Sąd Najwyższy uchylił wyrok w sporze spółki z gminą o zaniżoną dotację dla przedszkola

Wyrokiem z dnia 29 lipca 2022 r. Sąd Apelacyjny w Białymstoku oddalił

apelację powódki A. S.A. w W. (dalej – „Spółka”) od wyroku Sądu Okręgowego w

Suwałkach z dnia 21 maja 2021 r., oddalające jej powództwo przeciwko Gminie O.

(dalej – „Gmina”), którym domagała się – dochodząc wierzytelności nabytej od R.D.,

prowadzącej Niepubliczne Przedszkole „[…]” w O. („Przedszkole”) - zapłaty kwoty

76.161,40 zł z bliżej oznaczonymi odsetkami z tytułu odszkodowania za nienależyte

wykonanie zobowiązania do wypłaty dotacji oświatowej za lata 2011-2014 r.

(wypłacenie jej w zaniżonej wysokości).

Okoliczności sprawy istotne na obecnym etapie postępowania

– przy uwzględnieniu treści zarzutów kasacyjnych – przedstawiały się następująco:

W latach 2011-2014 R.D. prowadziła Przedszkole, korzystając z dotacji

oświatowej wypłacanej przez Gminę i otrzymując z tego tytułu bliżej oznaczone kwoty.

Jednakże w stosunku do kwot należnych zgodnie z art. 90 ust. 2 b ustawy z dnia

7 września 1991 r. o systemie oświaty (ówcześnie tekst jedn. Dz. U. z 2004 r., Nr

256, poz. 2572 ze zm.; dalej – „u.s.o.”) kwota dotacji została zaniżona łącznie o

143.652,51 zł.

Środki faktycznie uzyskane od Gminy R.D. przeznaczyła w latach 2011 i 2013

na wynagrodzenie pracowników i pochodne wynagrodzeń (składki na ubezpieczenia

społeczne, i fundusz pracy), podatki PIT-4 i PIT-8AR, wydatki eksploatacyjne (woda,

energia elektryczna, węgiel) i wydatki dotyczące wynajmu pomieszczeń na zajęcia

dydaktyczne, wychowawcze i opiekuńcze, a w 2012 r. i 2014 r. dodatkowo także na

zakupy wyposażenia, książek, pomocy dydaktycznych i remonty.

W dniu 25 kwietnia 2018 r. R.D. zbyła na rzecz Spółki wierzytelność

odszkodowawczą wobec i Gminy, stanowiącą równowartość różnicy między

wypłaconymi jej dotychczas: dotacjami a dotacjami należnymi, obliczonymi zgodnie

z ustawą z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty wraz ze wszystkimi

związanymi z nią prawami m.in. za lata 2011-2014. Była to cesja powiernicza, mocą,

której Spółka nabyła wierzytelność w celu jej dochodzenia i zaspokojenia,

II CSKP 1111/24

3

zobowiązując się przy tym do prowadzenia działań zmierzających do odzyskania

wierzytelności w imieniu własnym, lecz na rachunek R.D. O zawarciu umowy cesji

strony zawiadomiły Gminę, po czym Spółka wezwała ją do zapłaty kwoty

500.525,68 zł wraz z odsetkami ustawowymi, co dotyczyło m.in. należności za lata

2011-2014. Gmina odmówiła zapłaty.

Oddalając żądanie powódki, Sądy zgodnie przyjęły, że nie wykazała ona

szkody w postaci utraconych korzyści. Wprawdzie w sprawie ustalono, że Gmina

zaniżyła kwotę dotacji o 143.652,51 zł, jednakże samo nieotrzymanie świadczenia

publicznoprawnego w należnej wysokości nie jest jeszcze szkodą. Zdaniem Sądu

Apelacyjnego ich utożsamienie stwarzałoby ryzyko naruszenia zasady kompensacji

szkody, gdyż beneficjent uzyskiwałby kwotę, która byłaby równa niewypłaconej

dotacji, ale - jako odszkodowanie - nie podlegałaby rygorom właściwym dla dotacji,

tj. konieczności stosownego rozliczenia się z jej wydatkowania na określone cele.

