SN odroczył orzeczenie i przekazał pytanie o zastępcę Prokuratora Generalnego

1. Skargę nadzwyczajną w sprawie II NSNc 1/26 od prawomocnego postanowienia

Sądu Rejonowego w Myśliborzu I Wydział Cywilny z 14 stycznia 2021 r.,

I Ns 213/20, wniósł Prokurator Generalny. Z upoważnienia Prokuratora

Generalnego Adama Bodnara skargę nadzwyczajną podpisał Jacek Bilewicz

działający jako zastępca Prokuratora Generalnego. Swoje umocowanie

do złożenia skargi nadzwyczajnej w imieniu Prokuratora Generalnego wykazał

załączając wyciąg z Zarządzenia Nr 2/25 Prokuratora Generalnego z dnia

22 stycznia 2025 r. w sprawie ustalenia zakresu czynności Prokuratora

Generalnego, Pierwszego Zastępcy Prokuratora Generalnego Prokuratora

Krajowego i pozostałych zastępców Prokuratora Generalnego. Zarządzenie to

zostało wydane na podstawie art. 13 § 1 i § 3 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r.

Prawo o prokuraturze - tekst jedn.: Dz.U. 2024 poz. 390 – dalej „PoP”.

Zgodnie z § 3 pkt 3 tego Zarządzenia Zastępca Prokuratora Generalnego Jacek

Bilewicz wnosi do Sądu Najwyższego kasacje, skargi kasacyjne, stanowiska

w trybie art. 3988 k.p.c., skargi nadzwyczajne, skargi o stwierdzenie

niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia oraz inne środki zaskarżenia

w przypadkach i na zasadach określonych odrębnymi przepisami.

2. Zgodnie z art. 89 § 2 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym –

tekst jedn.: Dz.U. 2024 poz. 622 – dalej „u.SN”, skargę nadzwyczajną może

wnieść Prokurator Generalny, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz, w zakresie

swojej właściwości, Prezes Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej,

Rzecznik Praw Dziecka, Rzecznik Praw Pacjenta, Przewodniczący Komisji

Nadzoru Finansowego, Rzecznik Finansowy, Rzecznik Małych i Średnich

Przedsiębiorców i Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Zgodnie

z art. 13 § 1 PoP, Prokurator Generalny kieruje działalnością prokuratury

osobiście lub za pośrednictwem Prokuratora Krajowego oraz pozostałych

zastępców Prokuratora Generalnego, wydając zarządzenia, wytyczne

i polecenia. Zgodnie natomiast z art. 13 § 3 PoP kompetencje i zadania

Prokuratora Generalnego wynikające z ustaw może również realizować

upoważniony przez niego Prokurator Krajowy lub inny zastępca Prokuratora

II NSNc 1/26

3

Generalnego. Prokurator Generalny wydaje w tym zakresie stosowne

zarządzenie.

3. Z zestawienia powyższych przepisów wynika, że Prokurator Generalny może

upoważnić zastępcę Prokuratora Generalnego do realizowania w jego imieniu

kompetencji, o której mowa w art. 89 § 2 u.SN w postaci uprawnienia do złożenia

skargi nadzwyczajnej. Jednocześnie, z uwagi na enumeratywny katalog

podmiotów, które Prokurator Generalny może upoważnić do wykonania

tej kompetencji, zawarty w art. 13 § 3 PoP, oraz sposób określenia tych

podmiotów – powiązanie możliwości bycia upoważnionym z pełnioną funkcją

tj. Prokuratora Krajowego i innego zastępcy Prokuratora Generalnego, art. 13

§ 1 i § 3 PoP nie stanowią podstawy prawnej dla Prokuratora Generalnego

do upoważnienia do złożenia skargi nadzwyczajnej osoby, która nie pełni funkcji

zastępcy Prokuratora Generalnego.

