Ogródek w pasie drogowym w S. nie podlega zasiedzeniu, SN oddalił skargę kasacyjną

1. W.S. wniósł o stwierdzenie nabycia przez zasiedzenie z dniem 6 września

2019 r. własności części nieruchomości gruntowej o powierzchni około […] m2

znajdującej się w pasie drogowym ul. [...] w S., graniczącej z działką nr […] przy ul.

II CSKP 78/24

2

[...], której właścicielem.

2. Postanowieniem z 10 listopada 2020 r. Sąd Rejonowy w Słupsku oddalił

wniosek. Sąd ustalił, że wnioskodawca był od 6 września 1989 r.

współwłaścicielem, a od 7 listopada 2002 r. jest wyłącznym właścicielem,

nieruchomości oznaczonej jako działka […], położonej przy ulicy [...] w S.

Nieruchomość ta wzdłuż linii ulicy [...] graniczy z pasem gruntu o powierzchni około

[…] m2 stanowiącym część pasa drogowego. Od momentu zakupu nieruchomości

wnioskodawca pozostawał w samoistnym posiadaniu fragmentu pasa drogowego

ulicy […]. Pas ten został zagospodarowany przez W.S. jako ogródek przeddomowy

i jest ogrodzony ogrodzeniem z licowanej cegły z elementami kutego metalu, a

wraz z działką […] stanowi jedną niewyodrębnioną całość. W granicach pasa

drogowego rosną nasadzone przez wnioskodawcę przed wieloma laty drzewa i

krzewy.

3. Sąd Okręgowy w Słupku postanowieniem z 25 lutego 2022 r. oddalił

apelację wnioskodawcy, podzielając ustalenia faktyczne Sądu Rejonowego

i przyjmując je za własne. Sąd drugiej instancji uznał, że w świetle aktualnego

orzecznictwa nie jest możliwe zasiedzenie żadnego fragmentu pasa drogowego.

Przywołał przy tym argumentację przedstawioną przez Sąd Najwyższy

w uzasadnieniu postanowienia z 28 marca 2019 r., III CSK 73/17, OSNC 2020,

nr 2, poz. 20.

Sąd wskazał w szczególności, że ulica [...] w S. została zaliczona do

kategorii dróg miejskich uchwałą nr […] Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z 26

kwietnia 1989 r. Fakt posadowienia ogrodzenia, a przy tym bez pozwolenia

określonych organów administracji, nie jest zaś okolicznością istotną dla

rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Przedmiotowego gruntu jako części pasa

drogowego nie można bowiem zasiedzieć ze względu na funkcjonalne powiązanie

z drogą.

4. W skardze kasacyjnej wnioskodawca zarzucił naruszenie art. 172 k.c. oraz

art. 2a w zw. z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych

(dalej: „u.d.p.”) polegające na oddaleniu wniosku, mimo że od 1950 r. posiadaczem

samoistnym nieruchomości był wnioskodawca, a wcześniej jego poprzednicy

II CSKP 78/24

3

prawni, ustawodawca zaś w art. 2a u.d.p. ograniczył możliwość zasiedzenia

wyłącznie do „drogi”, pozostawiając „pas drogowy” jako nie podlegający temu

ograniczeniu.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

5. Skarga kasacyjna jest bezzasadna. Sąd Okręgowy dokonał prawidłowej

wykładni i prawidłowo zastosował art. 172 k.c. oraz art. 2a w zw. z art. 4 pkt 1 u.d.p.

Zgodnie z art. 172 § 1 k.c. posiadacz nieruchomości niebędący jej właścicielem

nabywa własność, jeżeli posiada nieruchomość nieprzerwanie od lat dwudziestu

jako posiadacz samoistny, chyba że uzyskał posiadanie w złej wierze

(zasiedzenie). Według zaś § 2 tego artykułu po upływie lat trzydziestu posiadacz

nieruchomości nabywa jej własność, choćby uzyskał posiadanie w złej wierze.

Zasiedzenie jest jednym ze sposobów nabycia własności. Wprawdzie jest to

nabycie ex lege, stanowi jednak formę obrotu cywilnoprawnego w szerokim

znaczeniu. W konsekwencji przez zasiedzenie można nabyć własność tylko rzeczy

niewyłączonej z obrotu.