Dlatego, w ocenie Sądu odwoławczego, należy uznać, że niewypłacenie przez

podmiot publicznoprawny odpowiedniej kwoty dotacji stanowi jedynie źródło szkody

(zdarzenie szkodzące), natomiast sama szkoda musi być wykazana na zasadach

ogólnych. Niezbędne jest zatem wykazanie np., że w celu realizacji zadań

oświatowych, które winny postać sfinansowanego z dotacji, prowadzący daną

placówkę, ze względu na niewpłacenie mu dotacji w prawidłowej wysokości,

zaangażował jakieś inne środki, co spowodowało doznanie przez niego określonego

uszczerbku majątkowego. Poniesiona szkoda może odpowiadać różnicy między

dotacją należną a dotacją wypłaconą, jeśli okaże się, że beneficjent dotacji

w rzeczywistości wykonał wszelkie zadania, na które miał otrzymać dotację w pełnej

wysokości, ponosząc przy tym koszt takich zadań ze swych własnych środków

i substytuując w ten sposób nieotrzymaną część dotacji. Tymczasem powódka

okoliczności takich nie wykazała ani nie podjęła nawet próby ich wykazania.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu Apelacyjnego wniosła powódka,

zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 471

w związku z art. 361 § 2 k.c. i z art. 90 ust. 2b u.s.o. oraz art. 361 § 2 k.c. w związku

art. 126 i z art. 251 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych

(Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.; dalej – „u.f.p.”). Wniosła o uchylenie zaskarżonego

wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi Apelacyjnemu w Białymstoku do

II CSKP 1111/24

4

ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia o kosztach postępowania.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty zmierzają do wykazania, że

wbrew stanowisku Sądu odwoławczego odpowiedzialność za szkodę spowodowaną

nienależytym wykonaniem obowiązku określonego w art. 90 ust. 2b u.s.o. nie

ogranicza się tylko do straty (wydatków poniesionych na realizację zadania własnego

Gminy, sfinansowanych z prywatnych środków), lecz obejmuje także utracone

korzyści, a taką utraconą korzyścią może być już sama kwota, o którą zaniżono

dotację. Dotacja bowiem stanowi bezzwrotne przysporzenie majątkowe do majątku

beneficjenta, który może nią dysponować we własnym imieniu i na własny rachunek,

bez czyjejkolwiek zgody, a obowiązek jej zwrotu (ściślej: obowiązek zwrotu takiej

samej kwoty) ma jedynie charakter hipotetyczny i może być związany z dodatkowymi

zdarzeniami. W konsekwencji to Gmina musi wykazać, że wprawdzie zaniżenie

dotacji w latach objętych sporem skutkowało uszczerbkiem majątkowym po stronie

beneficjenta (nie uzyskał korzyści majątkowej), ale i tak beneficjent ostatecznie tej

korzyści nie uzyskałby, gdyż byłby wówczas i tak zobowiązany do zwrotu dotacji ze

względu na wykorzystanie jej. niezgodnie z przeznaczeniem albo niewykorzystanie

i nie osiągnięcie celu dotacji (tzw. rezerwowa przyczyny szkody, causa superveniens).

Rozpatrując argumentację skarżącej, należy najpierw zauważyć, że dotyczy

ona odpowiedzialności odszkodowawczej Gminy za niewypłacenie pełnej dotacji,

przy czym chodzi tu o odpowiedzialność na podstawie art. 471 k.c. per analogiam.

Tę właśnie podstawę miały przede wszystkim na względzie Sądy, co odpowiada

ukształtowanej po pewnym czasie linii orzeczniczej Sądu Najwyższego, która

zasługuje na aprobatę (por. w szczególności uchwała Sądu Najwyższego

z dnia 27 marca 2025 r., III CZP 46/23, niepubl. i tam przywoływane orzecznictwo).