4. Zgodnie z art. 14 § 1 PoP Prokuratora Krajowego jako pierwszego zastępcę

Prokuratora Generalnego oraz pozostałych zastępców Prokuratora Generalnego

w liczbie nie większej niż 7 powołuje spośród prokuratorów Prokuratury Krajowej

i odwołuje z pełnienia tych funkcji Prezes Rady Ministrów na wniosek

Prokuratora Generalnego. Prokuratora Krajowego oraz pozostałych zastępców

Prokuratora Generalnego powołuje się po uzyskaniu opinii Prezydenta

Rzeczypospolitej Polskiej, a odwołuje za jego pisemną zgodą. Uwzględniając

wskazane wyżej okoliczności sprawy II NSNc 1/26 oraz przywołane wyżej

przepisy, Sąd Najwyższy powziął wątpliwość, czy w świetle art. 14 § 1 ustawy

z dnia 28 stycznia 2016 r. PoP - tekst jedn. Dz.U. 2024 poz. 390, prokurator

Prokuratury Krajowej powołany przez Prezesa Rady Ministrów na funkcję

zastępcy Prokuratora Generalnego, pomimo nieuzyskania opinii Prezydenta

Rzeczypospolitej Polskiej, o której mowa w zdaniu drugim art. 14 § 1 PoP,

może zostać na podstawie art. 13 § 3 tejże ustawy skutecznie umocowany

do wykonywania kompetencji Prokuratora Generalnego, o której mowa w art. 89

§ 2 u.SN. Zagadnienie to implicite wiąże się z wątpliwością, czy wywiera skutki

prawne akt powołania przez Prezesa Rady Ministrów prokuratora Prokuratury

Krajowej na funkcję zastępcy Prokuratora Generalnego, jeżeli w chwili wydania

tego aktu Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej nie przedstawił opinii, którą winien

dysponować Prezes Rady Ministrów.

II NSNc 1/26

4

5. Rozstrzygnięcie ujętych w pytaniu wątpliwości prawnych jest konieczne

dla weryfikacji tego, czy skargę nadzwyczajną w sprawie II NSNc 1/26 wniósł

podmiot uprawniony i czy w związku z tym może zostać ona rozpoznana.

6. Zasadniczą przyczyną i celem przedstawionego powiększonemu składowi

Sądu Najwyższego zagadnienia prawnego była potrzeba usunięcia rozbieżności,

jaka zaistniała na gruncie orzecznictwa Sądu Najwyższego w zakresie oceny

skuteczności powołania przez Prezesa Rady Ministrów do pełnienia funkcji

zastępcy Prokuratora Generalnego bez, wymaganej przez art. 14 § 1 zd. drugie

PoP, opinii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. Trudność tego zagadnienia

wiąże się z faktem, że niebudząca wątpliwości kompetencja sądu do badania

zdolności postulacyjnej podmiotu inicjującego przed nim postępowanie, w

przypadku kontroli nadzwyczajnej wiąże się z oceną zgodności z prawem

procedury powołania zastępcy Prokuratora Generalnego, który mógłby na

podstawie art. 13 § 3 PoP wykonywać kompetencję Prokuratora Generalnego, o

której mowa w art. 89 § 2 u.SN.

7. Stanowisko w tej kwestii Sąd Najwyższy zajął w postanowieniu z 5 maja 2026 r.,

II NSNc 141/25, gdy działając na podstawie art. 3986 § 3 k.p.c. w związku

z art. 95 pkt 1 u.SN, odrzucił skargę nadzwyczajną wniesioną przez prokuratora

Jacka Bilewicza dokonując wykładni art. 14 § 1 PoP, w myśl której obligatoryjnym

elementem procedury powołania zastępcy Prokuratora Generalnego,

warunkującym skuteczność tego aktu, jest każdorazowe uzyskanie opinii

Prezydenta RP. Sąd Najwyższy ustalił, że prokurator Jacek Bilewicz

nie przedłożył opinii Prezydenta RP w sprawie jego powołania na funkcję

zastępcy Prokuratora Generalnego, co doprowadziło Sąd Najwyższy

do wniosku, że „sprawuje on ten urząd bez prawidłowego umocowania, a więc

w istocie nielegalnie”. Sąd Najwyższy przyjął zatem, że w sprawie ze skargi

nadzwyczajnej ma kognicję do badania zgodności z prawem procedury

powołania do pełnienia funkcji, pomimo że akt powołania powierzający danej

osobie stanowisko został wydany i dotychczas nie stwierdzono jego nieważności

w innej, dedykowanej temu celowi, procedurze.

