Zawyżona podstawa składek w pierwszym miesiącu działalności. Skarga Rzecznika oddalona

II NSNc 266/24

2

Decyzją z dnia 3 lutego 2020 roku, znak: […] Zakład Ubezpieczeń

Społecznych Oddział w J. stwierdził, że podstawa wymiaru składek na ubezpieczenie

T. S. podlegającego ubezpieczeniu jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność

gospodarczą za miesiąc lipiec 2018 roku wynosi: 630,00 zł na ubezpieczenia

emerytalne i rentowe, chorobowe oraz wypadkowe i 3 554,93 zł na ubezpieczenie

zdrowotne.

W uzasadnieniu decyzji organ rentowy ustalił, że wnioskodawca rozpoczął

prowadzenie działalności gospodarczej jako wspólnik spółki cywilnej Biuro

Rachunkowe od dnia 1 lipca 2018 r. w zakresie działalności rachunkowo-księgowej i

doradztwa podatkowego. Z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej

wnioskodawca zgłosił się do ubezpieczeń społecznych i dobrowolnego

ubezpieczenia chorobowego od dnia 1 lipca 2018 r. Za miesiąc lipiec 2018 r.

wnioskodawca zadeklarował podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie

społeczne w wysokości 11 107,50 zł, za sierpień 2018 r. w wysokości 2 665,80 zł, od

września 2018 r. do grudnia 2018 r. w wysokości 630,00 zł miesięcznie, a od stycznia

2019 r. w wysokości 675,00 zł miesięcznie. Zakład ubezpieczeń ustalił, że

wnioskodawca uzyskał świadczenia z ubezpieczenia chorobowego w wysokości 6

134,16 zł w 2018 r. i w wysokości 11 757,14 zł w 2019 r. Organ rentowy ustalił, że

spółka cywilna, której wnioskodawca jest wspólnikiem osiągnęła w lipcu 2018 r.

przychód w wysokości 22 556,30 zł i dochód w wysokości 6 906,30 zł, w sierpniu

2018 roku przychód w wysokości 22 444,30 zł i dochód w wysokości 21 153,94 zł

oraz we wrześniu 2018 r. przychód w wysokości 22.936,30 zł i dochód w wysokości

18 587,74 zł. Zakład ubezpieczeń uznał, że wysokość deklarowanej podstawy

wymiaru składek za lipiec 2018 r. w najwyższej dopuszczalnej wysokości nie jest

uzasadniona, bowiem było to działanie krótkotrwałe i nakierowane na skorzystanie

w niedalekiej przyszłości z bardzo wysokich świadczeń z ubezpieczeń społecznych,

gdyż wszystkie świadczenia wypłacane są od podstawy zadeklarowanej za lipiec

2018 r. Organ rentowy podkreślił, że wysokość świadczeń z ubezpieczenia

chorobowego znacznie przewyższa wysokość uiszczonych przez wnioskodawcę

składek, co przekonuje, że zadeklarowanie wysokiej podstawy wymiaru składek

wyłącznie za jeden miesiąc miało jedynie na celu pobieranie wysokich świadczeń z

ubezpieczenia w postaci zasiłków chorobowych. Powołując się na wyrok Sądu

II NSNc 266/24

3

Najwyższego z 5 września 2018 r., sygn. akt I UK 208/17 organ rentowy stwierdził,

że posiada możliwość kontroli i korygowania zawyżonych podstaw wymiaru składek

z każdego tytułu podlegania ubezpieczeniom społecznym w celu zapobieżenia

nabywaniu nienależnie zawyżonych świadczeń z ubezpieczenia społecznego, jeżeli

okoliczności sprawy wskazują na manipulacyjne zawyżanie podstawy wymiaru

oczekiwanych świadczeń z ubezpieczenia społecznego. Zdaniem organu rentowego,

deklarowanie bardzo wysokiej podstawy wymiaru składek przez osobę prowadzącą

pozarolniczą działalność gospodarczą jest kwalifikowane jako naruszenie zasady

równego traktowania wszystkich ubezpieczonych, w tym zasady solidaryzmu

ubezpieczeń społecznych i przysługiwania proporcjonalnych świadczeń w zależności

od okresu i wysokości opłaconych składek na ubezpieczenie społeczne. W związku

z powyższym ustalono dla T. S. podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie

społeczne za lipiec 2018 r. w wysokości 30% minimalnego wynagrodzenia.

Wnioskodawca odwołał się od powyższej decyzji.

Wyrokiem z 28 września 2020 r., sygn. akt IV U 246/20 Sąd Okręgowy w

Krośnie oddalił odwołanie T. S. oraz zasądził od wnioskodawcy na rzecz organu

rentowego kwotę 180 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego.

Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym

dowodu z przesłuchania wnioskodawcy w charakterze strony oraz dokumentów

zawartych w aktach organu rentowego Sąd Okręgowy ustalił, że wnioskodawca

rozpoczął prowadzenie działalności gospodarczej od 1 lipca 2018 r. Działalność

prowadzona jest w formie spółki cywilnej trzech osób i polega na prowadzeniu biura

rachunkowego. Udział wnioskodawcy w zyskach spółki wynosi 35%. W lipcu 2018 r.

dochód spółki wyniósł 6 906,30 zł, w sierpniu 21 153,94 zł, a we wrześniu 2018 r. –

18 587,74 zł. Wnioskodawca zadeklarował podstawę wymiaru składek na

ubezpieczenie społeczne w lipcu 2018 r. w wysokości 250% prognozowanego

przeciętnego wynagrodzenia, tj. w kwocie 11 107,50 zł, w sierpniu 2018 r. w

wysokości 60% prognozowanego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego, tj. 2

665,80 zł, zaś od września 2018 r. w wysokości 30% minimalnego wynagrodzenia,

tj. 630,00 zł w 2018 r. i 675,00 zł w 2019 r. Wnioskodawca od lipca 2018 r. do końca

2019 r. opłacił składki na ubezpieczenia społeczne w łącznej kwocie 7 718,06 zł. Sąd

ustalił, że wnioskodawca pobrał zasiłki chorobowe w okresach: od 16 do 26 sierpnia

II NSNc 266/24

4

2018 r., od 23 do 30 października 2018 r., od 27 grudnia 2018 r. do 6 stycznia 2019 r.,

od 4 do 10 marca 2019 r., od 20 do 29 maja 2019 r., od 19 do 25 czerwca 2019 r.,

od 3 do 18 sierpnia 2019 r., a ponadto wnioskodawca złożył roszczenie o wypłatę

kolejnego zasiłku chorobowego od 6 do 11 listopada 2019 r. Z tytułu

świadczeń z ubezpieczenia chorobowego wnioskodawca otrzymał w 2018 r. kwotę 6

134,16 zł, a w 2019 r. - 11 757,14 zł, tj. łącznie 17 891,30 zł.

W ocenie sądu I instancji, brak jest podstaw do przyjęcia zadeklarowanej

maksymalnej podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne wnioskodawcy

w lipcu 2018 r. Zadeklarowanie maksymalnej podstawy wymiaru składek w

pierwszym miesiącu prowadzenia działalności gospodarczej miało na celu

osiągnięcie wysokich, nienależnych świadczeń z ubezpieczenia społecznego z

pokrzywdzeniem innych uczestników systemu. Wysokość podstawy w maksymalnej

wysokości nie była uzasadniona ani faktycznie osiągniętym dochodem

wnioskodawcy (bowiem 35 % z 6 906,30 zł to kwota 2 417,20 zł), ani nawet prognozą

oczekiwanego przychodu, skoro był to pierwszy miesiąc działalności spółki. Sąd

wskazał, że miesięczny dochód wnioskodawcy był niemal dwukrotnie niższy niż

wysokość uiszczonej składki od maksymalnej podstawy wymiaru składki na

ubezpieczenie społeczne.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał za zasadne zweryfikowanie podstawy wymiaru

składek na ubezpieczenie społeczne wnioskodawcy w celu zapewnienia wysokości

świadczeń odpowiadających rzeczywistym dochodom utraconym przez

wnioskodawcę z powodu choroby.

Sąd zwrócił uwagę, że możliwość sądowego zweryfikowania podstawy

wymiaru składek została przewidziana przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 5

września 2018 roku, sygn. akt I UK 208/17, zgodnie z którym organ ubezpieczeń

społecznych jest uprawniony do kontroli i korygowania zawyżonych podstaw

wymiaru składek z każdego tytułu podlegania ubezpieczeniom społecznym dla

zapobieżenia nabywania nienależnych lub zawyżonych świadczeń z ubezpieczenia

społecznego, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na intencjonalny lub

manipulacyjny zamiar uzyskania takich świadczeń z ubezpieczenia społecznego w

sposób sprzeczny z prawem lub zmierzający do obejścia przepisów i zasad systemu

ubezpieczeń społecznych. Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie na taki

II NSNc 266/24

5

intencjonalnie manipulacyjny zamiar uzyskania zawyżonych świadczeń z

ubezpieczenia społecznego wskazuje zadeklarowanie maksymalnej podstawy

wymiaru składki tylko za jeden miesiąc (w którym uzyskano dochód z prowadzonej

działalności w wysokości niewystarczającej na opłacenie wysokiej składki), od

którego obliczane są świadczenia z ubezpieczenia chorobowego w sytuacji

przedstawiania zwolnień chorobowych z określoną częstotliwością

(tj. w odstępach nie przekraczających 3 miesięcy).

Wnioskodawca wniósł apelację od ww. wyroku Sądu Okręgowego w Krośnie.

Wyrokiem z 8 lutego 2022 r. Sąd Apelacyjny w Rzeszowie, III AUa 7/21 oddalił

apelację wnioskodawcy oraz orzekł o kosztach postępowania.

