dokumentację, czy uzyskane w tym trybie wyjaśnienia.

Organ odwoławczy skierował więc swoją uwagę na kwestie materialnoprawne, które nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej. W istocie argumentacja decyzji kasacyjnej sprowadza się do polemiki dotyczącej meritum sprawy, nie zaś uchybień procesowych, które miały wpływ na wynik postępowania.

Jednocześnie, zdaniem Sądu, wobec wcześniejszego uchylenia przez tut. Sąd wyrokiem z 10 marca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2731/22, decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie uchylającej decyzję Zarządu Dzielnicy [...] W z [...] stycznia 2022 r. i odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, dalsze stosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. w realiach sprawy należy ocenić jako nieskuteczne. Na obecnym etapie sprawy Kolegium nie powinno się więc uchylać od merytorycznego rozstrzygnięcia.

Sąd podzielił również spostrzeżenia sprzeciwu w zakresie w jakim wykazuje szereg nieścisłości dotyczących podstawowych danych rozpatrywanej sprawy. Nieadekwatne do realiów rozpoznawanej sprawy pozostają wskazywane przez Kolegium: inny numer decyzji organu I instancji, zamiennie wskazywana inwestycja jako budynek handlowo-usługowy, hotelowo-usługowy z częścią mieszkalną, czy też budynek biurowo-usługowy z częścią mieszkalną, podczas gdy sprawa dotyczy budynku hotelowo-usługowego bez części mieszkalnej.

Z tych też powodów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie może się ostać, jako wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Sąd podziela jednocześnie stanowisko prezentowane zgodnie w orzecznictwie, że w sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. Z taką właśnie sytuacja mamy do czynienia w sprawie niniejszej.

Mając na uwadze, że doszło do naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a., Sąd doszedł do przekonania o zasadności wniesionego sprzeciwu. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania sądowego w punkcie 2 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Na koszty postępowania sądowego w łącznej kwocie 597 złotych składają się: wpis od sprzeciwu (100 zł), koszty zastępstwa procesowego (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).

Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim przeprowadzi uzupełniające postępowanie dowodowe i wyda decyzję merytoryczną.