8. W orzecznictwie Sądu Najwyższego dominował dotychczas jednak inny pogląd,

uzależniający zakres, w jakim sąd może badać zdolność postulacyjną podmiotu

inicjującego postępowanie przed sądem powszechnym, od dysponowania

II NSNc 1/26

5

przez sąd kognicją w zakresie kontroli zgodności z prawem aktu powołania

do pełnienia urzędu publicznego. Stanowisko to zostało wyartykułowane

na kanwie kontrowersji, co do prawidłowości powołania do pełnienia funkcji

Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej. W uchwale z 20 lutego 2008 r.,

III SZP 1/08, OSNP 2008, Nr 19-20, poz. 304, Sąd Najwyższy przyjął,

że stwierdzenie niezgodności z prawem aktu powołania na stanowisko Prezesa

Urzędu Komunikacji Elektronicznej nie należy do kognicji sądu powszechnego

rozpoznającego środek odwoławczy od decyzji tego organu. Wyjaśniono w niej,

że „sąd powszechny rozpoznający sprawę z odwołania od decyzji Prezesa UKE

może oceniać prawidłowość aktu powołania na stanowisko Prezesa UKE jako

dokumentu wskazującego, że wskazana w nim osoba jest Prezesem UKE i może

uczestniczyć jako strona w tym postępowaniu sądowym na podstawie art. 47961

§ 1 k.p.c., w kontekście posiadania lub braku zdolności sądowej Prezesa UKE,

natomiast nie jest właściwy do stwierdzania niezgodności z prawem aktu

powołania na stanowisko Prezesa UKE, w tym naruszenia procedury powołania

na to stanowisko”.

9. Pogląd wyrażony w uchwale III SZP 1/08 jest spójny ze stanowiskiem

Naczelnego Sądu Administracyjnego, zajętym m.in. w wyroku z 27 czerwca

2025 r., III OSK 914/25. W odniesieniu do ustalenia kognicji sądu

administracyjnego, NSA przyjął, że sąd administracyjny nie ma możliwości

weryfikacji legalności wyboru piastuna organu. Odwołując się do orzecznictwa

NSA (w szczególności wyroku z 20 listopada 2008 r., II GSK 507/08 oraz wyroku

z 18 czerwca 2019 r., I OSK 2893/18), NSA wskazał, że poza zakresem kognicji

sądów administracyjnych wykracza badanie prawidłowości powołania

na stanowisko osoby będącej piastunem organu. Wyjaśniając dalej, że czym

innym jest istnienie samego organu administracji publicznej, właściwego

do rozstrzygania określonej kategorii spraw, a czym innym to, czy we właściwym

trybie powołano piastuna tego organu, to jest osobę fizyczną pełniącą funkcję

odpowiadającą nazwie organu i wykonującą kompetencje tego organu.

Kontrolując działalność organu administracji publicznej, sąd administracyjny

wypowiadałby się w istocie o działalności innego organu i jego kompetencjach

do obsady konkretnego stanowiska w administracji publicznej. W tych warunkach

także kontrola sposobu powołania piastuna organu i rozstrzygnięcie

o naruszeniu procedury, w ramach której wyłoniony został piastun funkcji organu,

II NSNc 1/26

6

stanowiłaby niedopuszczalne naruszenie art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia

2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U.

z 2026 r. poz. 143). Innymi słowy, zarzut nieprawidłowego powołania osoby

do pełnienia funkcji organu nie może być sam przez się równoznaczny

z zarzutem braku prawidłowego umocowania czy też naruszenia właściwości

tego organu do podejmowania czynności mieszczących się w zakresie jego

działania.

10. Zbieżne z tym poglądem stanowisko zajął Sąd Najwyższy w zapadłym

27 listopada 2024 r. postanowieniu I KZP 7/24, w którym odmawiając podjęcia

uchwały wykładniczej, wyrażono obiter dicta pogląd, że ocena skuteczności

powierzenia obowiązków Pierwszego Zastępcy Prokuratora Generalnego

pozostaje poza zakresem kognicji sądu karnego i z tego powodu, „tak długo

jak skuteczność powierzenia obowiązków Pierwszego Zastępcy Prokuratora

Generalnego nie zostanie podważona orzeczeniem właściwego do rozpoznania

takiego zagadnienia sądu, istnieją pełne podstawy prawne i procesowe

do uznania skuteczności powierzenia wskazanych obowiązków prokuratorowi

Jackowi Bilewiczowi. Wyjątkiem uzasadniającym zanegowanie legalności

powierzenia takich obowiązków mogłaby być jedynie uzurpacja funkcji,

stanowiska przez osobę nieposiadającą kwalifikacji formalnych do jego

zajmowania”. Biorąc pod uwagę to stanowisko pamiętać trzeba jednak,

że dotyczy ono kompetencji sądu powszechnego i to sądu karnego,

nie zaś Sądu Najwyższego orzekającego w Izbie Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw

Publicznych.