W uzasadnieniu Sąd Apelacyjny oceniając jako prawidłowe ustalenia

faktyczne dokonane przez sąd pierwszej instancji, uznał je za własne,

a także wyjaśnił, że zdaniem sądu odwoławczego, Zakład Ubezpieczeń Społecznych

w celu realizacji zasady równego traktowania jest uprawniony do przeciwdziałania

nadużycia prawa do świadczeń także osób samodzielnie deklarujących podstawę

wymiaru składek. W świetle aktualnego orzecznictwa Sądu Najwyższego

za ugruntowany uznał pogląd, że organ ubezpieczeń społecznych jest uprawniony

do kontroli i korygowania zawyżonych podstaw wymiaru składek z każdego tytułu

podlegania ubezpieczeniom społecznym dla zapobieżenia nabywania nienależnych

lub zawyżonych świadczeń z ubezpieczenia społecznego, jeżeli okoliczności sprawy

wskazują na intencjonalny lub manipulacyjny zamiar uzyskania takich świadczeń z

ubezpieczenia społecznego w sposób sprzeczny z prawem lub zmierzający do

obejścia przepisów i zasad systemu ubezpieczeń społecznych

(wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 września 2018 r. I UK 208/17).

Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców (dalej jako: „Rzecznik”) w

oparciu o art. 89 § 1 in principia ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym

(tekst jedn. Dz.U. 2024, poz. 622, dalej jako: „ustawa o SN” lub. „u.SN”) z uwagi na

konieczność zapewnienia zgodności z zasadą demokratycznego państwa prawa

urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej na podstawie art. 9 ust. 1

pkt 6 w związku z art. 1 i .art. 10. ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o Rzeczniku

Małych i Średnich Przedsiębiorców (tekst jedn. Dz.U. 2023, poz. 1668, dalej jako:

„ustawa o Rzeczniku”) w związku z art. 89 § 2 ustawy o SN wniósł skargę

II NSNc 266/24

6

nadzwyczajną od prawomocnego wyroku Sądu Apelacyjnego w Rzeszowie z dnia 8

lutego 2022 r. o sygn. akt III AUa 7/21 zaskarżając przywołane wyżej orzeczenie

Sądu Apelacyjnego w całości.

Rzecznik zarzucił zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 89 § 1 pkt 1 i 2

ustawy o SN:

A. iż w sposób rażący narusza prawo przez błędną jego wykładnię tj. art. 18a

ust. 1, art. 18 ust. 8, art. 20 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie

ubezpieczeń społecznych (tekst. jedn. Dz.U. 2024, poz. 497 ze zm., dalej jako:

„ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych”, „ustawa systemowa”), a także błędną

wykładnię norm kompetencyjnych, tj. art. 41 ust. 13, art. 68 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 83

ust. 1 pkt 3, art. 86 ust. 1 i 2 pkt 2 w związku z art. 2a ust. 1 i 2 ustawy systemowej

polegającą na:

a. bezpodstawnym odejściu od wykładni literalnej skutkujące w szczególności

naruszeniem zakazu domniemania kompetencji organu,

b. na nieprzedstawieniu odpowiedniej metody interpretacji,

c. zastosowaniu wykładni contra legem zawierającej element nowości

normatywnej,

d. naruszeniu reguł preferencji, tj.: zasady interpretacji na korzyść podmiotu

zobowiązanego w prawie daninowym poprzez wykładnię rozszerzającą przepisów

uprawniających i wykładnię zawężającą przepisów zobowiązujących – in dubio pro

tributario, w tym zakazu stosowania analogii do zwiększenia obowiązków

daninowych,

e. bezpodstawnym przyjęciu, iż zasada równego traktowania ubezpieczonych

oznacza identyczne kompetencje Zakładu do kwestionowania podstaw wymiaru

składek na ubezpieczenia społeczne, w odniesieniu do zupełnie różnych grup

ubezpieczonych (pracowników i przedsiębiorców), pomimo odmiennych regulacji

prawnych dotyczących tych grup ubezpieczonych, odmiennych cech istotnych

(relewantnych),

co skutkowało przyjęciem, iż Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej także

jako: „ZUS”, „Zakład”, „organ rentowy”, „organ”), który nie kwestionował tytułu do

podlegania ubezpieczeniom społecznym osoby prowadzącej pozarolniczą

działalność gospodarczą, uprawniony jest do kontrolowania, kwestionowania, a

II NSNc 266/24

7

także obniżenia zadeklarowanej w granicach ustawowych podstawy wymiaru

składek na obowiązkowe ubezpieczenia społeczne: emerytalne, rentowe,

wypadkowe i dobrowolne chorobowe w sytuacji, gdy w ocenie Zakładu działania

przedsiębiorcy mają charakter manipulacyjny i zmierzają do uzyskania wyższych

świadczeń w związku z krótkookresowym opłacaniem składek w maksymalnej

wysokości, przed okresem zamierzonego skorzystania ze świadczeń, podczas gdy

art. 18a ust. 1, art. 18 ust. 8 i art. 20 ust. 1 i 3 klarownie stanowią, iż ryczałtowo

określona przez prowadzącego pozarolniczą działalność gospodarczą podstawa

wymiaru ww. składek w granicach w nich wskazanych ma charakter kwoty

deklarowanej, zatem nie można mówić o jej manipulacyjnym charakterze w

pejoratywnym rozumieniu, nie ma znaczenia osiągany przez przedsiębiorcę

przychód ani strata, ani spodziewane korzyści z Funduszu Ubezpieczeń

Społecznych, norma prawna wyrażona w tych przepisach ma charakter normy

imperatywnej, w konsekwencji jej zastosowanie nie może być zmieniane ani wolą

stron, ani organów, w tym Zakładu, a wskazane normy kompetencyjne dotyczące

organu w żaden sposób nie umożliwiają organowi kwestionowania zadeklarowanej

w granicach ustawowych podstawy wymiaru ww. składek;

B. naruszenie zasady wolności i prawa człowieka i obywatela określone w

Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483

ze zm., dalej jako: „Konstytucja RP”) tj.: zasadę demokratycznego państwa prawa

wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP, zasadę praworządności wyrażoną w art. 7

Konstytucji RP, konstytucyjnego prawa podmiotowego do zabezpieczenia

społecznego, a także zasady wzajemności świadczeń z ubezpieczeń społecznych

wyrażonych w art. 67 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 84 i art. 217 Konstytucji

RP poprzez naruszenie zasady pewności prawa i ochrony praw nabytych, zasady

wyłączności ustawowej prawa daninowego, zasady określoności regulacji

daninowych, zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa

poprzez rażące naruszenie prawa przez błędną jego wykładnię tj. art. 18a ust. 1,

art. 18 ust. 8, art. 20 ust. 1 i 3 ustawy systemowej, a także norm kompetencyjnych,

tj. art. 41 ust. 13, art. 68 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 86 ust. 1 i 2 pkt 2 w

związku z art. 2a ust. 2 pkt 2 ustawy systemowej polegającą na bezpodstawnym

odejściu od wykładni literalnej, na nieprzedstawieniu metody interpretacji,

II NSNc 266/24

8

zastosowanie wykładni contra legem zawierającej element nowości normatywnej,

przy jednoczesnym naruszeniu reguł preferencji.

Na podstawie art. 91 § 1 ustawy o SN, Rzecznik wniósł o uchylenie

zaskarżonego wyroku Sądu Apelacyjnego w Rzeszowie w całości i orzeczenie co do

istoty sprawy poprzez stwierdzenie, iż podstawa wymiaru składek na ubezpieczenia

społeczne: emerytalne, rentowe, chorobowe i wypadkowe Pana T. S. podlegającego

tym ubezpieczeniom jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą

w lipcu 2018 r. jest równa kwocie zadeklarowanej przez ubezpieczonego.

Ewentualnie Rzecznik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości

i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Apelacyjnemu.

W odpowiedzi na skargę nadzwyczajną pozwany wniósł o jej oddalenie.

Sąd Najwyższy zważył co następuje:

Skarga nadzwyczajna Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców

nie zasługuje na uwzględnienie.

Wprowadzenie do polskiego systemu prawnego instytucji kontroli

nadzwyczajnej w art. 89-95 u.SN miało na celu zaradzenie podnoszonym w

orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ograniczeniom skargi konstytucyjnej, która

nie pozwalała na adekwatną reakcję względem orzeczeń sądów powszechnych lub

wojskowych, które wprawdzie zapadały z naruszeniem zasad konstytucyjnych,

jednak w oparciu o przepisy, którym nie można było czynić zarzutu

niekonstytucyjności (zob. sygnalizacja pełnego składu Trybunału Konstytucyjnego

dokonana 12 marca 2003 r., S 1/03, OTK ZU 2003, nr 3, poz. 24). Skarga

nadzwyczajna została wprowadzona celem zaradzenia temu deficytowi

nadzwyczajnych środków zaskarżenia pozwalających na eliminację rażąco

wadliwych orzeczeń z poszanowaniem prawa do sądu (zob. wyrok pełnego składu

Trybunału Konstytucyjnego z 19 lutego 2003 r., P 11/02, pkt 5) afirmując w ten

sposób zasadę demokratycznego państwa prawa urzeczywistniającego zasady

sprawiedliwości społecznej.

Realizując te założenia, skarga nadzwyczajna z całą pewnością nie stanowi

instrumentu ponownej kontroli instancyjnej (trzeciej instancji – gdy nie ma możliwości

złożenia skargi kasacyjnej lub czwartej – gdy skarga kasacyjna nie została

uwzględniona), ale instrument skonkretyzowanej kontroli konstytucyjności aktów

II NSNc 266/24

9

jurysdykcyjnych, zaś jej zgodność z międzynarodowymi standardami ochrony praw

człowieka była już kilkukrotnie wyjaśniana w orzecznictwie Sądu Najwyższego

(wyroki Sądu Najwyższego: z 28 października 2020 r., I NSNc 22/20, pkt 1-6; z 25

listopada 2020 r., I NSNc 57/20, pkt 1-5; z 28 września 2021 r., I NSNc 107/21).