Do rzeczy wyłączonych z obrotu (res extra commercium) należą m.in. drogi

publiczne. Właścicielem drogi publicznej może być bowiem tylko podmiot

wymieniony w art. 2a u.d.p. Zgodnie z art. 2a ust. 1 u.d.p. drogi krajowe stanowią

własność Skarbu Państwa. Natomiast według ust. 2 tego artykułu drogi

wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu

województwa, powiatu lub gminy. W konsekwencji właściciel danej kategorii dróg

został określony expressis verbis w ustawie, natomiast o tym, jaki podmiot może

być właścicielem konkretnej drogi decyduje zaliczenie jej do grona danej kategorii

dróg (krajowych, wojewódzkich, powiatowych albo gminnych). Przesądza to, że

własność drogi nie może być przeniesiona na inny podmiot, w przeciwnym razie

doszłoby do naruszenia art. 2a u.d.p. Z tych samych przyczyn inny podmiot niż

określony w art. 2a u.d.p. nie może stać się właścicielem danej drogi przez

zasiedzenie.

W art. 2a u.d.p. uregulowano jednak w sposób szczególny tylko własność

dróg. Natomiast własność pasa drogowego nie została uregulowana expressis

verbis, tzn. w ustawie o drogach publicznych nie ma mowy o własności

II CSKP 78/24

4

nieruchomości stanowiącej pas drogowy. W art. 4 u.d.p. rozróżniono zaś „pas

drogowy” i „drogę”. Według punktu 1 tego artykułu pas drogowy to wydzielony

liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią,

w którym jest lub będzie usytuowana droga. Natomiast według art. 4 pkt 2 u.d.p.

droga to budowla składająca się z części i urządzeń drogi, budowli ziemnych, lub

drogowych obiektów inżynierskich, określonych w przepisach wydanych na

podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, stanowiąca

całość techniczno-użytkową, usytuowana w pasie drogowym i przeznaczona do

ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy

użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt.

6. Na tle przedstawionych uregulowań można rozważać trzy stanowiska. Po

pierwsze, że droga i pas drogowy mogą być odrębnymi przedmiotami własności.

Wówczas droga stanowiłaby kolejny rodzaj nieruchomości obok nieruchomości

gruntowych, budynkowych i lokalowych (art. 46 § 1 k.c.). Tego rodzaju

zapatrywanie stanowi podstawę składania do sądów wniosków o stwierdzenie

zasiedzenia nieruchomości stanowiącej pas drogowy. Po drugie, że uregulowanie

art. 2a u.d.p. jest wadliwe, a w konsekwencji jest pozbawione znaczenia prawnego,

gdyż ze względu na zastosowanie zasady superficies solo cedit, poza wyjątkami

w postaci wskazanych nieruchomości budynkowych i lokalowych, część składowa

nieruchomości nie może być odrębnym od gruntu przedmiotem własności (art. 47

§ 1 i art. 191 k.c.). Możliwe jest jednak także trzecie stanowisko, że art. 2a u.d.p.

zawiera pewien skrót myślowy, tj. określając wprost własność drogi, określa także

(determinuje) własność nieruchomości, na której usytuowana jest droga (własność

pasa drogowego).

7. Dwa pierwsze stanowiska należy odrzucić. Przede wszystkim nie da się

przyjąć odrębnej własności nieruchomości gruntowej i drogi pobudowanej na tej

nieruchomości. Wprawdzie żaden przepis prawa nie rozszerza szczególnego

uregulowania własności drogi na pas drogowy, co może sugerować, że własność

pasa drogowego kształtuje się na zasadach ogólnych, czyli właścicielem pasa

drogowego może być inny podmiot niż właściciel drogi, a zatem droga i pas

drogowy mogą stanowić odrębne przedmioty własności. Wówczas pas drogowy

mógłby być także przedmiotem zasiedzenia, zwłaszcza że obejmuje on na ogół

II CSKP 78/24

5

teren szerszy niż droga. W konsekwencji droga mogłaby się znajdować na pasie

gruntu będącym własnością innego podmiotu. Byłaby to więc budowla na cudzym

gruncie.

Jednakże, zgodnie z art. 46 § 1 k.c. nieruchomościami są części powierzchni

ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki

trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów

szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Podstawa odrębnej

własności budynków albo części budynków musi być zatem określona w przepisie

szczególnym. Przykładem przepisów regulujących odrębną własność budynków są

art. 235 § 1 i art. 272 § 1 k.c. Problematykę odrębnej własność lokali reguluje zaś

ustawa szczególna (zob. art. 2 ust. 1 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności

lokali, dalej: „u.w.l.”). Przepisy te stanowią expressis verbis o odrębnej od gruntu

własności budynków albo lokali.

