Grunt pod koleją bez zwolnienia z opłat. SN uchylił wyrok w sporze z Prezydentem Wrocławia

Powódka P. S.A. w W. wniosła, w trybie art. 80 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21

sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: „u.g.n.”), o ustalenie, że

dokonane przez Skarb Państwa – Prezydenta Wrocławia określenie stawki

procentowej w wysokości 3% jako opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego

bliżej określonej nieruchomości gruntowej jest nieuzasadnione. Sąd Okręgowy we

Wrocławiu oddalił powództwo.

Sąd Apelacyjny oddalił apelację powódki od wyroku Sądu pierwszej instancji.

W zakresie istotnym dla zbadania zasadności wniesionej przez powódkę skargi

kasacyjnej ustalił przy tym, za Sądem Okręgowym, że decyzją z 29 września 2009 r.

wojewoda dolnośląski stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r.

przez poprzednika prawnego powódki prawa użytkowania wieczystego bliżej

określonej zabudowanej nieruchomości gruntowej na okres 99 lat. W decyzji

wskazano, że grunty oddane w użytkowanie wieczyste powinny być wykorzystywane

do utrzymania infrastruktury kolejowej, a posadowione na nich budynki

oraz urządzenia powinny być utrzymywane w należytym stanie, zgodnie z warunkami

eksploatacji infrastruktury kolejowej zawartymi w ustawie z dnia 28 marca 2003 r.

o transporcie kolejowym (dalej: „u.t.k.”) oraz w przepisach szczególnych. Ponadto

na podstawie art. 8 u.t.k. ustalono, że grunty zajęte pod infrastrukturę kolejową

są zwolnione z opłat z tytułu użytkowania wieczystego.

W sprawie ustalono również, że po wizji przeprowadzonej w kwietniu 2018 r.

pozwany stwierdził, iż wspomniane grunty nie służą już do utrzymania infrastruktury

kolejowej. W konsekwencji, pismem z 2 sierpnia 2018 r., określił wysokość stawki

procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości

w wysokości 3% jej ceny, tj. na kwotę 92 340 zł. Do pisma nie dołączono informacji

o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 77 ust. 3 u.g.n., ani o miejscu,

w którym można zapoznać się z operatem szacunkowym. Określona przez

właściciela wartość nieruchomości została jednak podana w uzasadnieniu pisma

przy wyliczeniu wysokości opłaty.

II CSKP 886/23

3

W tak ustalonym stanie faktycznym Sąd Apelacyjny ocenił, że w sprawie

zrealizowane zostały wymagania wynikające z art. 221 ust. 2 w zw. z 78 ust. 1 u.g.n.

W przypadku dokonywania zmiany stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu

użytkowania wieczystego, co miało miejsce w sprawie, niezasadne byłoby bowiem

przeprowadzenie tzw. procedury aktualizacyjnej co do wartości nieruchomości.

Zmiana wysokości opłaty na skutek zmiany stawki procentowej następuje bowiem

automatycznie, a nowa wysokość opłaty jest równa iloczynowi zmienionej stawki

procentowej i wartości nieruchomości ustalonej podczas ostatniej aktualizacji opłaty

lub, jeżeli aktualizacji nie było, pierwotnej wartości.

Powódka wniosła skargę kasacyjną od wyroku Sądu drugiej instancji,

zarzucając naruszenie: art. 78 ust. 1 w zw. z art. 221 ust. 2 w zw. z art. 73 ust. 2 u.g.n.

w trzech różnych aspektach. Wszystkie trzy zarzuty zmierzały do zakwestionowania

tezy o tym, że pozwany dopełnił wymagań stawianych w procedurze określenia

wysokości opłaty z tytułu użytkowania wieczystego. Skarżąca eksponowała

zwłaszcza wadliwość poczynionego przez Sąd Apelacyjny założenia, że w sprawie

nie zachodziła konieczność przeprowadzenia procedury aktualizacji opłaty,

a w konsekwencji stanowiska tego Sądu, że tryb określenia kwoty opłaty został

zachowany, mimo niepodania przez pozwanego informacji o miejscu, w którym

można zapoznać się z operatem szacunkowym. Istota stanowiska skarżącej

sprowadzała się do tego, że pozwany określił wysokość stawki procentowej opłaty

rocznej z tytułu użytkowania wieczystego oraz wskazał wysokość tej opłaty,

lecz nie dopełnił uprzednio procedury ustalenia wartości nieruchomości oddanej

powódce w użytkowanie wieczyste.