Skarga nadzwyczajna może zostać wniesiona jedynie wówczas, gdy jest to

konieczne dla zapewnianie zgodności prawomocnych orzeczeń sądów

powszechnych i wojskowych z zasadą demokratycznego państwa prawnego

urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 89 § 1

in principio u.SN) i to tylko w sytuacji, gdy można ją oprzeć na przynajmniej jednej z

trzech podstaw, określonych w art. 89 § 1 pkt 1-3 u.SN. Sąd Najwyższy zwracał

uwagę, że połączenie ogólnej przesłanki funkcjonalnej ze szczegółowymi

podstawami skargi nadzwyczajnej sformułowaniem „o ile”, jednoznacznie wskazuje

na konieczność jednoczesnego zaistnienia przesłanki funkcjonalnej i którejś

(przynajmniej jednej) z jej szczegółowych podstaw wymienionych w art. 89 § 1 pkt 1-

3 u.SN (zob. postanowienie Sądu Najwyższego z 25 czerwca 2020 r., I NSNc 48/19).

Jednocześnie, wzajemna relacja, zachodząca między przesłanką funkcjonalną i

przesłankami szczegółowymi wymaga, aby w pierwszej kolejności dokonać oceny

zaistnienia podstaw szczegółowych, a następnie dopiero dokonać oceny tego, czy

ziściła się również przesłanka funkcjonalna (zob. wyroki Sądu Najwyższego: z 28

października 2020 r., I NSNc 22/20, pkt 2; z 25 listopada 2020 r., I NSNc 57/20, pkt

10).

Na podmiocie inicjującym kontrolę nadzwyczajną prawomocnego orzeczenia

ciąży obowiązek przytoczenia i uzasadnienia podstaw wniesienia skargi

nadzwyczajnej (art. 95 pkt 1 u.SN w zw. z art. 3984 § 1 k.p.c.). Oznacza to

konieczność wskazania i uzasadnienia nie tylko którejś spośród szczegółowych

podstaw skargi (art. 89 § 1 pkt. 1-3 u.SN), ale następnie również wykazania, w

kontekście realiów konkretnej sprawy, zaistnienia przesłanki funkcjonalnej (art. 89 §

1 principium u.SN), czyli wyjaśnienia, z czego wynika konieczność zapewnienia

zgodności z zasadą konstytucyjną wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP. O ile jednak

ocena spełnienia przesłanek szczegółowych sprowadza się, w dużym uproszczeniu,

do dokonania subsumpcji, o tyle dokonując oceny ziszczenia się przesłanki

II NSNc 266/24

10

funkcjonalnej, czyli oceniając konieczność zapewnienia zgodności prawomocnych

orzeczeń z art. 2 Konstytucji RP, kluczowe staje się ważenie konstytucyjnych

wartości (zob. wyroki Sądu Najwyższego: z 28 października 2020 r., I NSNc 22/20; z

25 listopada 2020 r., I NSNc 57/20; z 21 kwietnia 2021 r., I NSNc 89/20).

Również z tego względu, przy odpowiednim stosowaniu art. 39813 § 1 k.p.c. w

zw. z art. 95 pkt 1 u.SN, przewidującego związanie sądu podstawami skargi,

uwzględnić należy specyfikę przesłanki funkcjonalnej skargi nadzwyczajnej.

Konieczność zapewnienia zgodności z art. 2 Konstytucji RP wymaga wzięcia pod

uwagę sformułowanych w orzecznictwie i doktrynie zasad konkretyzujących

tę normę ustrojową. Sąd Najwyższy nie może jednak abstrahować od całokształtu

zasady wyrażonej w tym przepisie Konstytucji RP, nawet jeśli ten nie wyeksplikował

z należytą dokładnością istotnych dla sprawy aspektów zasady demokratycznego

państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (zob.

wyroki Sądu Najwyższego: z 28 października 2020 r., I NSNc 22/20; z 25 listopada

2020 r., I NSNc 57/20).

Badając ustawowe przesłanki zasadności i dopuszczalności wniesionej skargi

nadzwyczajnej od wyroku Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z dnia 8 listopada 2022 r.

o sygn. akt III AUa 180/22, należy zwrócić uwagę na to, że zaskarżone orzeczenie

wydane zostało przez sąd powszechny i jest prawomocne. Z akt sprawy nie wynika

również, by wniesiono wcześniej skargę nadzwyczajną (art. 90 § 1 u.SN).

Zaskarżone orzeczenie nie może też zostać wzruszone w drodze innych

nadzwyczajnych środków zaskarżenia.

Przechodząc do meritum sprawy, ale nie odnosząc się jeszcze do zarzutów

skargi nadzwyczajnej trzeba stwierdzić, że w niniejszej sprawie faktem jest, że T. S.

osiągał niskie przychody z prowadzonej pozarolniczej działalności gospodarczej oraz

że korzystał z wysokich zasiłków. Ubezpieczony deklarując maksymalną podstawę

wymiaru składek nie miał ku temu podstaw nawet w prognozie oczekiwanego

przychodu. Mógł zaś był niemal pewny ziszczenia się jednego z ryzyk socjalnych,

choć rodzaj i rozmiar podjętej działalności nie niósł za sobą ekspektatywy uzyskania

przychodu pozwalającego na pokrycie kosztów składek na ubezpieczenie społeczne

w maksymalnej wysokości.

II NSNc 266/24

11

Oceniając te fakty przez pryzmat zarzutów skargi nadzwyczajnej trzeba

stwierdzić, że Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców nie ma racji. Problem

prawny występujący w sprawie dotyczy przede wszystkim prawa organu rentowego

do kontroli podstawy wymiaru składki. W tym względzie Sąd Najwyższy w składzie

siedmiu sędziów Izby Pracy i Ubezpieczeń Społecznych 29 listopada 2023 r. podjął

uchwałę, której nadał moc zasady prawnej i w której stwierdza się, że: „organ rentowy

w przypadku podjęcia pozarolniczej działalności przez ubezpieczonego, nie negując

tytułu podlegania ubezpieczeniom społecznym, jest uprawniony do weryfikacji

podstawy wymiaru składek na te ubezpieczenia w sytuacji, gdy w początkowym

okresie prowadzenia tej działalności ubezpieczony deklaruje podstawę wymiaru

składek na ubezpieczenia społeczne, której wysokość nie ma odzwierciedlenia

w przychodach (art. 6 ust. 1 pkt. 5 w związku z art. 41 ust. 12 i 13, art. 68 ust. 1 oraz

art. 86 ust. 1 i 2 w związku z art. 2a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie

ubezpieczeń społecznych, tekst jedn. Dz.U. 2023 r., poz. 1230 ze zm.)”.

Konsekwencją jej jest zaakceptowanie mechanizmu prowadzącego do

możliwości korekty zadeklarowanej składki analogicznie jak ma to miejsce w

stosunku do wynagrodzenia w umowie o pracę albo umowie zlecenia. Tym samym

za chybione należy uznać zarzuty skargi nadzwyczajnej o bezpodstawnym odejściu

od wykładni literalnej oraz o zastosowaniu wykładni contra legem zawierającej

element nowości normatywnej. Wykładnia językowa nie ma zastosowania do

rezultatów niesprawiedliwych. Takie wyniki wykładni Sąd Najwyższy uznaje za

irracjonalne, bowiem u ich podłoża leży niespójność aksjologiczna.

Ponadto podobne luki są wyjaśniane poprzez odwołanie się do racjonalnego

ustawodawcy. Skorzystanie bowiem z kompetencji do zadeklarowania podstawy

wymiaru składki nie może być dowolne, gdyż prowadzi do nadużycia ani nie może

być sprzeczne z naturą ubezpieczeń społecznych. Podkreślić trzeba,

że ustawodawca skorygował mankamenty systemu na podstawie ustawy z 15 maja

2015 r. o zmianie ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego

w razie choroby macierzyństwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1066).

Nie można też przychylić się do zarzutu Rzecznika Małych i Średnich

Przedsiębiorców dotyczącego naruszenia reguł preferencji tj. zasady interpretacji na

korzyść podmiotu zobowiązanego w prawie daninowym ani też zarzutu o

II NSNc 266/24

12

bezpodstawnym przyjęciu, iż zasada równego traktowania ubezpieczonych oznacza

identyczne kompetencje zakładu do kwestionowania podstaw wymiaru składek na

ubezpieczenie społeczne w odniesieniu do zupełnie różnych grup ubezpieczonych

(pracowników i przedsiębiorców), pomimo odmiennych regulacji prawnych

dotyczących tych grup ubezpieczonych i ich odmiennych cech istotnych.

Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców powołał też uchwałę

Sądu Najwyższego z 21 kwietnia 2010 r. o sygn. II UZP 1/10 jako podstawę braku

kompetencji ZUS do kwestionowania kwoty zadeklarowanej przez osobę

prowadzącą pozarolniczą działalność, jako podstawy wymiaru składek

na ubezpieczenie społeczne, jeżeli mieści się ona w granicach określonych ustawą

o systemie ubezpieczeń społecznych.