Natomiast art. 2a u.d.p. nie może być uznany za przepis określający

własność drogi jako odrębnego od gruntu przedmiotu własności. Przede wszystkim

bowiem droga nie jest budynkiem wymienionym w art. 46 § 1 k.c., lecz budowlą

w rozumieniu Prawa budowlanego (por. art. 3 pkt 2 i 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. -

Prawo budowlane). Ponadto art. 2a u.d.p. jest inaczej skonstruowany niż art. 232

§ 1, art. 272 § 1 k.c. i art. 2 ust. 1 u.w.l., a w szczególności nie stanowi expressis

verbis o drodze jako odrębnym przedmiocie własności od nieruchomości, na której

jest naniesiona.

Powyższe stanowisko, że droga i nieruchomość stanowiąca pas drogowy nie

mogą być przedmiotem własności różnych podmiotów, potwierdza wiele przepisów

ustawy o dogach publicznych. Po pierwsze, należy wskazać kompetencje zarządcy

drogi do sprawowania zarządu nad gruntami w pasie drogowym i oddawania ich

w najem, dzierżawę albo ich użyczanie (art. 22 ust. 1 i 2 u.d.p.). Po drugie,

regulacje dotyczące zgody zarządcy na zajęcie pasa drogowego oraz pobieranie

opłat i kar za to zajecie (art. 40 ust. 1, 3, 11 i 12 u.d.p.). Po trzecie zaś, regulacje

dotyczące zgody na zbycie pasa drogowego przeznaczonego pod przyszłą drogę

(art. 35 ust. 5 u.d.p.).

Gdyby pas drogowy mógł stanowić odrębny od drogi przedmiot własności, to

II CSKP 78/24

6

zarządca drogi zarządzałby częstokroć nieruchomością osoby trzeciej. Wskazane

przepisy dotyczące sprawowania zarządu nad gruntami w pasie drogowym

określają jednak zasady zarządu pasem drogowym w sposób szczególny jedynie

co do ogólnych zasad zarządu nieruchomościami Skarbu Państwa albo jednostek

samorządu terytorialnego, określonych przede wszystkim w ustawie z 21 sierpnia

1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Gdyby zaś pas drogowy mógł stanowić

własność osoby trzeciej, to kompetencje zarządcy drogi dotyczące np. zezwolenia

w drodze decyzji administracyjnej na zajecie pasa drogowego, pobierania opłat za

to zajecie i nakładania kar pieniężnych za zajecie bez zezwolenia, byłyby nie do

pogodzenia, w szczególności z konstytucyjną ochroną własności (art. 21 i 64

Konstytucji).

8. Nie można także zaaprobować drugiego z możliwych rozwiązań

przedstawionego problemu, tzn. że ze względu na wadliwość uregulowania art. 2a

u.d.p. jest pozbawiony znaczenia prawnego. W drodze wykładni prawa nie można

bowiem nadawać przepisom znaczenia, które pozbawiłby te przepisy możliwości

zastosowania w praktyce. Oznaczałoby to bowiem derogowanie przepisu ustawy

w drodze wykładni operacyjnej. Sędziowie zaś są związani ustawami (art. 178

ust. 1 Konstytucji), a zatem muszą dokonywać wykładni przepisów ustaw w taki

sposób, aby nie pozbawić ich mocy obowiązującej, lecz nadać im sensowną treść.

9. Pozostaje zatem trzecia możliwość, że mimo niezbyt prawidłowego ujęcia

problemu w art. 2a u.d.p. stanowi on pewien „skrót myślowy” i regulując własność

dróg (części składowych nieruchomości), przesądza tym samym o własności tych

nieruchomości.

W świetle przytoczonych definicji ustawowych pas drogowy to pas gruntu,

a zatem nieruchomość gruntowa. Natomiast droga to budowla usytuowana w pasie

drogowym. W konsekwencji droga nie jest samodzielną rzeczą, lecz jest częścią

składową nieruchomości gruntowej – pasa drogowego (art. 48 k.c.). Cześć

składowa nieruchomości nie może zaś być odrębnym od samego gruntu

przedmiotem własności (art. 47 § 1 k.c.).

