Skarga na bezczynność wojewody w sprawie zezwolenia na pracę dla barbera oddalona

O. M. (dalej: skarżący, strona), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, pismem z 8 czerwca 2026 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność oraz niezałatwienie sprawy w terminie przez Wojewodę M. (dalej: Organ, Wojewoda) w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę dla cudzoziemca A. M. (dalej: cudzoziemiec).

Organowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 35 § 1–3 k.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r., poz. 1691, dalej: k.p.a.) w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 20 marca 2025 r. o warunkach dopuszczalności powierzania pracy cudzoziemcom poprzez przekroczenie ustawowych terminów załatwienia sprawy oraz zaniechanie wydania rozstrzygnięcia bez zbędnej zwłoki, mimo że sprawa mogła zostać rozpoznana w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z wnioskiem;

2. art. 36 § 1 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a. – poprzez całkowite zaniechanie obowiązku informacyjnego, tj. brak powiadomienia o przyczynach zwłoki, niewyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy oraz nieudzielenie skarżącemu jakichkolwiek informacji o stanie postępowania;

3. art. 7, art. 8 § 1 oraz art. 12 § 1 k.p.a. – poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania uczestników obrotu prawnego do organów administracji publicznej oraz rażące uchybienie zasadzie wnikliwości i szybkości postępowania.

Jednocześnie wystąpił o zobowiązanie Wojewody do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, przyznanie skarżącemu na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: p.p.s.a.); zasądzenie od organu sumy pieniężnej w wysokości 5 000 zł. wpisując słownie kwotę 10000 zł.; zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, zgodnie z art. 200 praz art. 205 § 2 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie a następnie wyjaśnił, że zgodnie z art. 35 § 2 k.p.a., sprawy oparte na dowodach przedstawionych przez stronę wraz z żądaniem wszczęcia postępowania winny być załatwiane niezwłocznie. W niniejszej sprawie organ uchybił nie tylko terminowi niezwłocznemu, ale również terminom z art. 35 § 3 k.p.a., mimo że stan faktyczny jest klarowny. Szczególny nacisk należy położyć na fakt, iż w toku całego postępowania organ nie wystosował do skarżącego ani jednego wezwania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. czy art. 77 § 1 k.p.a.. Brak jakiejkolwiek aktywności dowodowej ze strony organu konstytuuje domniemanie merytorycznej kompletności złożonego wniosku, co obligowało do rozstrzygnięcia sprawy bez zbędnej zwłoki.

Dalej organ wyjaśnił, że niniejsza sprawa jest procedowana w oparciu o nową regulację ustawową z 2025 r., która miała doprowadzić do optymalizacji i cyfryzacji procesu. Działanie organu, polegające na wielomiesięcznym zaniechaniu merytorycznej analizy wniosku, stanowi zaprzeczenie ratio legis powołanej ustawy. Zamiast postulowanej sprawności, skarżący doświadcza całkowitego paraliżu komunikacyjnego, co czyni z nowoczesnych instrumentów teleinformatycznych mechanizmy pozornej cyfryzacji. Skarżący podkreślił, że bierność organu w obliczu kompletnego wniosku złożonego przez profesjonalnego pełnomocnika, bez jakiejkolwiek próby komunikacji ze stroną, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa, co winno skutkować orzeczeniem jak w petitum.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania, a w razie uznania skargi za częściowo zasadną, miarkowanie kosztów. Następnie przedstawił okoliczności faktyczne rozpoznawanej sprawy, z których wynika, że:

W dniu 5 maja 2026 r. za pośrednictwem systemu [...].pl wpłynął wniosek skarżącego, o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca, na stanowisko: barber, na okres ważności od 1 czerwca 2026 r. do 31 maja 2029 r.

Następnie w dniu 11 maja 2026 r. wpłynęła korekta wniosku wraz z kolejnymi dokumentami.

Pismem z 30 czerwca 2026 r. na podstawie art. 36 § 2 k.p.a. organ poinformował stronę, o przewidywanym terminie wydania decyzji w sprawie.

W trakcie trwania postępowania w dniu 8 czerwca 2026 r. do Wojewody za pośrednictwem PURDE wpłynęła skarga skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Wojewody w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na pracę typu A dla cudzoziemca

Organ wskazał, że zarzuty podniesione w skardze są nieusprawiedliwione.

Organ wyjaśnił, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywania czynności pozornych (por. J.P. Tamo, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (j. Borkowski (w): B. Adamiak J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238).

Organ zaznaczył, że samo wniesienie podania o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca zarejestrowania, przydzielenia, oceny pod kątem ich kompletności, ewentualnego uzupełnienia, często przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i w konsekwencji wydania rozstrzygnięcia. Zmiana w czerwcu ubiegłego roku przepisów dotyczących zezwoleń na pracę cudzoziemców nałożyła na organ dodatkowe obowiązki, co spowodowało konieczność dokładnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ustalania stanu faktycznego. Powyższe wiąże się z wnikliwą analizą całego profilu prowadzonej przez wnioskodawcę działalności gospodarczej, jak również weryfikacją informacji o cudzoziemcu, którego dotyczy wniosek. Sprawy te są szczególnie skomplikowane i wymagają wezwania strony, do dostarczenia dodatkowych dokumentów niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia, które bardzo często są bardzo obszerne i wymagają drobiazgowej analizy, co przekłada się na terminy prowadzonych postępowań oraz możliwość podjęcia nowych spraw.

