WSA uchylił odmowę warunków zabudowy dla restauracji na działce z gruntami Lz

Decyzją z dnia [...] grudnia 2025 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania R. W., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...], nr [...] z dnia [...] października 2025 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego - restauracji, na terenie części działki nr ewid. [...], we wsi [...], gmina [...].

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Wnioskiem z dnia 21 lipca 2025 r., R. W. zwrócił się do Burmistrza Miasta [...] o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Zawiadomieniem z dnia 27 sierpnia 2025 r. organ I instancji poinformował strony o wszczęciu postępowania. Po sporządzeniu odmownego projektu decyzji, a także analizy funkcji oraz zagospodarowania terenu, pismami z dnia 27 sierpnia 2025 r. wystąpił do organów uzgadniających, przedkładając im do uzgodnienia projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Po uzyskaniu stanowisk organów uzgadniających, pismem z dnia 22 września 2025 r. organ I instancji poinformował strony o zakończeniu postępowania dowodowego oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy.

Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2025 r. organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Organ wskazał na brak spełnienia przesłanek wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Organ wskazał, że część działki nr ewid. [...], obręb [...], zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów i budynków, stanowi grunty leśne oznaczone symbolem LzIV. Zatem grunty te wymagają uzyskania zgody na zmianę ich przeznaczenia z gruntu leśnego na cele nieleśne.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył R. W., wskazując, że kategoria Lz to nie lasy, lecz grunty zadrzewione i zakrzewione, a lasy mają oznaczenie Ls.

Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, że materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2023.977 t.j.), zwane dalej "ustawą" lub "u.p.z.p." oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2024.1116).

Zgodnie z art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2023.1688), do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie: 1) stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym; 2) nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy zmienianej w art. 1. Dlatego zastosowanie w niniejszej sprawie mają przepisy art. 61 ust. 1 i 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu, przed wejściem w życie nowelizacji tej ustawy w dniu 24 września 2023 r.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

W niniejszym postępowaniu konieczne jest zbadanie przedmiotowej inwestycji przede wszystkim pod kątem zgodności z przepisem art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy. Analiza akt sprawy wskazuje, że objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy część działki o nr ewid. [...] obręb [...], gmina [...]składa się m.in. z użytków opisanych jako LzlV. Jak wynika z ustaleń poczynionych przez organ I instancji teren działki, której dotyczy wniosek nie był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy.

Zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast w myśl art. 7 ust. 2 pkt 5 ww. ustawy, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych nie stanowiących własności Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej.

Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gruntami leśnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty: 1) określone jako lasy w przepisach o lasach; 2) zrekultywowane dla potrzeb gospodarki leśnej; 3) pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych. Natomiast w myśl art. 3 ustawy o lasach z dnia 28 września 1991 r. (Dz.U.2025.567 t.j.) lasem jest grunt: 1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony: a) przeznaczony do produkcji leśnej lub b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo c) wpisany do rejestru zabytków; 2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne.

Ponadto według § 8 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U.2024.219 t.j.), użytki gruntowe wykazywane w ewidencji dzielą się na następujące grupy: 1) grunty rolne; 2) grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione; 3) grunty zabudowane i zurbanizowane; 4) grunty pod wodami; 5) tereny różne. Jak natomiast wyjaśniono w § 9 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia, grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, o których mowa w § 8 ust. 1 pkt 2, dzielą się na: lasy, oznaczone symbolem Ls; grunty zadrzewione i zakrzewione, oznaczone symbolem Lz.

Mając powyższe na względzie organ wskazał, że w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, grunty zalesione i zakrzewione (Lz), są gruntami leśnymi, choć nie są lasami (Ls) i podlegają ochronie na podstawie przepisów ww. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Należy podkreślić, że przepisy ww. ustawy dotyczą ochrony gruntów leśnych, czyli zarówno gruntów oznaczonych jako lasy jak i gruntów oznaczonych jako grunty zalesione i zakrzewione. Przepisy tej ustawy nie mówią wyłącznie o ochronie lasów, lecz szerzej, dotyczą ochrony gruntów leśnych. Według składu orzekającego Kolegium część gruntów działki nr ewid. [...] obręb [...] oznaczona jako LzlV, stanowi grunty leśne, dla których należy badać w niniejszym postępowaniu kwestię spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zatem przeznaczenie na cele nieleśne gruntów leśnych LzlV wchodzących w skład działki nr ewid. [...] wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Jak natomiast ustalił organ I instancji, dla tego terenu nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne. W ocenie Kolegium planowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy, a tym samym brak jest możliwości ustalenia dla niej warunków zabudowy.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł R. W., zaskarżając ją w całości i podnosząc zarzuty naruszenia:

1) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. z dnia 21 czerwca 2024 r., Dz. U. z 2024 r. poz. 1130) w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 82) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co doprowadziło w konsekwencji do wydania odmownej decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy teren objęty wnioskiem o wydanie warunków zabudowy nie stanowi gruntu leśnego, a zatem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, a zmiana przeznaczenia tego gruntu nie wymaga uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

b) art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co doprowadziło w konsekwencji do wydania odmownej decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla terenu objętego wnioskiem, który nie jest gruntem leśnym, nie stanowi naruszenia regulacji zawartych w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych,

c) art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez niewłaściwą wykładnię pojęcia gruntów leśnych polegającą na uznaniu, że grunty zadrzewione i zakrzewione oznaczone w ewidencji gruntów i budynków symbolem Lz stanowią grunty leśne w rozumieniu tejże ustawy, podczas gdy gruntami leśnymi w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych są grunty określone jako lasy w przepisach o lasach,

d) art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwą wykładnię i zastosowanie polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że grunt oznaczony w ewidencji gruntów symbolem "Lz" (grunty zadrzewione i zakrzewione) stanowi grunt leśny wymagający uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne, podczas gdy sam fakt oznaczenia użytku jako "Lz" nie przesądza o zakwalifikowaniu gruntu jako leśnego w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych,

e) art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 567) poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że lasem w rozumieniu ww. ustawy są grunty zadrzewione i zakrzewione oznaczone w ewidencji gruntów i budynków symbolem Lz, podczas gdy lasem w rozumieniu ww. ustawy są grunty o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryte roślinnością leśną (uprawami leśnymi) — drzewami i krzewami oraz runem leśnym — lub przejściowo jej pozbawione, przeznaczone do produkcji leśnej,

f) § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia 27 lipca 2021 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 219) poprzez dokonanie niewłaściwej wykładni gruntów leśnych i uznanie, że grunty zadrzewione i zakrzewione stanowią grunty leśne, podczas gdy grunty zadrzewione i zakrzewione stanowią osobną, obok gruntów leśnych, kategorię użytków gruntowych zaliczanych do jednej grupy użytków gruntowych,

g) § 10 ww. rozporządzenia i L.p. 10 i 11 załącznika nr 1 do ww. rozporządzenia poprzez jego pominięcie i niezastosowanie w przedmiotowej sprawie, podczas gdy w Lp. nr 10 wskazano, iż do użytku gruntowego określonego jako "lasy" i oznaczonego w ewidencji gruntów i budynków symbolem Ls zalicza się grunty określone jako "las" w ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach, a grunty zadrzewione i zakrzewione oznaczone symbolem Lz, wskazane w ww. załączniku pod Lp nr 11 nie stanowią lasu w rozumieniu ustawy o lasach,

2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, podczas gdy zgromadzony materiał dowodowy nie pozwalał na wydanie decyzji, a nadto uzasadnienie faktyczne decyzji nie zawierało wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów, na których oparł swoje rozstrzygnięcie,

b) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, pomimo że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności przez brak w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, podczas gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, nie został ustalony w toku przeprowadzonego postępowania,

c) art. 136 § 1 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia z urzędu lub brak zlecenia przeprowadzenia organowi I instancji dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie tj. przeprowadzenia oględzin terenu, co doprowadziło do wydania decyzji w sytuacji, w której organ administracyjny nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego,

d) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w przedmiocie ustalenia występowania na terenie objętym wnioskiem o wydanie warunków zabudowy gruntów leśnych, pomimo tego, że na organie spoczywa obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, które to działania powinny zostać podejmowane z urzędu, co w konsekwencji doprowadziło do dokonania błędnych ustaleń faktycznych polegających na przyjęciu leśnego charakteru terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy wyłącznie na podstawie oznaczenia ewidencyjnego "Lz", bez przeprowadzenia jakichkolwiek ustaleń faktycznych co do spełnienia przez ten grunt przesłanek definicji lasu określonej w art. 3 ustawy o lasach, w szczególności co do zwartego charakteru drzewostanu, przeznaczenia do gospodarki leśnej oraz faktycznego sposobu użytkowania terenu, doprowadzając do podjęcia decyzji pochopnej i niepoprzedzonej dostatecznym wyjaśnieniem wszystkich okoliczności.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz uchylenie decyzji organu I instancji i rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że została ona wydana z naruszeniem prawa.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. z dnia 21 czerwca 2024 r., Dz. U. z 2024 r. poz. 1130), dalej "u.p.z.p.", wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia warunku, iż teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. W myśl art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 82 ze zm.), dalej "u.o.g.r.l.", przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby. Przepis art. 2 ust. 2 u.o.g.r.l. wprost wskazuje jaki grunty są gruntami leśnymi w rozumieniu tej ustawy i są grunty: 1) określone jako lasy w przepisach o lasach; 2) zrekultywowane dla potrzeb gospodarki leśnej; 3) pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych.

Zatem podstawowym kryterium uznania nieruchomości za grunt leśny w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jest kryterium wskazane w ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2026 r., poz. 663 ze zm.). Zgodnie z art. 3 ustawy o lasach, lasem w rozumieniu ustawy jest grunt: 1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony: a) przeznaczony do produkcji leśnej lub b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo c) wpisany do rejestru zabytków; 2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne. Podkreślenia wymaga, że przepis art. 2 ust. 2 u.o.g.r.l., definiując grunt leśny w rozumieniu tej ustawy, nie odwołuje się do przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego czy przepisów wykonawczych dotyczących ewidencji gruntów i budynków. Zatem powołany przez organ przepis § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia 27 lipca 2021 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 219), zgodnie z którym grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, dzielą się na: lasy, oznaczone symbolem Ls; grunty zadrzewione i zakrzewione, oznaczone symbolem Lz, nie miał w tej sprawie zastosowania.