Jeżeli zatem z treści art. 2a u.d.p. powszechnie wyprowadzany jest wniosek,

że droga jest rzeczą wyłączoną z obrotu (res extra commercium), to wyłączeniem

II CSKP 78/24

7

tym należy objąć nie tylko ściśle rzecz biorąc drogę jako budowlę (naniesienie na

gruncie), lecz także grunt, na którym jest albo ma być usytuowana ta budowla.

Powyższe rozumowanie ma istotne znaczenie w szczególnych sytuacjach,

a przede wszystkim przy rozstrzyganiu o dopuszczalności zasiedzenia pasa

drogowego. Droga bowiem może być wybudowana tylko na gruncie, do którego

właściciel przyszłej drogi ma tytuł prawny, a w szczególności prawo własności. Na

zasadach ogólnych drogi nie można wybudować na cudzym gruncie.

W konsekwencji nie ma co do zasady niebezpieczeństwa, że droga zostanie

wybudowana na cudzym gruncie, a w wyniku uregulowania art. 2a u.d.p. własność

gruntu przejdzie na właściciela drogi.

Powyższa wykładnia powoduje jednak, że właściciel gruntu zabudowanego

drogą nie może zbyć tego gruntu w drodze czynności prawnej. W przeciwnym razie

droga stałaby się bowiem własnością właściciela gruntu jako jego część składowa

(art. 47 § 1 k.c.), to zaś jest niedopuszczalne w świetle wyraźnego uregulowania

art. 2a u.d.p. W konsekwencji tego uregulowania pas drogowy stanowi także res

extra commercium. Niedopuszczalne jest więc także nabycie przez zasiedzenie

pasa drogowego, nawet ograniczonego do fragmentu nie zabudowanego drogą

w danej chwili. Gdyby bowiem można było zasiedzieć pas drogowy własność by się

„rozdzielała”, a przy tym droga na danym odcinku jako część składowa

nieruchomości stanowiłaby własność właściciela pasa drogowego.

Droga i pas drogowy są funkcjonalnie powiązane, gdyż droga może

znajdować się tylko w pasie drogowym (art. 4 pkt 2 u.d.p.) i nie może stanowić

odrębnego od gruntu przedmiotu własności. W konsekwencji budzi zastrzeżenia

poprawność art. 2a u.d.p. regulującego własność części składowej nieruchomości.

Gdyby bowiem uregulowano expressis verbis kwestie własności pasa drogowego,

to nie byłoby wątpliwości, że własność obejmuje także drogę (art. 47 § 1 k.c.).

Wchodziło również w zastosowanie „rozciągnięcia” przez ustawodawcę własności

drogi na własność pasa drogowego, do czego pewien wzorzec może stanowić art.

216 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, zgodnie z którym grunty

pokryte śródlądowymi wodami płynącymi stanowią własność właściciela tych wód.

II CSKP 78/24

8

Pewnym usprawiedliwieniem dla regulacji art. 2a u.d.p. jest jednak to, że jej istotą

jest powiazanie własności drogi z jej kategorią.

W konsekwencji powyższych uwag należy przyjąć, że wobec funkcjonalnego

powiązania drogi jako budowli i pasa drogowego jako nieruchomości,

ustawodawca, regulując w art. 2a u.p.d. własność dróg, reguluje także w istocie

własność gruntów pod tymi drogami, czyniąc je rzeczami wyłączonymi z obrotu.

10. Przeciwko dopuszczalności zasiedzenia pasa drogowego wypowiedział

się Sąd Najwyższy w postanowieniach: z 24 czerwca 2010, IV CSK 40/10 i z 28

marca 2019 r., III CSK 73/17, OSNC 2020, nr 2, poz. 20. Natomiast

dopuszczalność zasiedzenia przyjął Sąd Najwyższy w postanowieniach: z 15 lutego

2012 r., I CSK 293/11 i z 7 maja 2014 r., II CSK 491/13. Z treści uzasadnień

ostatnio wskazanych postanowień wynika jednak bezpodstawne potraktowanie

drogi i pasa drogowego jako odrębnych od siebie, samodzielnych rzeczy, mimo że

art. 4 pkt 2 u.d.p. wprost definiuje drogę jako budowlę, a zatem naniesienie na

nieruchomości (część składową nieruchomości).

11. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 39814 w zw. z art. 13 § 2

k.p.c. oraz art. 520 § 2 w zw. z art. 391 § 1 i art. 39821 k.p.c., orzeczono jak

w sentencji.

Ireneusz Kunicki

Adam Doliwa

Kamil Zaradkiewicz

(M.M.)

[SOP]