Odmowa odpisów akt w ZUS. Sąd uchylił decyzję wydaną zamiast postanowienia

Decyzją nr (...) z dnia 20 czerwca 2022 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. odmówił (...) sp. z o.o. w O. wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia 22 kwietnia 2022r. nr (...), w którym Zakład odmówił wydania uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy.

Od powyższej decyzji wniósł odwołanie (...) sp. z o.o. w O..

Sąd Okręgowy w Olsztynie wyrokiem z dnia 24 października 2022 r. oddalił odwołanie.

Sąd ten ustalił, że w dniu 31 marca 2022 r. odwołujący złożył w ZUS wniosek o sporządzenie i wydanie uwierzytelnionych odpisów akt postępowania. Na podstawie art. 73 § 2 k.p.a. organ rentowy odmówił wydania tych odpisów, podnosząc, iż wydanie uwierzytelnionych odpisów akt postępowania musi być uzasadnione ważnym interesem strony. W ocenie organu taki ważny interes nie wystąpił. Odwołujący nie wniósł zażalenia na powyższe postanowienie do Prezesa ZUS. W dniu 19 maja 2022 r. odwołujący wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowego postanowienia, wskazując, że wydała go osoba, co do której istnieją obiektywne wątpliwości co do jej bezstronności. W uzasadnieniu podał, że pracownik ZUS, który wydał przedmiotowe postanowienie złożył także zawiadomienie o możliwości popełnienia przestępstwa przez pracownika odwołującego. Organ rentowy zaskarżoną decyzją odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia 22 kwietnia 2022 r., gdyż w ocenie organu przepis art. 83a ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2022r . poz. 1009), nie uprawnia stron do wnioskowania o stwierdzenie nieważności postanowienia, a ewentualne unieważnienie rozstrzygnięcia może się odbywać się wyłącznie z urzędu.

Sąd Okręgowy uznał, że organ rentowy prawidłowo rozstrzygnął decyzją kwestię wszczęcia postępowania w przedmiocie nieważności postanowienia z dnia 22 kwietnia 2022 r., wskazując jednocześnie sądowy tryb odwoławczy. Stwierdził, że generalnie na podstawie art. 126 k.p.a. w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia odmawiającego wydania uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy wydaje się postanowienie. Jednakże ustawa systemowa w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych w art. 83b ust. 1 przewiduje wydanie decyzji zamiast postanowienia, gdy kończy ono postępowanie w sprawie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji zaskarżone rozstrzygniecie niewątpliwie kończyło postępowanie w sprawie i dlatego też właściwą formą rozstrzygnięcia była decyzja. Powyższe w oparciu o art. 83 ust. 2 ustawy systemowej implikowało w ocenie Sądu Okręgowego tryb odwoławczy przed sądem ubezpieczeń społecznych.

W dalszej kolejności Sąd pierwszej instancji rozstrzygał kwestię prawa odwołującego do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia odmawiającego wydania uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy. Wskazał, że art. 83a ust. 2 ustawy systemowej pozwala organom rentowym na unieważnianie z urzędu ostatecznych decyzji, jeżeli nie zostało wniesione odwołanie do sądu ubezpieczeń społecznych. Unieważnienie decyzji nastąpić powinno na zasadach określonych w kodeksie postępowania administracyjnego, a zatem w okolicznościach uzasadniających stwierdzenie nieważności orzeczenia wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tych względów Sąd Okręgowy, powołując się na treść uchwały SN z dnia 23 marca 2011 r. (I UZP 3/10) uznał, że organ rentowy jest uprawniony, wyłącznie z urzędu, do unieważniania swoich rozstrzygnięć, jednakże stronie przysługuje prawo do wniesienia odwołania do sądu na zapadłą decyzję organu rentowego w przedmiocie tej nieważności, a obowiązkiem sądu jest ocena zgodności z prawem wydanej decyzji. Konkludując, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że odwołujący nie wykazał, aby pracownik, który wydał postanowienie z dnia 22 kwietnia 2022 r., podlegał wyłączeniu od udziału w postępowaniu z przyczyn przewidzianych w art. 24 k.p.a. i zdaniem Sądu Okręgowego nie istniały przyczyny do unieważnienia postanowienia, o których mowa z art. 156 k.p.a. Dlatego uznał, że organ rentowy, zaskarżoną decyzją, zasadnie odmówił wszczęcia postępowania z urzędu w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia 22 kwietnia 2022 r. nr (...).

Apelację od wyroku złożył (...) sp. z o.o. w O.. Zaskarżył wyrok w całości. Podniósł naruszenie art. 157 § 2 k.p.a. oraz art. 24 § 3 k.p.a. Wniósł o uchylenie wyroku i zwrot odwołania do ZUS celem nadania mu prawidłowego biegu. Ewentualnie wniósł o zmianę wyroku poprzez uchylenie decyzji ZUS i nakazanie organowi rentowemu wszczęcia postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu apelacji stwierdził, że jego zdaniem wydanie wyroku było niedopuszczalne, gdyż sprawa nie powinna być rozpoznawana przed sądem powszechnym. Wniesienie odwołania argumentował zastosowaniem się do błędnego pouczenia w decyzji i chęcią uniknięcia negatywnych konsekwencji związanych z zaniechaniem zaskarżenia decyzji.