11. Zastrzeżenie to jest tym istotniejsze, że ten sam skład, orzekając w Izbie

Karnej w wydanym również 27 listopada 2024 r., postanowieniu I KZP 6/24

o odmowie podjęcia uchwały, wyraził – znów obiter dicta – pogląd, w myśl

którego „zawarty w art. 14 § 1 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 Prawo

o prokuraturze warunek skutecznego powołania Prokuratora Krajowego

przez Prezesa Rady Ministrów, opisany zwrotem „powołuje się po uzyskaniu

opinii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej”, jest spełniony także wtedy,

gdy Prezes Rady Ministrów wystąpił do Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej

o zaopiniowanie wskazanej kandydatury, a Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej

formalnie takiej opinii nie przestawił lub odmawia jej przedstawienia. Brak takiej

II NSNc 1/26

7

opinii winien być traktowany jako wyrażenie opinii negatywnej w procesie

powołania Prokuratora Krajowego”.

12. Stanowisko to, z jednej strony – w wymiarze procesowym – wskazuje

na umocowanie Sądu Najwyższego do dokonywania oceny prawidłowości

powołań na podstawie art. 14 § 1 PoP jest zbieżne z poglądem, który wyrażono

w postanowieniu z 5 maja 2026 r., II NSNc 141/25, jednak w wymiarze

materialnoprawnym, dokonuje ono innej oceny co do skuteczności powołania

na podstawie art. 14 § 1 PoP przez Prezesa Rady Ministrów niedysponującego

wymaganą przez ten przepis opinią Prezydenta RP.

13. Zestawienie tych bardzo zróżnicowanych merytorycznie stanowisk uzasadnia

konieczność rozstrzygnięcia zaistniałych wątpliwości przez powiększony skład

Sądu Najwyższego, co pozwoli na jednoznaczne określenie kręgu podmiotów

należycie umocowanych do inicjowania w imieniu Prokuratora Generalnego

kontroli nadzwyczajnej.

14. Z przedstawionego orzecznictwa wyłaniają się dwa rozbieżne stanowiska.

Według pierwszego z nich, sąd dokonujący kontroli działań władczych organów

państwa jest uprawniony do badania aktu powołania do pełnienia funkcji

publicznej jedynie w zakresie ustalania czy ze złożonego do akt sprawy

dokumentu wynika, że wskazana w nim osoba jest osobą powołaną

na stanowisko, i nie jest uprawniony do badania, czy dokument ten został

wydany w sposób zgodny z prawem, w szczególności do czynienia ustaleń,

w zakresie ewentualnych naruszeń procedury powołania na dane stanowisko

(III SZP 1/08).

15. Według drugiego stanowiska, Sąd Najwyższy jest uprawniony do badania

naruszeń procedury powołania na dane stanowisko (I KZP 6/24; II NSNc 141/25),

a w sytuacji ustalenia, że do naruszeń doszło, jest uprawniony do ustalenia

ich skutków prawnych, w tym oceny czy osoba powołana w wadliwej procedurze

ma, wynikającą z pełnienia określonej funkcji, kompetencję do określonych

działań władczych, w szczególności do wniesienia skargi nadzwyczajnej.

16. Jednocześnie, w obrębie drugiego stanowiska, na gruncie oceny skuteczności

powołań dokonanych na podstawie art. 14 § 1 PoP ukształtowały się dwie

rozbieżne oceny co do skutków, jakie pociąga za sobą wydanie przez Prezesa

II NSNc 1/26

8

Rady Ministrów aktu powołania na stanowisko zastępcy Prokuratora

Generalnego osoby, co do której nie uzyskano opinii Prezydenta RP.

W postanowieniu I KZP 6/24 uznano obiter dicta, że w przypadku wystąpienia

do Prezydenta RP o wydanie opinii, w przypadku jej nieuzyskania, można uznać,

że Prezydent RP wyraził opinię negatywną i skutecznie dokonać aktu powołania

pierwszego zastępcy Prokuratora Generalnego; natomiast ratio decidendi

postanowienia II NSNc 141/25 stoi na stanowisku, że Prezes Rady Ministrów

nie dysponując opinią Prezydenta RP nie może skutecznie powołać zastępcy

Prokuratora Generalnego.

17. Stanowisko, ograniczające umocowanie sądu do dokonywania kontroli

zdolności postulacyjnej organu publicznego jedynie do tego, czy dany podmiot

dysponuje aktem powołania go do pełnienia funkcji, z którą związana jest

zdolność postulacyjna i wyklucza możliwość dokonywania ocen

co do prawidłowości procedury, w ramach której akt ten został wydany, zakłada,

że ocena taka stanowiłaby jednocześnie kontrolę prawidłowości aktów organu

dokonującego powołania do pełnienia danej funkcji, to zaś wymaga odrębnej

podstawy prawnej. Jednak Sąd Najwyższy nie zawsze zajmował takie

stanowisko.