Trzeba zgodzić się z rozumowaniem Sądu Najwyższego wyrażonym w

uzasadnieniu do uchwały III UZP 3/23, w którym stwierdza się, że „uchwała z 2010 r.

nie wyrażała zgody na nadużycia w zakresie korzystania ze świadczeń z

ubezpieczenia chorobowego, w tym przez nieuzasadnione zawyżanie podstawy

wymiaru składek. Nie wykreowała normy, że osoby prowadzące działalność

gospodarczą w każdej sytuacji będą miały zasiłki chorobowe albo macierzyńskie w

maksymalnej wysokości, gdy zadeklarują maksymalną podstawę wymiaru składek i

opłacą odpowiednią składkę. Uchwała mogła zostać opatrznie zrozumiana. Odnosiła

się do sytuacji, w której działalność gospodarcza była utrwalona i z tej przyczyny

ubezpieczona była uprawniona do zgłoszenia maksymalnej podstawy wymiaru

składek. Uchwała nie wyrażała zatem materialnej akceptacji dla braku równowagi

między przychodami i wydatkami, czyli również składkami na ubezpieczenia

społeczne. Nie jest normalną sytuacja, gdy osoba rozpoczynająca prowadzenie

działalności gospodarczej nie ma przychodów albo są niewielkie, a mimo to płaci

składki od maksymalnej podstawy tylko po to, aby pobierać maksymalne świadczenia

z ubezpieczenia chorobowego. Jednocześnie obowiązywał regulacja ustawy

zasiłkowej, która po krótkim okresie opłacania składek uprawniała ubezpieczonych

do uzyskiwania zasiłków chorobowego i macierzyńskiego od podwyższanych prze

nich podstaw wymiaru składek. Powodowało to nadużycia, wobec których pozwany

Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie mógł być bierny”.

II NSNc 266/24

13

Skarżący zarzucił też rażące naruszenie art. 58 § 1-3 oraz art. 83 § 1 k.c.

poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zadeklarowanie kwoty

podstawy wymiaru składek na maksymalnym poziomie jest w tym przypadku

sprzeczne z ustawą albo ma na celu jej obejście, jest sprzeczne z zasadami

współżycia społecznego lub złożone dla pozoru, a w konsekwencji nieważne. Dalej

skarżący słusznie zauważa, że nie jest dopuszczalne zastosowanie w stosunkach

ubezpieczenia społecznego przepisów prawa cywilnego i ocenianie deklaracji

podstawy wymiaru składek w oparciu o te przepisy, ponieważ deklaracja ta nie jest

czynnością prawną kreującą stosunek cywilno-prawny, zaś przepisy prawa

ubezpieczeń społecznych mają charakter przepisów prawa publicznego

i nie zawierają odesłania do przepisów prawa cywilnego.

W tym względzie należy podkreślić, że deklaracja podstawy wymiaru składek

nie jest czynnością prawa cywilnego, a zatem do jej oceny nie można stosować

wprost rozwiązań z art. 5 k.c. (art. 58 k.c.). Dana czynność, gdy jest sprzeczna

z ustawą albo ma na celu obejście prawa jest nieważna. Stąd intencjonalne działanie

nie powinno być chronione tym bardziej, że w początkowym okresie prowadzenia

pozarolniczej działalności gospodarczej, ubezpieczony deklarował maksymalną

wysokość podstawy wymiaru składek, która nie miała odzwierciedlenia w

przychodach, zaś w kolejnych miesiącach zrealizowało się ryzyko socjalne, którego

wystąpienie było pewne w momencie rozpoczęcia działalności gospodarczej.

Ponadto trafnie przyjmuje się, że relacji między składką i świadczeniem nie

rozpatruje się w kategoriach cywilno-prawnych, przyjmując, że w prawie ubezpieczeń

społecznych zasada ekwiwalentności świadczeń jest modyfikowana przez zasadę

solidarności społecznej.

Sąd Najwyższy uzasadniając w uchwale III UZP 3/23 prawo Zakładu

Ubezpieczeń Społecznych do kontroli i weryfikacji zadeklarowanej podstawy

wymiaru składek stwierdził, iż „znajduje ona wsparcie w zasadach prawa

ubezpieczeń społecznych, zwłaszcza zasadzie solidarności (wspólnoty ryzyka).

Z zasady tej wynika reguła sprawiedliwej kompensacji szkody, proporcji pomiędzy

składką i świadczeniem, godziwością świadczenia względem wkładu. Ustanowienie

nadmiernie wysokiej podstawy wymiaru składek w stosunku do rezultatów

prowadzonej działalności gospodarczej jest sprzeczne z zasadami współżycia

II NSNc 266/24

14

społecznego, w szczególności przez naruszenia lojalności jednych ubezpieczonych

wobec drugich (pobieranie zawyżonych świadczeń kosztem innych ubezpieczonych),

a także sprzeczne ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem ubezpieczeń

społecznych”.

W związku z tym nie można zgodzić się ze skarżącym, iż w sposób rażący

naruszono art. 18 ustawy systemowej ani też, że dokonano błędnej wykładni norm

kompetencyjnych z niej wynikających bowiem „uprawnienia ZUS w ustawie o

systemie ubezpieczeń społecznych są określane w sposób otwarty, a nie zamknięty

(…) nie są zatem oparte na zamkniętej egzemplifikacji, co prowadzi do stwierdzenia,

że kontrola danej sytuacji nie musi być ściśle określona w ustawie. ZUS wydaje

decyzje, które podlegają kontroli sądowej. Z drugiej strony prawo do kontroli nie jest

bezwarunkowe, gdyż musi mieć swoją przyczynę (kauzę). W aspekcie obecnej

sprawy przywołać wypada art. 68 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy systemowej (do zadań ZUS

należy m.in. „wymierzanie i pobieranie składek na ubezpieczenia społeczne”), jej art.

83 ust. 1 pkt 3 (ZUS wydaje decyzje m.in. w zakresie „ustalania wymiaru składek i

ich poboru”) oraz art. 86 ust. 1 pkt 2 (do zakresu kontroli przeprowadzanej przez ZUS

wykonywania zadań i obowiązków płatników składek należy w szczególności

„prawidłowość i rzetelność obliczania, potrącania i opłacania składek”). Łącznie,

literalne odczytanie tych przepisów, bez potrzeby odwoływania się do pozostałych

metod interpretacyjnych, pozwala na wywiedzenie z nich normy kompetencyjnej

ZUS-u do kontroli zadeklarowanej przez ubezpieczonego wysokości podstawy

wymiaru składki ubezpieczeniowej oraz jej weryfikacji i rozumowanie takie nie nosi

cech ani wykładni rozszerzającej, ani domniemywania ww. kompetencji”.

Nie można też zgodzić się ze skarżącym, że wymienione w treści skargi

nadzwyczajnej normy kompetencyjne mają charakter norm imperatywnych, które w

żaden sposób nie umożliwiają organowi kwestionowania zadeklarowanej w

granicach ustawowych podstawy wymiaru składek. Podobnie błędnym jest

twierdzenie skarżącego, że składka w granicach wskazanych ma charakter kwoty

deklarowanej i „nie ma znaczenia osiągany przez przedsiębiorcę przychód ani strata,

ani spodziewane korzyści z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych”.

W związku z tym, że Sąd Najwyższy rozpoznając skargę nadzwyczajną

nie dopatrzył się naruszenia przepisów ustawy systemowej, to tym samym wykluczył

II NSNc 266/24

15

naruszenie zasad oraz wolności i praw człowieka i obywatela określonych w

Konstytucji RP, podobnie jak zasad państwa prawa lub konstytucyjnego prawa

podmiotowego do zabezpieczenia społecznego czy zasady wzajemności świadczeń

z ubezpieczeń społecznych.

Ponadto, oceniając zaskarżone orzeczenie kryteriami przewidzianymi dla

skargi nadzwyczajnej, trzeba zwrócić szczególną uwagę na podstawowy warunek,

jakim jest wymóg wykazania przez podmiot ją wnoszący uchybienia w postaci

niezgodności zaskarżonego orzeczenia z zasada demokratycznego państwa

prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (naruszenia

przez zaskarżone orzeczenie zasady demokratycznego państwa prawnego,

urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej), uzupełnionego o

wskazanie zmaterializowania się jednego (lub więcej) spośród uchybień

stypizowanych w pkt 1-3 § 1 art. 89 u.SN. Reasumując należy więc stwierdzić, że na

autorze skargi nadzwyczajnej spoczywa obowiązek wskazania na czym in concreto

polega niezgodność zaskarżonego orzeczenia z zasadą demokratycznego państwa

prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej. Składając

skargę nadzwyczajną niezbędne jest zatem wykazanie w niej przyczyny, z powodu

której zachodzi konieczność uchylenia orzeczenia dla zapewnienia zgodności z

zasadą demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady

sprawiedliwości społecznej.

Przechodząc do końcowej oceny rozpoznawanej skargi nadzwyczajnej,

biorąc pod uwagę przedstawiony stan prawny, stanowisko doktryny oraz oceniając

fakty przez pryzmat zarzutów stawianych w uzasadnieniu tego środka zaskarżenia

należy stwierdzić, że skarżący nie ma racji. Zdaniem Sądu Najwyższego

zaskarżonemu wyrokowi Sądu Apelacyjnego w Rzeszowie nie można przypisać

cechy naruszenia, a tym bardziej rażącego naruszenia prawa. Sąd Najwyższy tym

samym nie dopatrzył się w ww. orzeczeniu naruszeń wymienionych w treści skargi

nadzwyczajnej przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, podobnie jak

przepisów k.c., k.p.c. czy ustawy systemowej i wobec powyższego skargę

nadzwyczajną oddalił.

Przez „rażące naruszenie prawa” należy rozumieć naruszenie prawa na tyle

wyraźne, że do jego ustalenia nie jest konieczne prowadzenie złożonych procesów

II NSNc 266/24

16

intelektualnych (zob. K. Szczucki, Ustawa o Sądzie Najwyższym. Komentarz,

Warszawa 2018, s. 467). Również Sąd Najwyższy, w wielu orzeczeniach wskazywał,

że „rażące” naruszenie musi być „oczywiste”, czyli „widoczne dla przeciętnego

prawnika prima facie bez konieczności wnikliwej analizy” (zob. postanowienie z 29

marca 2019 r., V CSK 326/18; wyrok z 8 czerwca 2017 r., SNO 22/17; wyrok z 13

maja 2020 r., I NSNc 28/19; wyrok z 21 września 2021 r., I NSNc 59/20; wyrok z 28

września 2021 r., I NSNc 107/21). Ponadto, w przypadku skargi nadzwyczajnej Sąd

Najwyższy wskazał, że ocena tego, czy doszło do rażącego naruszenia prawa jest

uzależniona od takich kryteriów jak: pozycja naruszonej normy w hierarchii norm

prawnych, istotność naruszenia, a także skutki naruszenia dla stron postępowania

(zob. Sądu Najwyższego: z 8 maja 2019 r., I NSNc 2/19; z 13 maja 2020 r.,

I NSNc 28/19).