W odpowiedzi na skargę powód wniósł o jej oddalenie.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu.

Wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zależy od dwóch

czynników: wysokości stawki procentowej oraz wartości nieruchomości oddanej

w użytkowanie wieczyste. Modyfikacja stawki procentowej, zazwyczaj związana

ze zmianą sposobu korzystania z nieruchomości pociągającą za sobą zmianę celu

użytkowania wieczystego, ukształtowana jest zasadniczo w art. 73 ust. 2–2g u.g.n.

II CSKP 886/23

4

Z kolei zmiana wysokości opłaty motywowana zmianą wartości nieruchomości

następuje na podstawie art. 77 u.g.n., w ramach procedury aktualizacji opłaty

w trybie unormowanym w art. 78 i n. u.g.n.

W okolicznościach niniejszej sprawy prawo użytkowania wieczystego

powstało przed 1 stycznia 1998 r., toteż dla ustalenia wysokości opłaty rocznej

należy uwzględnić tok działań określony w art. 221 ust. 1-3 u.g.n. Spośród

wskazanych przepisów znaczenie ma konkretnie art. 221 ust. 2 u.g.n., zgodnie

z którym, jeżeli przy oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nie

została określona wysokość stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania

wieczystego, właściwy organ określi wysokość tej stawki, z wyłączeniem przypadków,

o których mowa w art. 217 ust. 1 u.g.n., stosując tryb postępowania określony

w art. 78-81 u.g.n.

Nieruchomość należąca do pozwanego była przedmiotem użytkowania

wieczystego nabytego przez powódkę bez określenia stawki procentowej, jako

że grunt podlegał wówczas zwolnieniu od opłaty, stosownie do art. 8 u.t.k. Wobec

stwierdzenia przez pozwanego, że przedmiotowa nieruchomość nie powinna

już korzystać z tego zwolnienia, konieczne stało się podjęcie czynności w trybie

określonym w art. 221 ust. 2 u.g.n. Istota sporu sprowadzała się do tego, czy zakres

tych czynności był ograniczony do określenia wysokości stawki procentowej, o której

wprost mowa w ww. przepisie, czy – przeciwnie – powinien był objąć również

procedurę aktualizacji opłaty w rozumieniu art. 77 i n. u.g.n., czyli ustalenia wartości

nieruchomości oddanej powódce w użytkowanie wieczyste. W tym ostatnim wypadku

trzeba byłoby uznać, że – wbrew wnioskom wynikającym z literalnie odczytanego

art. 221 ust. 2 u.g.n. – przepis ten w istocie dotyczy ustalenia wysokości opłaty

rocznej, a nie jedynie stawki procentowej wpływającej na wymiar kwotowy tej opłaty.

Oznaczałoby to również, że pozwany był zobligowany do zachowania wszystkich

elementów trybu właściwego dla aktualizacji, w tym do przekazania powódce

informacji o miejscu, w którym można zapoznać się ze sporządzonym operatem

szacunkowym.

Artykuł 221 ust. 2 u.g.n. nie został od strony językowej ujęty w sposób

cechujący się oczekiwaną od prawodawcy precyzją; w przepisie tym mowa bowiem

II CSKP 886/23

5

o określeniu wysokości stawki procentowej, a nie – o określeniu wysokości opłaty

rocznej. Jednak całościowa interpretacja tego unormowania prowadzi do wniosku,

że art. 221 ust. 2 u.g.n. reguluje ustalenie opłaty rocznej i tym samym odnosi się

do obu wymienionych uprzednio czynników wpływających na określenie wysokości

opłaty rocznej, czyli ustalenia zarówno stawki procentowej, jak i wartości

nieruchomości. Podstawy do zajęcia takiego stanowiska wynikają z językowej,

systemowej i celowościowej wykładni art. 221 ust. 2 u.g.n.