Sąd Apelacyjny zważył, co następuje:

Na skutek apelacji konieczne stało się uchylenie zaskarżonego wyroku i poprzedzającej go decyzji oraz przekazanie sprawy organowi rentowemu do ponownego rozpoznania.

W niniejszej sprawie kluczowe dla rozpoznania apelacji było ustalenie, czy zachodziły podstawy do rozstrzygnięcia kwestii dotyczącej wydania uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy w formie decyzji, od której będzie przysługiwało odwołanie do sądu ubezpieczeń społecznych.

Na wstępie zaakcentować należy, że art. 180 § 1 k.p.a. ustala zasadę, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy k.p.a. Od tej zasady wprowadzony jest wyjątek, a mianowicie: jeżeli przepisy dotyczące ubezpieczeń społecznych regulują odmiennie postępowanie w tych sprawach, mają one zastosowanie. Jest to zgodne z zasadą wykładni prawa, w myśl której przepis szczególny wyprzedza ogólny. Dział III k.p.a. nie zawiera w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych uregulowania odrębności procesowych, a odsyła do przepisów szczególnych dotyczących ubezpieczeń społecznych. Rozwiązanie takie znajduje się w art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz.1009), który stanowi, że w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy k.p.a., chyba że ustawa stanowi inaczej.

Z powyższej regulacji należy wywieść wniosek, że odwołanie od decyzji organu rentowego jest rozpatrywane przez sąd ubezpieczeń społecznych jedynie w przypadkach wskazanych przez ustawodawcę, który przeniósł środki odwoławcze na drogę odwołania do sądów ubezpieczeń społecznych od niektórych jedynie decyzji. W ustawie systemowej wskazano trzy kategorie spraw, w których ZUS wydaje decyzje, od których służy prawo wniesienia odwołania do sądu ubezpieczeń społecznych. Są one wymienione w art. 83 ust. 1, art. 83a i art. 83b ww. ustawy.

W art. 83 ust. 1 ww. ustawy ustawodawca wskazał, że ZUS wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw, dotyczących przedmiotów przykładowo wymienionych w pięciu punktach tego przepisu. Ponieważ niniejsza sprawa w tym katalogu się nie mieści, zatem Sąd Apelacyjny nie będzie szczegółowo się odnosił do tej regulacji. W wyniku nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 241, poz. 2074) dodano art. 83a i art. 83b ww. ustawy – rozszerzając katalog spraw, w których ZUS wydaje decyzje. W myśl art. 83a – ZUS wydaje decyzje o ponownym ustaleniu prawa lub zobowiązania stwierdzonego poprzednio decyzją ostateczną (ust.1) oraz dotyczące uchylenia, zmiany lub unieważnienia decyzji ostatecznych ZUS na zasadach określonych w k.p.a. (ust. 2). Natomiast w myśl art. 83b - ZUS wydaje decyzje także w takich przypadkach, które według k.p.a. załatwiane są postanowieniami kończącymi postępowanie w sprawie.

Organ rentowy uzasadniał wydanie zaskarżonej decyzji treścią art. 83b ust. 1 ww. ustawy. Jednakże treść przywołanego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że wydanie decyzji w tym trybie może dotyczyć jedynie przypadków, które w myśl przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują wydanie postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. W postanowieniu z dnia 7 marca 2006 r. NSA w W. przesądził, że zwrot: „postanowienie kończące postępowanie w sprawie” zarezerwowane jest wyłącznie dla tych postanowień, które rzeczywiście kończą postępowanie, a nie tylko rozstrzygają określone kwestie wpadkowe, jakie wynikają w toku sprawy ( (...) 352/05).

Tymczasem spór pomiędzy stronami dotyczy kwestii wpadkowej, jaką jest wydanie uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy. Wobec powyższego rozstrzygnięcia dotyczące tej kwestii nie mają charakteru postanowień kończących postępowanie w sprawie w rozumieniu art. 83b ust. 1 ww. ustawy i dlatego brak jest podstaw do wydania w tym zakresie decyzji.