Zarzucone naruszenie prawa nie występuje, a zatem nie może być ani rażące,

ani też oczywiste. W konsekwencji orzeczenie nie było sprzeczne z zasadą zaufania

obywateli do państwa i jego organów, pewności prawa oraz prawidłowości

stosowania prawa przez organy państwa (art. 2 Konstytucji). W związku z tym nie

zachodzi konieczność ingerowania w powagę rzeczy osądzonej zważywszy na fakt,

że zdaniem Sądu Najwyższego skarżący nie wykazał spełnienia przesłanek, które

pozwoliłyby uznać, że orzeczenie zostało wydane z naruszeniem prawa.

Zarówno samo brzmienie art. 2 Konstytucji, jak i orzecznictwo Trybunału

Konstytucyjnego wskazuje, że sprawiedliwość społeczna jest celem, który ma być

urzeczywistniany przez demokratyczne państwo prawne. Nie jest bowiem

demokratycznym państwem prawnym państwo, które nie realizuje idei

sprawiedliwości, przynajmniej pojmowanej jako dążenie do zachowania równowagi

w stosunkach społecznych i powstrzymywanie się od kreowania

nieusprawiedliwionych, niepopartych obiektywnymi wymogami i kryteriami

przywilejów dla wybranych grup obywateli (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego

z 12 kwietnia 2000 r., K 8/98, OTK 2000, nr 3, poz. 87 oraz z 19 grudnia 2012 r.,

K 9/12, OTK-A 2012, nr 11, poz. 136). Odnosząc się do wzajemnej relacji zasady

zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz sprawiedliwości społecznej

– Trybunał wskazał, że zasad tych nie należy sobie przeciwstawiać, bowiem

II NSNc 266/24

17

sprawiedliwość społeczna jest celem, który ma urzeczywistniać demokratyczne

państwo prawne” (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 kwietnia 2000 r., K

8/98, OTK 2000, nr 3, poz. 87 oraz z 17 czerwca 2003 r., P 24/02, OTK-A 2003, nr

6, poz. 55).

Jak zaznaczył Trybunał, wyrażona w art. 2 Konstytucji zasada sprawiedliwości

społecznej nie stanowi jedynie ogólnej zasady ustrojowej Rzeczypospolitej Polskiej

czy też swoistej „dyrektywy programowej”. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego,

na gruncie tego przepisu można wskazać szczególne prawo podlegające ochronie,

jakim jest prawo do sprawiedliwego traktowania, jeśli zarazem jest ono odnoszone

do sfery stosunków objętych gwarancjami konstytucyjnymi, choćby ogólnie ujętymi.

Jest ono sprzężone z obowiązkiem państwa stania na straży sprawiedliwości

społecznej poprzez zaniechanie aktów (działań) mogących stać z nią w sprzeczności

oraz eliminowanie takich aktów, które uznano za godzące w tę zasadę. Dotyczy to

zarówno etapu stanowienia, jak i stosowania prawa (zob wyrok Trybunału

Konstytucyjnego z 12 grudnia 2001 r., SK 26/01, OTK 2001, nr 8, poz. 258).

Sąd Najwyższy nie podziela stanowiska Rzecznika Małych i Średnich

Przedsiębiorców jakoby wskazane naruszenie było nie tylko oczywiste, ale i rażące.

W istocie naruszenie prawa jest rażące wtedy, gdy w jego następstwie powstają

skutki niemożliwe do aprobaty w świetle wymagań praworządności, czy też powodują

niemożność akceptacji zaskarżonego orzeczenia jako aktu wydanego przez organ

praworządnego państwa. Zaskarżonemu wyrokowi nie można takich cech przypisać.

Biorąc pod uwagę zasadę proporcjonalności Sąd Najwyższy stwierdza, że w

przedmiotowej sprawie powaga rzeczy osądzonej oraz stabilność orzeczeń,

nakazują oddalić wniesioną przez Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców

skargę nadzwyczajną, bowiem w tym przypadku Sąd Najwyższy nie dopatrzył się

naruszenia prawa materialnego ani zasady rzetelnej procedury sądowej. Sąd

Najwyższy dokonując wyważenia racji przemawiających za utrzymaniem w mocy

wyroku, a ogółem racji wynikających z integralnie pojmowanej zasady

demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości

społecznej, stoi na stanowisku, że względy słuszności przemawiają za tym, by

orzeczenie to utrzymać w mocy oraz stwierdza, że oddalenie skargi nadzwyczajnej

nie będzie zagrażało zgodności decyzji jurysdykcyjnych z art. 2 ani też z art. 45

II NSNc 266/24

18

Konstytucji.

Mając powyższe na uwadze, Sąd Najwyższy, na podstawie art. 91 § 1 u.SN

orzekł jak w sentencji. Jednocześnie, na podstawie art. 39818 k.p.c. w zw. z art. 95

pkt 1 u.SN zniósł wzajemnie między stronami koszty postępowania wywołanego

wniesieniem skargi nadzwyczajnej.

Zdanie odrębne do orzeczenia złożył ławnik Sądu Najwyższego Arkadiusz

Janusz Sopata.

Zdanie odrębne

Ławnika Sądu Najwyższego Arkadiusza Sopaty

do wyroku oraz uzasadnienia wyroku

Sądu Najwyższego w Izbie Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw

Publicznych

z dnia 17 grudnia 2025 r.

w sprawie o sygn. akt II NSNc 266/24

w zakresie rozstrzygnięcia oraz motywów rozstrzygnięcia

Nie zgadzam się z rozstrzygnięciem przyjętym przez Sąd Najwyższy w Izbie

Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych w dniu 17 grudnia 2025 r. w sprawie

o sygn. akt II NSNc 266/24, dlatego składam zdanie odrębne w zakresie

rozstrzygnięcia, które zapadło na skutek wniesionej przez Rzecznika Małych i

Średnich Przedsiębiorców (dalej również: skarżący) skargi nadzwyczajnej od

prawomocnego wyroku Sądu Apelacyjnego w Rzeszowie z dnia 8 lutego 2022 r.,

sygn. akt III AUa 7/21, jak i zaprezentowanych przez Sąd Najwyższy - w

uzasadnieniu, motywów rozstrzygnięcia.

Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców w oparciu o art. 89 § 1 in

principio ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym (t.j. Dz. U. z 2024 r.,

poz. 622, dalej jako: ustawa o SN), z uwagi na konieczność zapewnienia zgodności

II NSNc 266/24

19

z zasadą demokratycznego państwa prawa urzeczywistniającego zasady

sprawiedliwości społecznej, na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 6 w związku z art. 1 i art.

10 ust 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o Rzeczniku Małych i Średnich

Przedsiębiorców (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1668, dalej jako: „ustawa o Rzeczniku”)

w związku z art. 89 § 2 ustawy o SN wniósł skargę nadzwyczajną od prawomocnego

wyroku Sądu Apelacyjnego w Rzeszowie z dnia 8 lutego 2022 r. o sygn. akt III AUa

7/21 zaskarżając przywołane wyżej orzeczenie Sądu Apelacyjnego w całości.

Na podstawie art. 89 § 1 pkt 1 i 2 ustawy o SN Rzecznik Małych i Średnich

Przedsiębiorców zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

A. iż w sposób rażący narusza prawo przez błędną jego wykładnię

tj. art. 18a ust. 1, art. 18 ust. 8, art. 20 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r.

o systemie ubezpieczeń społecznych (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 497 ze zm.,

dalej jako: „ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych”, „ustawa systemowa”), a

także błędną wykładnię norm kompetencyjnych, tj. art. 41 ust. 13, art. 68 ust. 1 pkt 1

lit. c, art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 86 ust. 1 i 2 pkt 2 w związku z art. 2a ust. 1 i 2 ustawy

systemowej polegającą na:

a. bezpodstawnym odejściu od wykładni literalnej skutkujące w

szczególności naruszeniem zakazu domniemania kompetencji organu,

b. na nieprzedstawieniu odpowiedniej metody interpretacji,

c. zastosowaniu wykładni contra legem zawierającej element nowości

normatywnej,

d. naruszeniu reguł preferencji, tj.: zasady interpretacji na korzyść podmiotu

zobowiązanego w prawie daninowym poprzez wykładnię rozszerzającą

przepisów uprawniających i wykładnię zawężającą przepisów

zobowiązujących - in dubio pro tributario, w tym zakazu stosowania analogii

do zwiększenia obowiązków daninowych,

e. bezpodstawnym przyjęciu, iż zasada równego traktowania

ubezpieczonych oznacza identyczne kompetencje Zakładu do

kwestionowania podstaw wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne, w

odniesieniu do zupełnie różnych grup ubezpieczonych (pracowników i

przedsiębiorców), pomimo odmiennych regulacji prawnych dotyczących tych

grup ubezpieczonych, odmiennych cech istotnych (relewantnych),

II NSNc 266/24

20

co skutkowało przyjęciem, iż Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej także

jako: „ZUS”, „Zakład”, „organ rentowy”, „organ”), który nie kwestionował tytułu do

podlegania ubezpieczeniom społecznym osoby prowadzącej pozarolniczą

działalność gospodarczą, uprawniony jest do kontrolowania, kwestionowania, a

także obniżenia zadeklarowanej w granicach ustawowych podstawy wymiaru

składek na obowiązkowe ubezpieczenia społeczne: emerytalne, rentowe,

wypadkowe i dobrowolne chorobowe w sytuacji, gdy w ocenie Zakładu działania

przedsiębiorcy mają charakter manipulacyjny i zmierzają do uzyskania wyższych

świadczeń w związku z krótkookresowym opłacaniem składek w maksymalnej

wysokości, przed okresem zamierzonego skorzystania ze świadczeń, podczas gdy

art. 18a ust. 1, art. 18 ust. 8 i art. 20 ust. 1 i 3 klarownie stanowią,

iż ryczałtowo określona przez prowadzącego pozarolniczą działalność gospodarczą

podstawa wymiaru ww. składek w granicach w nich wskazanych ma charakter kwoty

deklarowanej, zatem nie można mówić o jej manipulacyjnym charakterze w

pejoratywnym rozumieniu, nie ma znaczenia osiągany przez przedsiębiorcę

przychód ani strata, ani spodziewane korzyści z Funduszu Ubezpieczeń

Społecznych, norma prawna wyrażona w tych przepisach ma charakter normy

imperatywnej, w konsekwencji jej zastosowanie nie może być zmieniane ani wolą

stron, ani organów, w tym Zakładu, a wskazane normy kompetencyjne dotyczące

organu w żaden sposób nie umożliwiają organowi kwestionowania zadeklarowanej

w granicach ustawowych podstawy wymiaru ww. składek;