Po pierwsze, z interpretacji językowej należy wnosić, że właściwy organ

czerpie podstawę do określenia pierwszego z elementów obliczenia opłaty rocznej,

czyli stawki procentowej, bezpośrednio z art. 221 ust. 2 u.g.n. (verba legis: „właściwy

organ określi wysokość tej stawki”). Z kolei do ustalenia drugiego elementu,

tzn. wartości nieruchomości, dochodzi dzięki zastosowaniu – na podstawie

odesłania zawartego w art. 221 ust. 2 in fine u.g.n. – trybu postępowania określonego

w art. 78-81 u.g.n. Należy przy tym podkreślić, że zawarte w art. 221 ust. 2 u.g.n.

odesłanie do stosowania trybu aktualizacji opłaty jest odesłaniem wprost,

a nie do „odpowiedniego stosowania” przepisów.

Po drugie, wprawdzie art. 221 u.g.n. dotyczy zasadniczo zmiany wysokości

stawek procentowych opłat rocznych, jednak przypadek unormowany

w art. 221 ust. 2 u.g.n. należy rozumieć szerzej, stosownie do treści hipotezy normy

wynikającej z tego przepisu. Hipotezą tą są objęte wyłącznie sytuacje, w których przy

oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nie została w ogóle

określona wysokość stawki procentowej. Skoro stawka taka nie była dotychczas

ustalona, czyli, obrazowo rzecz ujmując, wynosiła „0”, to nie była także wymierzona

opłata roczna, będąca pochodną stawki procentowej oraz wartości nieruchomości.

W razie zmiany uwarunkowań korzystania z gruntu publicznoprawnego i wynikającej

z tego potrzeby obliczenia wysokości opłaty rocznej, w toku stosowania art. 221 ust.

2 u.g.n. zachodzi więc oczywista konieczność ustalenia wielkości obu czynników

determinujących wymiar opłaty. Sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie;

nabyciu użytkowania wieczystego z mocy prawa (stanowiącemu „oddanie”

nieruchomości w użytkowanie wieczyste w rozumieniu ustawy o gospodarce

nieruchomościami) nie towarzyszyło bowiem powstanie obowiązku uiszczania opłat

II CSKP 886/23

6

rocznych, a w konsekwencji dotychczas nie istniała także wcześniej potrzeba

ustalenia wartości nieruchomości.

Po trzecie, zachowanie trybu działań, określonego wyżej na podstawie

całościowej interpretacji art. 221 ust. 2 u.g.n., gwarantuje użytkownikowi

wieczystemu możliwość kwestionowania skuteczności oświadczenia właściciela

nieruchomości w obu aspektach istotnych dla wymiaru opłaty rocznej, czyli także

w części obejmującej etap ustalenia wartości gruntu. Innymi słowy, użytkownik

wieczysty może nie zgadzać się zarówno z określoną przez organ stawką

procentową, jak i z ustaloną wartością nieruchomości.

Zagadnienie to zostało poruszone w skardze kasacyjnej, w której trafnie

zauważono, że skierowane do skarżącej pouczenie ograniczono do możliwości

zakwestionowania wysokości stawki procentowej. Tymczasem zakres treści, których

dotyczyło oświadczenie właściwego organu, i których podważanie leżało w interesie

użytkowniczki wieczystej, był szerszy, gdyż obejmował również wskazaną przez

właściciela gruntu wartość nieruchomości. W konsekwencji natomiast interes

skarżącej w kwestionowaniu treści oświadczenia nie sprowadzał się do podnoszenia

argumentów o braku podstaw do zastosowania stawki 3%, lecz dotyczył również

ustalenia wartości nieruchomości. Wobec zakresu odesłania zawartego

w art. 221 ust. 2 u.g.n., słusznie uwzględniającego także ustalenie wartości

nieruchomości (jej aktualizację w rozumieniu art. 78 ust. 1 u.g.n.), konieczne było

również podjęcie dalszych czynności, obligatoryjnych w świetle wskazanego ostatnio

unormowania. Mowa tu o obowiązku podania przez właściciela sposobu obliczenia

nowej wysokości opłaty rocznej i pouczenia użytkownika wieczystego o sposobie

zakwestionowania wypowiedzenia, a także dołączenia informacji, o której mowa

w art. 77 ust. 3 u.g.n., dotyczącej wartości nieruchomości oraz danych o miejscu,

w którym można zapoznać się z operatem szacunkowym.