Roszczenie skarżącego o wydanie mu uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy ma oparcie w art. 73 ust. 2 k.p.a. Żądanie takie może być załatwione albo poprzez czynność materialno-techniczną w postaci udostępnienia stronie uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy albo poprzez wydanie postanowienia o odmowie udostępnienia uwierzytelnionych odpisów na podstawie art. 74 § 2 k.p.a., na które służy zażalenie. Z powyższego należy wyprowadzić wniosek, że prawidłowe było procedowanie, które doprowadziło do wydania postanowienia nr (...) z dnia 22 kwietnia 2022 r. Natomiast wadliwe było procedowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego z dnia 18 maja 2022 r., które doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji. Organ rentowy błędnie bowiem zakwalifikował przedmiotową sprawę, dotyczącą wydania uwierzytelnionych odpisów, jako sprawę określoną w art. 61a § 1 k.p.a., która uzasadniałaby rozstrzygnięcie tej kwestii w formie decyzji, od której przysługuje odwołanie do sądu.

W myśl art. 61a § 1 k.p.a. – gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Tymczasem ugruntowane jest orzecznictwo co do tego, że przepis ten nie ma zastosowania w sprawie o udostępnienie akt postępowania, ponieważ nie jest to samodzielna sprawa administracyjna w znaczeniu, jakie nadaje jej art. 1 k.p.a. (tak wyrok NSA z dnia 22 września 2021 r., I OSK (...)).

W konsekwencji wadliwie organ rentowy uznał, że zachodzą podstawy do wydania decyzji w myśl art. 83b ust. 1 ustawy systemowej, gdyż przepisy k.p.a. nie przewidują możliwości wydania - w sprawie o wydanie uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy – postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, albowiem – jak już uprzednio wskazano – rzecz dotyczy jedynie kwestii wpadkowej. Wobec powyższego brak było podstaw prawnych, aby sporna kwestia została rozstrzygnięta w formie decyzji, od której przysługiwałoby prawo wniesienia odwołania do sądu ubezpieczeń społecznych.

Ponieważ uzasadniając wydanie zaskarżonej decyzji, organ rentowy przywołał także treść art. 83a ustawy systemowej, konieczne jest odniesienie się do przesłanek warunkujących zastosowanie tego przypisu. W przepisie tym ustawodawca expressis verbis wiąże podstawę do wydania decyzji celem konwalidowania uprzednio wydanej przez siebie prawomocnej (ust. 1) lub ostatecznej (ust. 2) decyzji (a nie postanowienia). Bezsporne jest, że ZUS nie rozstrzygał wniosku skarżącego o wydanie uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy w formie decyzji, a uczynił to w formie postanowienia wydanego w trybie art. 74 § 2 k.p.a. Wobec powyższego art. 83a ust. 2 ustawy systemowej nie ma w niniejszej sprawie zastosowania. Nie można podzielić odmiennego stanowiska wyrażonego przez Sąd Okręgowy. Zarówno bowiem z przytoczonej przez ten Sąd uchwały siedmiu sędziów SN z 23 marca 2011 r. (I UZP 3/10) jak i przywołanego przez organ rentowy w odpowiedzi na odwołanie wyroku SA w Białymstoku z dnia 3 marca 2016 r. (III AUa 698/15) wynika jedynie niekwestionowana okoliczność, że od decyzji ZUS wydanej na podstawie art. 83a ust. 2 ww. ustawy w przedmiocie nieważności decyzji przysługuje odwołanie do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Wprawdzie Sąd Najwyższy w wyroku z 18 grudnia 2018 r. (II UK 433/17) rozszerzył stosowanie art. 83a ust. 2 ww. ustawy także na postanowienia, jednakże z uzasadnienia tego orzeczenia wynika, iż dotyczy to jedynie postanowień kończących merytorycznie sprawę, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. Nie dotyczy to natomiast postanowień dotyczących kwestii wpadkowych, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie.

Z orzeczeniami tymi oczywiście Sąd Apelacyjny w pełni się zgadza, jednakże istota sporu sprowadza się do kwestii, że organ rentowy nie miał podstaw, aby rozpoznać wniosek inicjujący postępowanie w niniejszej sprawie w formie decyzji, o której mowa w art. 83a ust. 2 ww. ustawy. Z tych względów orzeczenia te są nieprzystające do realiów przedmiotowej sprawy.

Reasumując powyższe, stwierdzić należy, że brak jest podstaw prawnych wynikających z art. 83-83b w zw. z art. 123 ustawy systemowej, aby zastosować przepisy tej ustawy w miejsce przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. Sporna kwestia nie została bowiem przeniesiona przez ustawodawcę na grunt przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W związku z powyższym wadliwe było rozpoznanie przez organ rentowy spornej kwestii w formie decyzji. Tym samym została ona wydana bez istniejącej podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Z tych względów konieczne było wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Zaznaczyć natomiast należy, że sporna kwestia zainicjowana wnioskiem z dnia 18 maja 2022 r. (k. 4 a.r.) oraz której dotyczą pisma skarżącego z dnia 27 grudnia 2022 r., winna być rozpoznana przez organ rentowy we właściwej formie.

Z tych względów Sąd Apelacyjny uchylił zaskarżony wyrok oraz poprzedzającą go decyzję i przekazał organowi rentowemu sprawę do ponownego rozpoznania na mocy art. 477

14a

k.p.c.