B. naruszenie zasady wolności i prawa człowieka i obywatela określone

w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz.

483 ze zm., dalej jako: „Konstytucja RP”) tj.: zasadę demokratycznego państwa

prawa wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP, zasadę praworządności wyrażoną w art. 7

Konstytucji RP, konstytucyjnego prawa podmiotowego do zabezpieczenia

społecznego, a także zasady wzajemności świadczeń z ubezpieczeń społecznych

wyrażonych w art. 67 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 84 i art. 217 Konstytucji

RP poprzez naruszenie zasady pewności prawa i ochrony praw nabytych, zasady

wyłączności ustawowej prawa daninowego, zasady określoności regulacji

daninowych, zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa

poprzez rażące naruszenie prawa przez błędną jego wykładnię tj. art. 18a ust. 1, art.

II NSNc 266/24

21

18 ust. 8, art. 20 ust. 1 i 3 ustawy systemowej, a także norm kompetencyjnych, tj. art.

41 ust. 13, art. 68 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 86 ust. 1 i 2 pkt 2 w związku

z art. 2a ust. 2 pkt 2 ustawy systemowej polegającą na bezpodstawnym odejściu

od wykładni literalnej, na nieprzedstawieniu metody interpretacji, zastosowanie

wykładni contra legem zawierającej element nowości normatywnej, przy

jednoczesnym naruszeniu reguł preferencji.

Na podstawie art. 91 § 1 ustawy o SN, Rzecznik wniósł o uchylenie

zaskarżonego wyroku Sądu Apelacyjnego w Rzeszowie w całości i orzeczenie co do

istoty sprawy poprzez stwierdzenie, iż podstawa wymiaru składek na ubezpieczenia

społeczne: emerytalne, rentowe, chorobowe i wypadkowe Pana T. S. podlegającego

tym ubezpieczeniom jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą

w lipcu 2018 r. jest równa kwocie zadeklarowanej przez ubezpieczonego,

ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy

do ponownego rozpoznania Sądowi Apelacyjnemu.

Na wstępie należy zauważyć, iż część uzasadnienia nie dotyczy

przedmiotowej sprawy. I tak fragment: „Badając ustawowe przesłanki zasadności i

dopuszczalności wniesionej skargi nadzwyczajnej od wyroku Sądu Apelacyjnego w

Szczecinie z dnia 8 listopada 2022 r. o sygn. akt III AUa 180/22, należy zwrócić

uwagę na to, że zaskarżone orzeczenie wydane zostało przez sąd powszechny i jest

prawomocne. Z akt sprawy nie wynika również, by wniesiono wcześniej skargę

nadzwyczajną (art. 90 § 1 u.SN). Zaskarżone orzeczenie nie może też zostać

wzruszone w drodze innych nadzwyczajnych środków zaskarżenia.” (str. 9), nie

odnosi się do tejże skargi nadzwyczajnej, gdyż ta została wniesiona od

prawomocnego wyroku Sądu Apelacyjnego w Rzeszowie z dnia 8 lutego 2022 r. o

sygn. akt III AUa 7/21.

W uzasadnieniu czytamy również, iż: „Skarżący zarzucił też rażące

naruszenie art. 58 § 1-3 oraz art. 83 § 1 k.c. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie

i uznanie, że zadeklarowanie kwoty podstawy wymiaru składek na maksymalnym

poziomie jest w tym przypadku sprzeczne z ustawą albo ma na celu jej obejście, jest

sprzeczne z zasadami współżycia społecznego lub złożone dla pozoru, a w

konsekwencji nieważne. Dalej skarżący słusznie zauważa, że nie jest dopuszczalne

zastosowanie w stosunkach ubezpieczenia społecznego przepisów prawa cywilnego

II NSNc 266/24

22

i ocenianie deklaracji podstawy wymiaru składek w oparciu o te przepisy, ponieważ

deklaracja ta nie jest czynnością prawną kreującą stosunek cywilno-prawny, zaś

przepisy prawa ubezpieczeń społecznych mają charakter przepisów prawa

publicznego i nie zawierają odesłania do przepisów prawa cywilnego.” (str. 12).

Zadziwiające, że w uzasadnieniu znalazły się powyższe stwierdzenia, gdyż w swojej

skardze Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców nie zarzucił rażącego

naruszenia art. 58 § 1-3 oraz art. 83 § 1 k.c.

Dlatego też bardzo możliwe, że decyzja większości składu orzekającego

o rozstrzygnięciu, polegającego na oddaleniu skargi nadzwyczajnej byłaby inna,

gdyby szczegółowemu badaniu poddano odpowiedni materiał zebrany w sprawie

rozpatrywanej przez wyznaczony do tej sprawy skład orzekający, nie sugerując się

rozstrzygnięciem, które zapadło w wyniku wniesienia skargi nadzwyczajnej od

wyroku Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z dnia 8 listopada 2022 r. o sygn. akt III AUa

180/22 (II NSNc 402/23).

Nie przekonuje odwołanie się większości składu orzekającego do uchwały

siedmiu sędziów Sądu Najwyższego zapadłej w dniu 29 listopada 2023 r. w Izbie

Pracy i Ubezpieczeń Społecznych (sygn. akt III UZP 3/23), której nadano moc zasady

prawnej i zawarte tam argumenty, w sytuacji, kiedy ci sami sędziowie, będąc w innych

składach orzekających, już po dacie wskazanej powyżej, orzekali w tożsamych

sprawach ze skargi nadzwyczajnej wniesionych przez ten sam uprawniony podmiot,

tj. Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców i w orzeczeniach tych Sąd

Najwyższy w Izbie Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych uchylił zaskarżone

wyroki w całości i przekazał sprawy do ponownego rozpoznania (zob. wyroki Sądu

Najwyższego: z dnia 15 maja 2024 r., II NSNc 371/23; z dnia 11 grudnia 2024 r., II

NSNc 267/24).

Oceniając fakty przez pryzmat skargi nadzwyczajnej w przedmiotowej sprawie,

decydująca o rozstrzygnięciu część składu orzekającego stwierdziła, że Rzecznik

Małych i Średnich Przedsiębiorców nie ma racji. Podkreślono – przywołując uchwałę

III UZP 3/23, że: „Problem prawny występujący w sprawie dotyczy przede wszystkim

prawa organu rentowego do kontroli podstawy wymiaru składki. W tym względzie

Sąd Najwyższy w składzie siedmiu sędziów Izby Pracy i Ubezpieczeń Społecznych

29 listopada 2023 r. podjął uchwałę, której nadał moc zasady prawnej i w której

II NSNc 266/24

23

stwierdza się, że: „organ rentowy w przypadku podjęcia pozarolniczej działalności

przez ubezpieczonego, nie negując tytułu podlegania ubezpieczeniom społecznym,

jest uprawniony do weryfikacji podstawy wymiaru składek na te ubezpieczenia w

sytuacji, gdy w początkowym okresie prowadzenia tej działalności ubezpieczony

deklaruje podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne, której wysokość

nie ma odzwierciedlenia w przychodach (art. 6 ust. 1 pkt. 5 w związku z art. 41 ust.

12 i 13, art. 68 ust. 1 oraz art. 86 ust. 1 i 2 w związku z art. 2a ustawy z dnia 13

października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, tekst jedn. Dz. U. 2023 r.,

poz. 1230 ze zm.)” (str. 10).

Następnie uzasadniając swoją decyzję o oddaleniu skargi nadzwyczajnej

przeważająca część składu orzekającego zgodziła się również z „[r]ozumowaniem

Sądu Najwyższego wyrażonym w uzasadnieniu do uchwały III UZP 3/23, w którym

stwierdza się, że „uchwała z 2010 r. nie wyrażała zgody na nadużycia w zakresie

korzystania ze świadczeń z ubezpieczenia chorobowego, w tym przez

nieuzasadnione zawyżanie podstawy wymiaru składek. Nie wykreowała normy, że

osoby prowadzące działalność gospodarczą w każdej sytuacji będą miały zasiłki

chorobowe albo macierzyńskie w maksymalnej wysokości, gdy zadeklarują

maksymalną podstawę wymiaru składek i opłacą odpowiednią składkę. Uchwała

mogła zostać opatrznie (sic!) zrozumiana. Odnosiła się do sytuacji, w której

działalność gospodarcza była utrwalona i z tej przyczyny ubezpieczona była

uprawniona do zgłoszenia maksymalnej podstawy wymiaru składek. Uchwała nie

wyrażała zatem materialnej akceptacji dla braku równowagi między przychodami i

wydatkami, czyli również składkami na ubezpieczenia społeczne. Nie jest normalną

sytuacja, gdy osoba rozpoczynająca prowadzenie działalności gospodarczej nie ma

przychodów albo są niewielkie, a mimo to płaci składki od maksymalnej podstawy

tylko po to, aby pobierać maksymalne świadczenia z ubezpieczenia chorobowego.