Po czwarte, zastosowanie wprost (a nie tylko „odpowiednio”) opisanego trybu,

obejmującego podanie obu informacji potrzebnych do obliczenia wysokości opłaty,

jest uzasadnione także względami celowościowymi. Konieczność podania danych

z art. 78 ust. 1 zd. 2 i 3 u.g.n. oznacza w istocie, że właściciel zachował określony,

podlegający weryfikacji reżim stwierdzenia, iż podstawy do ustalenia wysokości opłat

II CSKP 886/23

7

rocznych uległy zmianie. Sformułowanie tych informacji w treści oświadczenia

skierowanego do użytkownika wieczystego musi zostać poprzedzone ustaleniem

wartości nieruchomości na podstawie operatu szacunkowego – a nie w inny sposób,

czyli np. na podstawie tzw. opinii prywatnej czy własnych szacunków. Zapoznanie

się z operatem ma z kolei stworzyć użytkownikowi wieczystemu możliwość

weryfikacji danych zawartych w operacie, w tym przyjętych przez rzeczoznawcę

założeń co do znaczenia poszczególnych czynników dla określenia wartości

nieruchomości, wybranego podejścia i metody obliczenia tej wartości, poprawności

rachunkowej wyliczeń itd. W treści operatu zawierane są również dane odnoszące

się do sposobu korzystania z nieruchomości, istotne dla postrzegania celu oddania

nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Informacje te powinny zapewnić

użytkownikowi transparentny obraz przyczyn ustalenia wysokości opłaty rocznej

w wysokości określonej w oświadczeniu właściciela.

Po piąte, możliwość sprawdzenia i oceny tych danych jest kluczowa

z perspektywy uzyskania przez użytkownika wieczystego szansy na skuteczne

zakwestionowanie określenia wysokości opłaty w następstwie podważenia

stanowiska właściciela co do celu wykorzystania nieruchomości oddanej

w użytkowanie wieczyste lub metodyki ustalenia jej wartości. Za koniecznością

ustalenia wartości gruntu na podstawie operatu szacunkowego przemawia także to,

że zmiana celu oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste zwykle w oczywisty

sposób wpływa na wartość rynkową nieruchomości (zob. wyrok SN z 14 października

2022 r., II CSKP 588/22). W konsekwencji, z punktu widzenia zarówno interesów

użytkownika wieczystego, jak i publicznoprawnego właściciela nieruchomości,

istotne jest, aby wartość nieruchomości została określona w sposób odpowiadający

jej cenie rynkowej, a temu właśnie celowi służy oparcie się na operacie szacunkowym

uwzględniającym w sposób poprawny metodycznie wszystkie istotne czynniki

wpływające na ustalenie wartości nieruchomości.

Konieczność stosowania w sprawie art. 78 ust. 1 u.g.n., a przy tym stosowania

go wprost (co wynika z art. 221 ust. 2 u.g.n.), przesądza o zasadności skargi

kasacyjnej. Pozwany powinien był bowiem przesłać skarżącej ofertę przyjęcia nowej

(w istocie: pierwszej) wysokości opłaty rocznej i wskazać w niej dane wymienione

w art. art. 78 ust. 1 zd. 2 i 3 u.g.n. Nie uczynił tego jednak, lecz poprzestał

II CSKP 886/23

8

na określeniu samej stawki procentowej, czym naruszył, rozumiany całościowo, tryb

ustalania wysokości opłaty. Należy przy tym nadmienić, że niezależnie od opisanych

wyżej względów systemowych i celowościowych konieczność sporządzenia operatu

szacunkowego i umożliwienia użytkowniczce wieczystej weryfikacji jego treści była

in casu oczywista także dlatego, że spornej nieruchomości nigdy nie wyceniono

w sposób właściwy dla ustalenia opłaty rocznej. W uzasadnieniu pisma z 2 sierpnia

2018 r. poinformowano jedynie, że wartość nieruchomości została ustalona przez

właściwy organ, lecz nie wskazano, kiedy to nastąpiło, i nie umożliwiono powódce

zapoznania się z operatem.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 39815 § 1 k.p.c., orzeczono jak

w sentencji wyroku.

Beata Janiszewska

Tomasz Szanciło

Mariusz Załucki

[J.T.]

[r.g.]