18. W zarządzeniu z 1 sierpnia 2024 r., I ZI 32/24, Sąd Najwyższy przyjął,

że postępowanie w przedmiocie zezwolenia na pociągnięcie sędziego

do odpowiedzialności karnej może zostać skutecznie zainicjowane wyłącznie

przez podmiot posiadający status oskarżyciela, a posiadanie tego statusu

stanowi formalny warunek dopuszczalności wniosku. W konsekwencji

Sąd Najwyższy uznał za konieczne zbadanie, czy podmiot występujący

z wnioskiem rzeczywiście legitymuje się statusem wymaganym przez ustawę.

Stosując to rozumowanie do kontroli nadzwyczajnej należy przyjąć, że ustalenie

statusu zastępcy Prokuratora Generalnego nie musi w sposób konieczny

oznaczać kontroli aktu powołania jako takiego, lecz może stanowić element

oceny czy czynność procesowa została dokonana przez podmiot wskazany

w ustawie. W uchwale Sądu Najwyższego z 21 maja 2026 r., I ZI 35/25,

wskazując na obowiązywanie zasady jednolitości prokuratury i wynikającej z niej

zasady indyferencji, powołano stanowisko doktryny, w myśl którego:

„własne ustawowe kompetencje ma każdy prokurator, niezależnie od stopnia

II NSNc 1/26

9

służbowego i pełnionej funkcji, z wyjątkiem zastrzeżonych przez ustawę

dla określonego prokuratora. (…)” (R.A. Stefański [w:] Kodeks postępowania

karnego. Tom I. Komentarz do art. 1-166, red. S. Zabłocki, Warszawa 2017,

teza 2 do art. 45). Tym samym, nie uchybiając zasadzie indyferencji,

przepis ustawy, który ogranicza krąg podmiotów umocowanych do inicjowania

określonych postępowań, może wymagać dokonania oceny, czy podmiot

inicjujący dane postępowanie nie podlega takiemu ograniczeniu. Taki właśnie

wyjątek wynika z art. 13 § 3 PoP w związku z art. 89 § 2 u.SN, na mocy których

wykonywanie kompetencji Prokuratora Generalnego możliwe jest wyłącznie

przez Prokuratora Krajowego albo zastępcę Prokuratora Generalnego, którego

ten upoważnił. Jeżeli więc ustawodawca powiązał możliwość wniesienia skargi

nadzwyczajnej nie z samym faktem działania w strukturach prokuratury,

lecz z zajmowaniem ściśle określonej funkcji ustrojowej – Prokuratora Krajowego

albo innego zastępcy Prokuratora Generalnego – to ustalenie skuteczności

powołania na te funkcje staje się zagadnieniem prejudycjalnym dla oceny

czy skarga została wniesiona przez podmiot uprawniony. W przeciwnym razie

wymóg wynikający z art. 89 § 2 u.SN miałby charakter pozorny. Ustalenie czy –

poza upoważnieniem ze strony Prokuratora Generalnego – osoba podpisująca

skargę rzeczywiście posiada status zastępcy Prokuratora Generalnego, stanowi

konieczny element oceny dopuszczalności tego środka zaskarżenia.

Sąd Najwyższy nie bada w takim przypadku abstrakcyjnie legalności aktów

kreacyjnych Prezesa Rady Ministrów ani nie sprawuje kontroli nad procesem

obsadzania stanowisk publicznych. Bada jednak, czy osoba dokonująca

czynności procesowej należy do kategorii podmiotów, którym ustawa przyznaje

określoną kompetencję procesową.

19. W konsekwencji ustalenie, czy osoba podpisująca skargę nadzwyczajną

rzeczywiście posiadała status zastępcy Prokuratora Generalnego dotyczy samej

istoty ustawowego umocowania do inicjowania kontroli nadzwyczajnej.

Powyższe prowadzi do wniosku, że ustalenie statusu osoby działającej

jako zastępca Prokuratora Generalnego stanowi zagadnienie prejudycjalne

względem oceny dopuszczalności skargi nadzwyczajnej. Skuteczność czynności

procesowej wymaga każdorazowo ustalenia, czy została ona dokonana

przez osobę wyposażoną przez ustawę w kompetencję do jej dokonania.