Wniosek o wydanie zezwolenia na pracę został rozpatrzony przez organ prowadzący postępowanie w najszybszym możliwym terminie. Nie można zatem mówić o bezczynności organu, czy przewlekłości w prowadzeniu postępowania. Organ podejmuje wszelkie możliwe działania służące jak najszybszemu załatwieniu sprawy, co miało miejsce również w przedmiotowej sprawie. To załatwienie sprawy w jak najszybszym możliwym terminie nie może naruszać obowiązku organu realizowania sprawy zgodnie z kolejnością wpływu, w myśl przepisu art. 8 § 1 k.p.a., zgodnie z którym: "Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania". Należy dodać, że ustawodawca w art. 27 ustawy wprost wskazał kolejność uwzględniania wniosków o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca. Podanie Wnioskodawcy nie dotyczyło okoliczności wskazach w art. 27 pkt 1-2 ustawy z dnia 20 marca 2025 r. o warunkach dopuszczalności powierzania pracy cudzoziemcom na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2025, poz. 621) , w związku z czym organ nie miał podstaw do rozpatrzenia sprawy poza kolejnością.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4.

Na wstępie wyjaśnić trzeba, że wniesienie skargi w niniejszej sprawie nie wymagało wcześniejszego złożenia ponaglenia zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., ponieważ przepis szczególny, tj. art. 7 ust. 4 obowiązującej od 1 czerwca 2025 r. ustawy z 20 marca 2025 r. o warunkach dopuszczalności powierzania pracy cudzoziemcom (Dz.U. poz. 621 ze zm., dalej: u.w.d.p.p.c.), stanowi, że przepisów art. 37 k.p.a. nie stosuje się w sprawach wydania zezwolenia na pracę, o którym mowa w art. 26, art. 35, art. 40 i art. 45.

Podstawę prawną rozpoznania wniosku skarżącego stanowiły przepisy cyt. ustawy o warunkach dopuszczalności powierzania pracy cudzoziemcom. Nie określają one terminu załatwienia sprawy w przedmiocie zezwolenia na pracę wydawanego na wniosek polskiego podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi. W rezultacie zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1); niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2); załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Zgodnie z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Wskazane przepisy są konsekwencją przyjęcia w Kodeksie postępowania administracyjnego szeregu zasad, w tym zasady szybkości postępowania, którą statuuje art. 12 k.p.a.

Celem złożenia skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie nieuzasadnionego braku działania (zwłoki) w załatwianiu przez organ określonej sprawy administracyjnej. Bezczynność jest stanem obiektywnie sprawdzalnym, związanym tylko z upływem terminu określonego w ustawie albo terminu wyznaczonego przez organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Przewlekłość postępowania natomiast to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Przewlekłość występuje w postępowaniu prowadzonym w sposób, który przez czas dłuższy niż wymagany do jego zakończenia i bez uzasadnionej i ważnej przyczyny nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy (art. 12 k.p.a.). Zatem bezczynność jest związana z naruszeniem terminów załatwienia sprawy, zarówno terminów określonych w ustawach, jak i wskazanych przez organ administracji na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast przewlekłość obejmuje przypadki, w których formalnie nie dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy (np. w związku z zastosowaniem art. 36 § 1 k.p.a.), ale organ załatwia sprawę dłużej niż powinien w świetle zasady szybkości postępowania. W sytuacji gdy strona równolegle ze skargą na bezczynność, zarzuca także w skardze przewlekłość postępowania, zadaniem Sądu staje się ponadto zbadanie, czy czynności podejmowane przez organ w toku postępowania czynności były, najogólniej rzecz biorąc, efektywne i rzeczywiście potrzebne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia. W orzecznictwie wskazuje się więc przede wszystkim, że przewlekłe prowadzenie postępowania występuje, gdy organ podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, ale również wówczas gdy między poszczególnymi czynnościami procesowymi organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca spółka złożyła wniosek w dniu 5 maja 2026 r., a następnie jeszcze jego korektę 11 maja 2026 r. Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. wpływ wniosku skarżącej spowodował wszczęcie postępowania administracyjnego i nałożył na organ obowiązek jego weryfikacji i ustalenia, czy zawiera on wszystkie niezbędne dane, w szczególności takie, których obowiązek przedłożenia wynika z przepisów prawa (w tym przepisów ustawy o warunkach dopuszczalności powierzania pracy cudzoziemcom na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej). Weryfikacja ta powinna nastąpić niezwłocznie i wówczas organ powinien wezwać wnioskodawcę do jego uzupełnienia w czasie, który nie spowoduje zwłoki w załatwieniu sprawy. W stanie faktycznym sprawy niniejszej Strona sama uznała, że wniosek był niekompletny i ostatecznie bez wzywania złożyła korektę wniosku.

Stosownie do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy szczególnie skomplikowanej, a taką jest sprawa niniejsza, powinno nastąpić nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Z tego względu wniesienie skargi na bezczynność nastąpić może dopiero po upływie dwóch miesięcy przewidzianych na załatwienie sprawy przez organ. W dacie wniesienia skargi, tj. 8 czerwca 2026 r. nie upłynęły jeszcze 2 miesiące od złożenia pierwotnego wniosku. Co więcej, organ pismem z 30 czerwca 2026 r., na podstawie art. 36 § 2 k.p.a. poinformował stronę o przewidywanym terminie wydanie decyzji w sprawie. Wskutek tego, wniesiona skarga była przedwczesna.

W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.