W kontekście niniejszej sprawy kluczowe jest natomiast to, że w ramach tej linii

wydają się zaznaczać pewne różnice co do tego, czy i kiedy kwota, o którą Gmina

bezpodstawnie zaniżyła dotację, może być postrzegana jako szkoda. W niektórych

orzeczeniach zwracano uwagę na możliwość obrony poglądu, że w rozpatrywanych

przypadkach - ze względu na bezpośredni wpływ dotacji na stosunki majątkowe

osoby prowadzącej w swym interesie (interesie prywatnym) przedszkole

II CSKP 1111/24

5

niepubliczne - szkodą jest już samo nieotrzymanie świadczenia publicznoprawnego

w należnej wysokości. Wprawdzie dotacja nie podlega w pełni swobodnej dyspozycji

beneficjenta - może zostać zużyta wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących

przedszkola w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki

społecznej - jednakże uwalnia inne środki pozostające w dyspozycji osoby

prowadzącej przedszkole i pozwala na ich wykorzystanie w inny sposób, także

z korzyścią dla tej osoby, wpływając na powodzenie ekonomicznej prowadzonej

przez nią działalności. Ewentualnej zaś zobowiązanie do jej zwrotu nie należy do

istoty stosunku dotacji, który polega na bezzwrotnym, co do zasady, transferze

środków publicznych z budżetu do beneficjenta (por. wyroki Sądu Najwyższego

z dnia 9 lipca 2020 r., V CSK 502/18, OSNC-ZD 2022, z. B, poz. 17,

z dnia 10 maja 2021 r., V CSKP 45/21, niepubl. i z dnia 31 stycznia 2023 r.,

II CSKP 774/22, niepubl.). W nieco odmiennym ujęciu za decydujące uznaje się to,

czy dotowane zadanie publiczne zostało zrealizowane, a w przypadku pozytywnej

odpowiedzi - zakłada się, że osoba uprawniona do dotacji zrealizowała to zadanie

z własnych środków, które zostały uszczuplone o niewypłaconą część dotacji,

co oznacza uszczerbek majątkowy (por. wyrok Sądu Najwyższego

z dnia 29 stycznia 2021 r., V CSKP 2/21, niepubl.). Podobnie wskazuje się, że

przedmiotowe odszkodowanie powinno obejmować wyrównanie uszczerbku

majątkowego - ustalonego metodą dyferencyjną - doznanego przez podmiot

prowadzący niepubliczne przedszkole w związku ze sfinansowaniem z własnych

środków zadań i wydatków, które mogły być w tej części sfinansowane zaniżoną

częścią dotacji oświatowej (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 27 marca

2025 r., III CZP 46/23, oraz wyroki Sądu Najwyższego z dnia 11 września 2025 r.,

II CSKP 1015/22 i z dnia 10 października 2025 r., II CSKP 1651/22, oba niepubl.;

por. też uchwała Sądu Najwyższego z dnia 8 listopada 2019 r., III CZP 29/19,

OSNC 2020, nr 7-8, poz. 56, gdzie zastrzeżono dodatkowo, że warunkiem

skutecznego dochodzenia takiego roszczenia jest jednak stwierdzenie, że zadanie

publiczne zostało wykonanej w taki sposób i w takim stopniu, w jakim byłoby

wykonane przy wykorzystaniu dotacji, której realizujący zadanie mógł zasadnie

oczekiwać.).

W aspekcie materialnoprawnym wskazane różnice nie mają charakteru

II CSKP 1111/24

6

fundamentalnego. Jest jasne, że środki z dotacji mają istotną specyfikę, gdyż mogą

być przeznaczone na finansowanie wydatków bieżących przedszkola i w zasadzie

nie mogą służyć – inaczej niż zwykłe środki pieniężne – np. do kumulowania majątku.