W sytuacji, w której ustawodawca uzależnia możliwość dokonania określonej

II NSNc 1/26

10

czynności od posiadania szczególnego statusu ustrojowego, badanie istnienia

tego statusu nie stanowi stricte kontroli działalności organu powołującego,

lecz jest elementem koniecznej oceny, czy czynność procesowa pochodzi

od podmiotu uprawnionego. Dotyczy to w szczególności skargi nadzwyczajnej,

której wniesienie ustawodawca powierzył zamkniętemu katalogowi podmiotów

określonych w art. 89 § 2 u.SN. Skoro zaś odpowiedź na pytanie o skuteczność

wniesienia skargi nadzwyczajnej zależy od ustalenia, czy osoba ją podpisująca

rzeczywiście posiadała kompetencję wynikającą z art. 13 § 3 PoP,

konieczne staje się rozstrzygnięcie rozbieżności dotyczących wykładni art. 14

§ 1 PoP.

20. Sformułowane w sprawie I KZP 6/24 stanowisko co do skuteczności aktu

powołania zastępcy Prokuratora Generalnego bez dysponowania opinią

Prezydenta RP jest podyktowane w znacznej mierze faktem, że treść tej opinii

nie wiąże Prezesa Rady Ministrów przy podejmowaniu decyzji w przedmiocie

powoływania Prokuratora Krajowego lub pozostałych zastępców Prokuratora

Generalnego, przy czym całkowicie inaczej wygląda to w przypadku odwołania

osób pełniących te funkcje, co uzależnione jest od wyraźnej zgody

Prezydenta RP. W sprawie I KZP 6/24 Sąd Najwyższy dokonał wykładni art. 14

§ 1 PoP w zakresie ustalania skutków braku opinii Prezydenta RP (bezczynności

Prezydenta RP) przyjmując, że wystąpienie przez Prezesa Rady Ministrów –

w trybie art. 14 § 1 PoP – z wnioskiem o opinię do Prezydenta RP jest ostatnią

i konieczną czynnością, która leży w sferze kompetencji Prezesa Rady

Ministrów. Skoro więc opinia negatywna nie może zablokować możliwości

powołania Prokuratora Krajowego lub pozostałych zastępców Prokuratora

Generalnego, to zdaniem składu orzekającego w sprawie I KZP 6/24 „i brak takiej

opinii nie może stanowić takiej blokady”. Sąd Najwyższy przyjął dalej, bardziej

stanowczy pogląd, że odmowa zaopiniowania kandydatury winna być traktowana

jako wyrażenie opinii negatywnej, skoro przepis art. 14 § 1 PoP nie przewiduje

możliwości braku wydania opinii przez Prezydenta RP. W wyniku dokonanej

wykładni art. 14 § 1 PoP, w sprawie I KZP 6/24, Sąd Najwyższy wyprowadził

wniosek o dopuszczalności dokonania aktu kreacyjnego pomimo nieuzyskania

opinii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, o której mowa w tym przepisie.

II NSNc 1/26

11

21. Odmienne stanowisko przyjął Sąd Najwyższy w sprawie II NSNc 141/25

(postanowienie z 5 maja 2026 r.) stwierdzając, że art. 14 § 1 PoP wynika,

że każdorazowe uzyskanie opinii Prezydenta RP jest obligatoryjnym elementem

procedury powołania zastępcy Prokuratora Generalnego oraz uznając,

że wszelkie inne interpretacje (w tym dokonana przez Sąd Najwyższy

w przytoczonym postanowieniu z 27 listopada 2024 r., I KZP 6/24) naruszają

podstawowe zasady wykładni i logiki, a przede wszystkim konstytucyjną zasadę

legalizmu działań państwa.

22. W ocenie składu pytającego, stanowisko przyjęte w sprawie I KZP 6/24

prowadzi do zastąpienia określonego w art. 14 § 1 PoP wymogu „uzyskaniu opinii

Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej” wymogiem wystąpienia

do Prezydenta RP o zaopiniowanie wskazanej we wniosku kandydatury.

Stanowi to istotną modyfikację hipotezy normy wynikającej z art. 14 § 1 PoP.