Trafnie w skardze podniesiono, że również z § 10 rozporządzenia i L.p. 10 i 11 załącznika nr 1 do ww. rozporządzenia wynika, iż do użytku gruntowego określonego jako "lasy" i oznaczonego w ewidencji gruntów i budynków symbolem Ls zalicza się grunty określone jako "las" w ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach, a grunty zadrzewione i zakrzewione oznaczone symbolem Lz, wskazane w ww. załączniku pod Lp nr 11 nie stanowią lasu w rozumieniu ustawy o lasach, lecz są to grunty porośnięte roślinnością leśną, których powierzchnia jest mniejsza niż 0,1000 ha, a także: 1) tereny torfowisk, pokrytych częściowo kępami krzewów i drzew karłowatych; 2) grunty porośnięte wikliną w stanie naturalnym oraz krzewiastymi formami wierzb w dolinach rzek i obniżeniach terenu; 3) przylegające do wód powierzchniowych grunty porośnięte drzewami lub krzewami, stanowiące biologiczną strefę ochronną.

Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2019 r., II OSK 2101/18 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl), iż " (...) Z uwagi na różniące się od siebie zakresy znaczeniowe pojęcia "grunty leśne", użytego w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz w rozporządzeniu ewidencyjnym, podzielić należy pogląd (...), że zaewidencjonowanie danego gruntu jako "zadrzewionego i zakrzewionego (symbol "Lz")", pomimo tego, iż wystarczające do traktowania tego gruntu jako "gruntu leśnego" w rozumieniu § 68 ust. 2 rozporządzenia ewidencyjnego, nie jest równoznaczne z przyjęciem, iż grunt ten stanowi grunt leśny w rozumieniu art. 2 ust. 2 i art. 7 u.o.g.r.l. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że kwestia ta wymaga dopiero wnikliwego zbadania, w szczególności ustalenia, czy pomimo ewidencyjnego oznaczenia gruntu symbolem "Lz" (grunty zadrzewione i zakrzewione) grunt ten nie spełnia w istocie kryteriów lasu ("Ls"), wynikających z art. 3 ustawy o lasach. Zapisy w ewidencji gruntów mają znaczenie dla kwalifikacji gruntów rolnych, gdyż w art. 2 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l. wskazano wprost, że gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne. W przypadku gruntów leśnych brak jest analogicznej regulacji, a ustawodawca w art. 2 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. odwołuje się do definicji gruntu leśnego zawartej w ustawie o lasach (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2015 r., sygn. akt II OSK 64/14). W świetle powyższego, ewidencyjne oznaczenie gruntu symbolem "Lz" nie oznacza automatycznie, że grunt ten stanowi las w rozumieniu przepisów o lasach".

Zasadne są zatem zarzuty skargi naruszenia przez organy obu instancji prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 2 i art. 2 ust. 2 u.o.g.r.l. w zw. z art. 3 ustawy o lasach poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że grunty zadrzewione i zakrzewione oznaczone w ewidencji gruntów i budynków symbolem Lz stanowią automatycznie grunty leśne w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zakwalifikowanie tych gruntów do gruntów leśnych wymagałoby ustalenia czy spełniają one przesłanki z art. 2 ust. 2 u.o.g.r.l. w zw. z art. 3 ustawy o lasach, a w tej sprawie organy żadnych takich ustaleń nie poczyniły. Przedwczesne było zatem wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy w związku z niespełnieniem przez teren inwestycji przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.

Za uzasadnione w związku z tym Sąd uznał zarzuty naruszenia przez organy obu instancji przepisów postępowania, tj.: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w zakresie ustalenia występowania na terenie objętym wnioskiem o wydanie warunków zabudowy gruntów leśnych w rozumieniu art. 2 ust. 2 u.o.g.r.l. w zw. z art. 3 ustawy o lasach. Organy oparły się wyłącznie na wypisie z ewidencji gruntów, który w tej sprawie nie miał przesądzającego znaczenia dla rozstrzygnięcia czy dany teren stanowi grunt leśny w rozumieniu wskazanych przepisów, nie przeprowadziły natomiast innych dowodów w tej sprawie.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, a - na podstawie art. 135 p.p.s.a. – również decyzję organu I instancji.

Ponownie rozpatrując przedmiotową sprawę, organ I instancji ustali czy na terenie inwestycji rzeczywiście znajduje się grunt leśny w rozumieniu przepisów art. 2 ust. 2 u.o.g.r.l. w zw. z art. 3 ustawy o lasach i czy spełniona jest tym samym przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., a jeżeli tak – to przeprowadzi postępowanie w zakresie spełnienia pozostałych przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Organ szczegółowo wyjaśni, jakie ustalenia w tej sprawie poczyniono i jakie są przesłanki podjętego rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji.

O kosztach postępowania (koszt wpisu od skargi w wysokości 500 zł) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 210 § 2 p.p.s.a.

Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.