Jednocześnie obowiązywał (sic!) regulacja ustawy zasiłkowej, która po krótkim

okresie opłacania składek uprawniała ubezpieczonych do uzyskiwania zasiłków

chorobowego i macierzyńskiego od podwyższanych prze (sic!) nich podstaw

wymiaru składek. Powodowało to nadużycia, wobec których pozwany Zakład

Ubezpieczeń Społecznych nie mógł być bierny”” (str. 11-12).

II NSNc 266/24

24

W następnej części uzasadnienia ta sama część składu orzekającego

w przedmiotowej sprawie podzieliła stanowisko zawarte w uzasadnieniu uchwały

III UZP 3/23 podnosząc, że „Sąd Najwyższy uzasadniając w uchwale III UZP 3/23

prawo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do kontroli i weryfikacji zadeklarowanej

podstawy wymiaru składek stwierdził, iż „znajduje ona wsparcie w zasadach prawa

ubezpieczeń społecznych, zwłaszcza zasadzie solidarności (wspólnoty ryzyka). Z

zasady tej wynika reguła sprawiedliwej kompensacji szkody, proporcji pomiędzy

składką i świadczeniem, godziwością świadczenia względem wkładu. Ustanowienie

nadmiernie wysokiej podstawy wymiaru składek w stosunku do rezultatów

prowadzonej działalności gospodarczej jest sprzeczne z zasadami współżycia

społecznego, w szczególności przez naruszenia lojalności jednych ubezpieczonych

wobec drugich (pobieranie zawyżonych świadczeń kosztem innych ubezpieczonych),

a także sprzeczne ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem ubezpieczeń

społecznych”” (str. 13).

Powoływanie się przez większość składu orzekającego na uchwałę

Sądu Najwyższego z dnia 29 listopada 2023 r. (III UZP 3/23), jako argument za

podjęciem decyzji o oddaleniu skargi nadzwyczajnej w rozpatrywanej sprawie (II

NSNc 266/24) charakteryzuje się brakiem konsekwencji w obliczu wcześniej

wydanych przez siebie orzeczeń (zob. wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 15 maja

2024 r., II NSNc 371/23; z dnia 11 grudnia 2024 r., II NSNc 267/24).

W składzie orzekającym rozpatrującym skargę nadzwyczajną o sygn. akt

II NSNc 371/23 wniesioną przez Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców od

wyroku Sądu Apelacyjnego w Lublinie z 7 lutego 2023 r., sygn. akt III AUa 567/22

zasiadał jeden z członków składu rozpatrującego przedmiotową skargę

nadzwyczajną (II NSNc 266/24). Wyrokiem Sądu Najwyższego w Izbie Kontroli

Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych z dnia 15 maja 2024 r. uchylono zaskarżony

wyrok w całości i przekazano sprawę Sądowi Apelacyjnemu w Lublinie do

ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu zapadłej decyzji czytamy m.in., iż: „Należy

zaznaczyć, że Sąd Najwyższy odnosił się już wielokrotnie do kwestii uprawnienia

organu rentowego do podważania zadeklarowanej przez przedsiębiorcę podstawy

wymiaru składki i samodzielnego ustalania jej niższej wartości (zob. np. wyroki Sądu

Najwyższego: z 2 marca 2023 r., II NSNc 107/23; z 19 kwietnia 2023 r., II NSNc

II NSNc 266/24

25

171/23; z 15 czerwca 2023 r., II NSNc 197/23; z 22 czerwca 2023 r., II NSNc 204/23

i z 13 marca 2024 r., II NSNc 348/23).

Zgodnie z art. 18 ust. 8 u.s.u.s., podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia

emerytalne i rentowe ubezpieczonych, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 i 5a,

stanowi zadeklarowana kwota, nie niższa jednak niż 60% prognozowanego

przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego przyjętego do ustalenia kwoty

ograniczenia rocznej podstawy wymiaru składek, ogłoszonego w trybie art. 19 ust.

10 u.s.o.s. na dany rok kalendarzowy. Składka w nowej wysokości obowiązuje od

dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia danego roku. Przy rozstrzygnięciu

zasygnalizowanego problemu, stanowiącego również istotę postawionego przez

Rzecznika zarzutu, kluczowa pozostaje uchwała składu siedmiu sędziów z 21

kwietnia 2010 r. (II UZP 1/10), w której Sąd Najwyższy wskazał, że „Zakład

Ubezpieczeń Społecznych nie jest uprawniony do kwestionowania kwoty

zadeklarowanej przez osobę prowadzącą pozarolniczą działalność jako

podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne, jeżeli mieści się ona

w granicach określonych ustawą z dnia 13 października 1998 r. o systemie

ubezpieczeń społecznych.”” (str. 9-10 uzasadnienia wyroku w sprawie

o sygn. akt II NSNc 371/23). Dalej ten sam skład orzekający stwierdza, że: „[a]naliza

art. 18 u.s.u.s. prowadzi do wniosku, że podstawa wymiaru składek na ubezpieczenia

społeczne osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą została

określona inaczej niż w przypadku ubezpieczonych, co do których podstawę tę

odniesiono do przychodu w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób

fizycznych lub kwoty uposażenia, wynagrodzenia bądź innego rodzaju świadczenia.

Łączy się to ze specyfiką działalności prowadzonej na własny rachunek i

trudnościami przy określaniu przychodu z tej działalności. Z tych względów

określenie wysokości podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne

ustawodawca pozostawił osobom prowadzącym pozarolniczą działalność. W

konsekwencji w przypadku tych ubezpieczonych obowiązek opłacania składek na

ubezpieczenia społeczne i ich wysokość nie są powiązane z osiągniętym faktycznie

przychodem, lecz wyłącznie z istnieniem tytułu ubezpieczenia i zadeklarowaną przez

ubezpieczonego kwotą, niezależnie od tego, czy ubezpieczony osiąga przychody i w

jakiej wysokości. Po stronie osoby prowadzącej pozarolniczą działalność

II NSNc 266/24

26

istnieje zatem uprawnienie do zadeklarowania w granicach zakreślonych

ustawą dowolnej kwoty jako podstawy wymiaru składek

na ubezpieczenia społeczne, wobec czego sposób w jaki realizuje to

uprawnienie zależy wyłącznie od jej decyzji. Ingerencja w tę sferę

jakiegokolwiek innego podmiotu jest niedopuszczalna, chyba że ma wyraźne

umocowanie w przepisach. Kompetencji ZUS do dokonywania ocen w zakresie

sposobu wykonywania przez ubezpieczonego jego prawa nie można się zatem

ani domyślać, ani wywodzić ich wyłącznie „z kardynalnych wartości i zasad

obowiązującego systemu ubezpieczeń społecznych”. Uprawnień organu

rentowego do takiego zachowania nie można doszukać się również w

przepisach prawa ubezpieczeń społecznych, w tym w art. 83 ust. 1 i 2 w zw. z

art. 41 ust. 12 i 13, art. 68 ust. 1 oraz art. 86 ust. 1 i 2 u.s.u.s.”. (str. 11-12

uzasadnienia wyroku w sprawie o sygn. akt II NSNc 371/23 ).

Z kolei w składzie orzekającym rozpatrującym skargę nadzwyczajną o sygn.

akt II NSNc 267/24 wniesioną przez Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców

od wyroku Sądu Apelacyjnego w Rzeszowie z 9 listopada 2022 r., sygn. akt III AUa

97/21 zasiadał drugi z członków składu rozpatrującego przedmiotową skargę

nadzwyczajną (II NSNc 266/24). Wyrokiem Sądu Najwyższego w Izbie Kontroli

Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych z dnia 11 grudnia 2024 r. uchylono zaskarżony

wyrok w całości i przekazano sprawę Sądowi Apelacyjnemu w Rzeszowie do

ponownego rozpoznania. Z uzasadnienia wyroku dowiadujemy się, że: „[Z]US nie

jest uprawniony do kwestionowania kwoty zadeklarowanej przez osobę

prowadzącą pozarolniczą działalność jako podstawy wymiaru składek na

ubezpieczenia społeczne, jeżeli mieści się ona w granicach określonych

ustawą systemową. Uzasadniając powyższe Sąd Najwyższy wskazał,

że przedmiotem stosunków ubezpieczenia są prawa i obowiązki ubezpieczonego

oraz instytucji ubezpieczeniowej dotyczące składek oraz ochrony ubezpieczeniowej.