Dlatego również stwierdzenie, że szkodą jest już samo nieotrzymanie świadczenia

publicznoprawnego w należnej wysokości, zakładało, iż niewypłacenie części dotacji

wiąże inne środki pozostające w dyspozycji osoby prowadzącej przedszkole, a tym

samym - że dotowane zadanie zostało wykonane i jego koszty, w części

odpowiadającej niewypłaconej dotacji, zostały pokryte ze środków własnych

beneficjenta (w tym np. z opłat od rodziców).

Praktycznie doniosła odmienność akcentów dotyczy natomiast ciężaru

dowodu szkody w procesie odszkodowawczym, a konkretnie tego, co powinien

wykazać beneficjent zaniżonej dotacji: w ujęciu liberalnym wystarczające jest

wykazanie różnicy między dotacją należną a faktycznie wypłaconą, reszta zaś,

tj. pokrycie części kosztów zadania z własnych środków, może być objęta

domniemaniem faktycznym. Zwłaszcza że wyliczenie dotacji należnej wiąże się

w praktyce z poczynieniem ustaleń co do zakresu wykonanego, dotowanego zadania

(w tym zwłaszcza liczby dzieci uczęszczających faktycznie do przedszkola) - samo

zatem jego wykonanie nie może już wówczas budzić wątpliwości – a także co do

pełnej kwoty dotacji, która odpowiada zakresowi tego zadania (co może uzasadniać

domniemanie, że kwota ta mogła być w całości spożytkowana na koszty tego

zadania). W ujęciu bardziej rygorystycznym konieczne jest dodatkowo wykazanie, że

faktyczne koszty wykonanego zadania - koszty tego rodzaju, które mogły być

sfinansowane z dotacji - były wyższe niż dotacja faktycznie wypłacona: jest to

równoznaczne z powstaniem szkody albo w postaci wydatkowania własnych

środków na wykonane zadanie (w zakresie, w jakim mogły być pokryte niewypłaconą

częścią dotacji) albo w postaci długów, jeżeli koszty te powstały, a beneficjent nie był

w stanie ich pokryć. Pewna ewolucja orzecznicza w kierunku ujęcia bardziej

wymagającego da się wyjaśnić tym, że pierwotne, bardziej liberalne ujęcie, miało

łagodzić konsekwencje zmiany orzeczniczej – mogącej zaskakiwać strony już

trwających procesów - polegającej na odejściu od postrzegania art. 90 ust. 2b u.s.o.

jako samoistnej podstawy roszczeń o wypłatę brakującej dotacji na rzecz poglądu

upatrującego tej podstawy w odpowiedzialności odszkodowawczej przewidzianej

II CSKP 1111/24

7

w art. 471 k.c. Z biegiem czasu potrzeba ta słabła, gdyż strony miały czas na

zaadaptowanie swej strategii procesowej, w tym dowodowej, do nowej linii

orzeczniczej, zwłaszcza że pierwsze sygnały co do związanych z nią, dalej idących

ciężarów dowodowych odnaleźć można było już w uchwale Sądu Najwyższego

z dnia 8 listopada 2019 r., III CZP 29/19, która była zalążkiem owej nowej linii.

Starannie działające strony dochodzące przedmiotowych roszczeń, a zwłaszcza ich

profesjonalni pełnomocnicy, nie powinni sygnałów tych ignorować, zwłaszcza że

ciężar wykazania, jakie w danym roku były faktyczne poniesione koszty działalności

przedszkola, które mogły być, a nie zostały sfinansowane dotacją ze względu na jej

zaniżenie (były wyższe niż zaniżona dotacja), nie wydaje się szczególnie trudny do

udźwignięcia. Potrzebę dostosowania swej strategii procesowej dostrzegała zresztą

in casu także powódka - pozew został przez nią wniesiony przed podjęciem ww.

uchwały (podobnie pismo datowane na dzień 8 sierpnia 2019 r., k. 167-178, gdzie

wnosiła m.in. o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego sądowego m.in. na

okoliczność ustalenia wysokości uszczerbku majątkowego poniesionego przez R.D.