W doktrynie wskazano wprawdzie, iż „W przypadku braku takiej opinii powołuje

spośród prokuratorów Prokuratury Krajowej Prezes Rady Ministrów na wniosek

Prokuratora Generalnego, po upływie 14 dni od dnia doręczenia wniosku

o wydanie opinii” (P. Drembkowski [w:] P. Drembkowski (red.),

Prawo o prokuraturze. Komentarz [w:] Prawo o prokuraturze. Regulamin

wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych

prokuratury. Komentarz, wyd. 1, 2021, art. 14, nb 3), jednak poglądu tego

w żaden sposób nie uzasadniono i brak mu jakichkolwiek podstaw

normatywnych, w szczególności nie ma on racji bytu na gruncie wykładni

językowej. Sposób określenia warunku „po uzyskaniu opinii Prezydenta RP”

w art. 14 § 1 PoP wskazuje, że ustawodawca wprowadzając takie sformułowanie

określił również moment powołania, a mianowicie, że powołanie następuje „po”

uzyskaniu opinii Prezydenta RP, a nie po wystąpieniu o tę opinię

do Prezydenta RP. Wystąpienie o opinię i uzyskanie opinii, w świetle art. 14

§ 1 PoP, to dwa odrębne zdarzenia, rozdzielone czasowo. Gdyby ustawodawca

chciał nadać znaczenie temu przepisowi, takie jak Sąd Najwyższy przyjął

w postanowieniu z 27 listopada 2024 r., I KZP 6/24, to użyłby innego

sformułowania lub zakreślił przynajmniej horyzont czasowy na wydanie opinii

przez Prezydenta RP. Trudno również zgodzić się ze stanowiskiem, że brak

opinii Prezydenta RP jest jednoznaczny z uzyskaniem opinii negatywnej.

II NSNc 1/26

12

23. Przeciwko stanowisku Sądu Najwyższego przyjętemu w sprawie I KZP 6/24

przemawiają również argumenty funkcjonalne. Wykładnia art. 14 § 1 PoP

nie może abstrahować od konstytucyjnej zasady współdziałania władz

publicznych wyrażonej w preambule Konstytucji RP, która - odczytywana łącznie

z art. 10 ust. 1 Konstytucji RP - nakazuje postrzegać zasadę podziału i

równowagi władz nie jako mechanizm wzajemnej izolacji organów państwa, lecz

jako model wymagający ich współpracy dla dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji

RP). Ustawodawca, powierzając Prezesowi Rady Ministrów kompetencję

do powoływania Prokuratora Krajowego i pozostałych zastępców Prokuratora

Generalnego, a jednocześnie uzależniając wykonanie tej kompetencji

od uzyskania opinii Prezydenta RP, stworzył rozwiązanie instytucjonalne

zakładające współdziałanie dwóch odrębnych organów konstytucyjnych.

Nie należy zatem interpretować art. 14 § 1 PoP w sposób umożliwiający

pominięcie Prezydenta RP w tej procedurze. Znacznie bardziej zasadne jest

stanowisko, w świetle którego Prezes Rady Ministrów uzyskuje kompetencję

do powołania zastępcy Prokuratora Generalnego jedynie po uzyskaniu opinii

Prezydenta RP, a w przypadku niewydania przez Prezydenta RP opinii,

Prezes Rady Ministrów nie posiada kompetencji do wydania aktu powołania

zastępcy Prokuratora Generalnego. Rzeczywisty problem interpretacyjny

nie polega przy tym na ustaleniu znaczenia zwrotu „po uzyskaniu opinii”,

lecz na określeniu skutków sytuacji, w której opinia nie została wydana.

Nie jest przy tym rolą sądu zastępowanie ustawodawcy poprzez konstruowanie

niewynikających z ustawy terminów zawitych albo domniemań prawnych.

24. Ustawodawca nie przewidział mechanizmu przełamywania bezczynności

Prezydenta RP, pozostawiając tę kwestię w prawnie nieuregulowanej sferze

wypracowywania politycznych porozumień. Brak jest zatem podstaw

do przyjęcia, że sam upływ czasu przekształca fakt niewydania opinii w wydanie

opinii negatywnej. Tym samym wydanie przez Prezesa Rady Ministrów aktu

powołania na funkcję zastępcy Prokuratora Generalnego przed uzyskaniem

opinii Prezydenta RP wydaje się być działaniem ultra vires, stanowiącym nie tylko

naruszenie art. 14 § 1 PoP, ale też naruszenie art. 7 Konstytucji RP, bowiem

„dokonując wykładni norm kompetencyjnych należy pamiętać, że z treści

art. 7 Konstytucji RP płynie dyrektywa, zgodnie z którą normy te powinny być

interpretowane w sposób ścisły, literalny; wykluczone jest dokonywanie wykładni

II NSNc 1/26

13

rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji

w drodze analogii” (uchwała Sądu Najwyższego z 25 lutego 2026, I ZI 74/24).

25. W takim ujęciu „po uzyskaniu opinii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej”

oznacza nie tylko konieczność zwrócenia się o opinię, lecz także rzeczywiste

jej uzyskanie przed wydaniem aktu powołania. Opinia Prezydenta RP nie jest

więc pozbawionym materialnoprawnego znaczenia aktem proceduralnej

kurtuazji względem głowy państwa, który może zostać jednak pominięty

przez Prezesa Rady Ministrów, ale elementem konstytutywnym procedury,

którego pominięcie uniemożliwia skuteczne powierzenie funkcji zastępcy

Prokuratora Generalnego. Za takim rozumieniem przemawia również charakter

norm kompetencyjnych prawa publicznego. Wykonywanie kompetencji organów

państwa wymaga ścisłego przestrzegania warunków określonych

przez ustawodawcę. Jeżeli ustawa uzależnia możliwość dokonania określonej

czynności od spełnienia wskazanego warunku proceduralnego, warunek ten

nie może zostać pominięty ani zastąpiony konstrukcją niewynikającą z treści

przepisu. Dotyczy to także wymogu uzyskania opinii Prezydenta RP

przewidzianego w art. 14 § 1 PoP. Opinia Prezydenta RP nie stanowi zatem

jedynie elementu poprzedzającego podjęcie decyzji przez Prezesa Rady

Ministrów, lecz warunkuje dopuszczalność skorzystania przez niego

z kompetencji powołania określonej osoby na funkcję zastępcy Prokuratora

Generalnego. Tym samym brak opinii nie może być zrównany z jej treścią

negatywną, bo są to dwa różne stany normatywne i dwa różne zagadnienia

proceduralne. Przy tak ukształtowanej relacji rola Prezydenta RP jako gwaranta

niezależności Prokuratora Krajowego i innych zastępców Prokuratora

Generalnego jest wyraźnie silniejsza. Znaczenie udziału Prezydenta RP

w procedurze określonej w art. 14 § 1 PoP wzmacnia dodatkowo art. 126 ust. 1

Konstytucji RP, zgodnie z którym Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej

jest gwarantem ciągłości władzy państwowej. Nie sposób przyjąć,

że ustawodawca, przyznając Prezydentowi RP kompetencję do wyrażania opinii

przy powoływaniu oraz zgody przy odwoływaniu Prokuratora Krajowego

i zastępców Prokuratora Generalnego, zamierzał nadać tej kompetencji

charakter wyłącznie symboliczny. Potwierdza to również zestawienie

kompetencji Prezydenta RP w procedurze powołania i odwołania Prokuratora

Krajowego oraz pozostałych zastępców Prokuratora Generalnego.

II NSNc 1/26

14

Skoro ustawodawca przy odwołaniu wymaga pisemnej zgody Prezydenta RP,

to oczywiste jest, że przypisuje jego udziałowi znaczenie ustrojowe wykraczające

poza funkcję wyłącznie ceremonialną. Okoliczność, że przy powołaniu

ustawodawca posłużył się konstrukcją opinii, nie oznacza jeszcze, że dozwala

w pewnych – w żaden sposób niesprecyzowanych – wypadkach na całkowite

pominięcie tego etapu procedury. Udział Prezydenta RP należy postrzegać

jako jeden z mechanizmów równoważenia wpływu bieżącej większości rządowej

na obsadę najważniejszych stanowisk kierowniczych w prokuraturze.

W odniesieniu do Prokuratora Krajowego oraz pozostałych zastępców

Prokuratora Generalnego pełni ona zatem funkcję gwarancyjną, wzmacniając

niezależność prokuratury w sytuacji, gdy na jej czele stoi członek Rady Ministrów.

26. Stanowisko powyższe jest szczególnie uzasadnione w sytuacji, gdy Prezydent

RP nie tyle zaniechał wydania opinii, co wskazał, że na przeszkodzie temu stoi

spór kompetencyjny zawisły przed Trybunałem Konstytucyjnym. Tym samym

uznanie, że Prezes Rady Ministrów nie dysponuje możliwością powołania

zastępcy Prokuratora Generalnego przed uzyskaniem opinii Prezydenta RP,

uwzględnia autonomię działalności politycznej sprzyjając obniżeniu politycznej

polaryzacji i wzmacniając konstytucyjny nakaz współdziałania władz.

27. Z powyższych względów skład pytający przedstawia do rozstrzygnięcia

Sądowi Najwyższemu w składzie siedmiu sędziów zagadnienie prawne

sformułowane w sentencji postanowienia.

[r.g.]

[a.ł]