wskutek nieuzyskania przez nią w latach 2011-2014 należnych jej dotacji w pełnej

wysokości) - czego wyrazem było pismo datowane na dzień 1 marca 2021 r.,

precyzujące podstawę faktyczną roszczenia jako roszczenia odszkodowawczego za

szkodę w postaci utraconych korzyści w wysokości niewypłaconej dotacji „mimo

wykonania zadania własnego i realizacji celu dotacji" (k. 422-423), a także wywody

apelacji, gdzie wskazywała m.in., że „wydatkując dotacje beneficjent albo inwestuje

we własne aktywa (np. nabywając meble, książki, materiały dydaktyczne, remontując

swoje środki trwałe), albo zwalnia się ze zobowiązań, które musiałby i tak ponieść

(np. płacąc wynagrodzenia pracowników, opłacając posiłki, płacąc za media)”.

Dodatkowo zarzucała, że Sąd powinien jej co najmniej zasygnalizować odejście od

dotychczasowej linii orzeczniczej w zakresie pojęcia szkody, by umożliwić

rozważenie powołania argumentacji pod kątem innej, alternatywnej podstawy lub

innego rozkładu ciężaru dowodu. Jeszcze na etapie postępowania apelacyjnego

powódka mogła wystąpić ze stosowną inicjatywą dowodową.

Tym niemniej również Sądy powinny były rozważyć, czy w okolicznościach

niniejszej sprawy, w świetle poczynionych ustaleń, z których wynika, że dotacje

faktycznie wypłacone R.D. zostały w zasadzie wydatkowane zgodnie z ich celem, a

II CSKP 1111/24

8

zadania, na które mogła być przeznaczona niewypłacona część dotacji zostały

zrealizowane (wysokość należnej dotacji wyliczonej ex post przez biegłego,

uwzględnia zakres wykonanego zadania), zasadne było obarczanie powódki

dalszymi ciężarami dowodowymi. Okoliczności te bowiem zdają się właśnie

wskazywać, że w celu pokrycia kosztów realizacji dotowanego zadania – którego

zakres realizacji uzasadniał wypłatę dotacji wyższej niż faktycznie wypłacona R. D.

musiała zaangażować inne środki. Pokrycie zaś tych środków z niewypłaconej części

dotacji oznaczałoby, że odpowiednia część innych, faktycznie zaangażowanych

środków, pozostałaby w majątku R.D. i właśnie ta część może być postrzegana jako

jej szkoda. Zarazem nie jest jasne, czy chodzi tu w istocie jedynie o wadliwość

ustaleń faktycznych, która w postępowaniu kasacyjnym nie może być

kwestionowana (por. art. 3983 § 3 i art. 39813 § 2 k.p.c.), czy także o ocenę prawną

Sądu Apelacyjnego. Z jednej bowiem strony Sąd ten wskazał, że w celu

udowodnienia szkody związanej z niewypłaceniem przez podmiot publicznoprawny

odpowiedniej kwoty dotacji, niezbędne jest wykazanie zaangażowania innych

środków ze względu na niewpłacenie mu dotacji w prawidłowej wysokości

(co wymagałoby wykazania w szczególności całej kwoty i rodzaju wydatków

faktycznie poniesionych), a z drugiej – iż poniesiona szkoda może odpowiadać

różnicy między dotacją należną a dotacją wypłaconą, jeśli okaże się, że beneficjent

dotacji w rzeczywistości wykonał wszelkie zadania, na które miał otrzymać dotację

w pełnej wysokości. Nie są to stanowiska w pełni tożsame, czego dowodzi omówione

uprzednio orzecznictwo Sądu Najwyższego, a zachodzące między nimi różnice

rzutują także na zakres ciężaru dowodowego, spoczywającego na powódce.

Wskazana niejednoznaczność nie pozwala też odeprzeć zarzutów kasacyjnych

powódki.

Z tych względów, na podstawie art. 39815 § 1 k.p.c., Sąd Najwyższy orzekł, jak

w sentencji.

Władysław Pawlak

Marta Romańska

Roman Trzaskowski

[r.g.]

II CSKP 1111/24

9

(K.L.)