Cechą charakterystyczną wskazanych więzi prawnych jest występowanie

szczególnego rodzaju zależności polegającej na tym, że objęcie ochroną

ubezpieczeniową wiąże się z powstaniem obowiązku opłacania składek.” (str. 8-9

uzasadnienia wyroku w sprawie o sygn. akt II NSNc 267/24). W dalszej części

uzasadnienia stwierdza się, że: „[a]naliza art. 18 ustawy systemowej prowadzi do

II NSNc 266/24

27

wniosku, że podstawa wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne osób

prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą została określona inaczej niż

w przypadku ubezpieczonych, co do których podstawę tę odniesiono do przychodu

w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych lub kwoty

uposażenia, wynagrodzenia bądź innego rodzaju świadczenia. Łączy się to ze

specyfiką działalności prowadzonej na własny rachunek i trudnościami przy

określaniu przychodu z tej działalności. Z tych względów określenie wysokości

podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne ustawodawca

pozostawił osobom prowadzącym pozarolniczą działalność. W konsekwencji,

w przypadku tych ubezpieczonych obowiązek opłacania składek na

ubezpieczenia społeczne i ich wysokość nie są powiązane z osiągniętym

faktycznie przychodem, lecz wyłącznie z istnieniem tytułu ubezpieczenia

zadeklarowaną przez ubezpieczonego kwotą, niezależnie od tego, czy

ubezpieczony osiąga przychody i w jakiej wysokości. Po stronie osoby

prowadzącej pozarolniczą działalność istnieje zatem uprawnienie do

zadeklarowania w granicach zakreślonych ustawą dowolnej kwoty jako

podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne, wobec czego sposób

w jaki realizuje to uprawnienie zależy wyłącznie od jej decyzji. Ingerencja w tę

sferę jakiegokolwiek innego podmiotu jest niedopuszczalna, chyba że ma

wyraźne umocowanie w przepisach. Kompetencji ZUS do dokonywania ocen w

zakresie sposobu wykonywania przez ubezpieczonego jego prawa nie można

się zatem ani domniemywać, ani wywodzić ich wyłącznie „z kardynalnych

wartości i zasad obowiązującego systemu ubezpieczeń społecznych”. Wobec

powyższego, uprawnień tego organu do takiego zachowania nie można

doszukać się również w przepisach prawa ubezpieczeń społecznych, w tym w

art. 83 ust. 1 i 2 w związku z art. 41 ust. 12 i 13, art. 68 ust. 1 oraz art. 86 ust. 1 i

2 ustawy systemowej.” (str. 9-10 uzasadnienia wyroku w sprawie o sygn. akt II

NSNc 267/24).

Może dziwić i dlatego jest to warte odnotowania, że dwa powyższe orzeczenia

(II NSNc 371/23, II NSNc 267/24) zapadły już po uchwale siedmiu sędziów

Sądu Najwyższego w Izbie Pracy i Ubezpieczeń Społecznych (III UZP 3/23), w której

– przecież odmiennie niż w dwóch powyższych orzeczeniach – uznano, że „Organ

II NSNc 266/24

28

rentowy w przypadku podjęcia pozarolniczej działalności przez

ubezpieczonego, nie negując tytułu podlegania ubezpieczeniom społecznym,

jest uprawniony do weryfikacji podstawy wymiaru składek na te ubezpieczenia

w sytuacji, gdy w początkowym okresie prowadzenia tej działalności

ubezpieczony deklaruje podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia

społeczne, której wysokość nie ma odzwierciedlenia w przychodach (art. 6 ust.

1 pkt 5 w związku z art. 83 ust. 1 pkt 1 i 3 w związku z art. 41 ust. 12 i 13, art. 68 ust.

1 oraz art. 86 ust. 1 i 2 w związku z art. 2a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o

systemie ubezpieczeń społecznych, jednolity tekst: Dz. U. z 2023 r., poz. 1230 ze

zm.)”.

Wracając do treści uzasadnienia rozpatrywanej skargi nadzwyczajnej

(II NSNc 266/24), nie można zgodzić się z argumentami sformułowanymi w tymże

uzasadnieniu, iż: „Ubezpieczony deklarując maksymalną podstawę wymiaru składek

nie miał ku temu podstaw nawet w prognozie oczekiwanego przychodu.” (str. 10).

Mając odmienne zdanie na ten temat stwierdzić należy, że deklarując nawet

maksymalną podstawę wymiaru składek, ubezpieczony realizował przyznane mu

uprawnienia wynikające m.in. z art. 18 ust. 8 ustawy o systemie ubezpieczeń

społecznych. Przepis ten jasno określa, iż „podstawę wymiaru składek na

ubezpieczenia emerytalne i rentowe ubezpieczonych, o których mowa w art. 6

ust. 1 pkt 5 i 5a, stanowi zadeklarowana kwota, nie niższa jednak niż 60%

prognozowanego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego przyjętego do

ustalenia kwoty ograniczenia rocznej podstawy wymiaru składek”. Zdefiniowana

regulacja formułuje bowiem powszechną dyspozycję dla wszystkich osób

prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą, nie czyniąc z niej jakiegoś

wyjątkowego przywileju. Zatem weryfikacja w zakresie indywidualnych spraw, w myśl

art. 83 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, dokonywana przez Zakład

Ubezpieczeń Społecznych może sprowadzać się wyłącznie do zbadania, czy

ubezpieczony zadeklarował podstawę wymiaru składek w zakreślonych przez prawo

granicach, a nie określenie jej poziomu w odniesieniu do wysokości osiągniętego

przychodu. W tym miejscu należy również wyraźnie zasygnalizować, że przyznanie

kompetencji ZUS do weryfikacji podstawy wymiaru składek, w przypadku podjęcia

II NSNc 266/24

29

pozarolniczej działalności przez ubezpieczonego, nie jest znane ustawie i narusza

regułę umiejscowioną w art. 7 Konstytucji RP.

Przede wszystkim należy wydobyć z zapomnienia, że art. 7 Konstytucji RP,

statuujący zasadę legalizmu, stanowiącą uszczegółowienie zasady państwa prawa

stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Według Trybunału Konstytucyjnego, zasada legalizmu stanowi jądro zasady państwa

prawnego, w którym kompetencje organów władzy publicznej powinny zostać

jednoznacznie i precyzyjnie określone w przepisach prawa, zaś wszelkie działania

tych organów powinny mieć podstawę w takich przepisach, a w razie wątpliwości

interpretacyjnych, kompetencji organów władzy publicznej nie można domniemywać

(por. np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 14 czerwca 2006 r., sygn. akt K

53/05, OTK ZU 2006, nr 6/A, poz. 66, z dnia 24 października 2017 r., sygn. akt K

3/17, OTK ZU 2017, poz. 68). Przez władze publiczne należy przy tym rozumieć

każdy z rodzajów władzy wskazany w Konstytucji RP, tj. władzę ustawodawczą,

wykonawczą i sądowniczą, których organy nie mogą podejmować działań bez

podstawy prawnej. Reguła ta nie przewiduje żadnych wyjątków (por. np. wyroki

Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 21 lutego 2001 r., sygn. akt P 12/00, z dnia 4

grudnia 2001 r., sygn. akt SK 18/00). Zatem organ władzy publicznej zobowiązany

jest do przestrzegania wszystkich przepisów określających jego uprawnienia lub

obowiązki, niezależnie od usytuowania ich w systemie źródeł prawa. Zawsze norma

kompetencyjna w obszarze prawa publicznego, podlega wykładni ścisłej, a organy

nie mogą działać, jeżeli ustawa ich do tego wyraźnie nie upoważni.

Trybunał Konstytucyjny podkreślił, iż przepis kompetencyjny „podlega zawsze

ścisłej wykładni literalnej, domniemanie objęcia upoważnieniem materii w nim

nie wymienionych w drodze np. wykładni celowościowej nie może wchodzić w

rachubę...” a „z konstytucyjnej zasady legalności, jak również z zasady

demokratycznego państwa prawa, wynika jednoznaczny wniosek, że w przypadku,

gdy normy prawne nie przewidują wyraźnie kompetencji organu państwowego,

kompetencji tej nie wolno domniemywać i w oparciu o inną rodzajowo kompetencję

przypisywać ustawodawcy zamiaru, którego nie wyraził”. (zob. uchwała Trybunału

Konstytucyjnego z dnia 10 maja 1994 r., sygn. akt W 7/94).

II NSNc 266/24

30

W demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady

sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), niedopuszczalne jest

akceptowanie przez sądy czynności organów władzy publicznej pojętych bez

właściwej podstawy prawnej.

Określenie wysokości podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne

ustawodawca pozostawił osobom prowadzącym pozarolniczą działalność

gospodarczą. Następstwem tego, w przypadku tych ubezpieczonych, obowiązek

opłacania składek na ubezpieczenia społeczne, jak również ich wysokość, nie są

skorelowane z osiągniętym przychodem, lecz wyłącznie z istnieniem tytułu

ubezpieczenia - i co istotne, z zadeklarowaną przez ubezpieczonego kwotą i to

niezależnie od tego, czy ubezpieczony osiąga przychody oraz w jakiej wysokości.

Dokonanie czynności prawnej przez osobę rozpoczynającą pozarolniczą działalność

gospodarczą, tj. zadeklarowanie podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie

emerytalne i rentowe w granicach dopuszczonych przez prawo, dla osiągnięcia

skutków, jakie ustawa z nią wiąże, np. uzyskanie świadczeń z ubezpieczenia

społecznego, nie świadczy o zamiarze obejścia prawa, podobnie jak inne cele

stawiane sobie przez osobę rozpoczynającą pozarolniczą działalność gospodarczą,

takie jak np. chęć pozyskania środków utrzymania. Stąd wniosek, że Zakład

Ubezpieczeń Społecznych nie jest uprawniony do kwestionowania kwoty

zadeklarowanej przez osobę prowadzącą pozarolniczą działalność gospodarczą jako

podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne, o ile mieści się ona w

granicach określonych ustawą o systemie ubezpieczeń społecznych.

Reasumując, należy przyznać, że skład orzekający w rzeczonej skardze

nadzwyczajnej miał świadomość, iż mamy do czynienia z brakiem spójności

w rozstrzygnięciach Sądu Najwyższego w tożsamych sprawach (ustalenie podstawy

wymiaru składek), co prowadzi do nieprzewidywalności orzeczeń, które zapadają

przed Sądem Najwyższym (por. uchwała składu siedmiu sędziów Izby Pracy i

Ubezpieczeń Społecznych Sądu Najwyższego z 21 kwietnia 2010 r., II UZP 1/10, w

której stwierdzono, że „Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie jest uprawniony do

kwestionowania kwoty zadeklarowanej przez osobę prowadzącą pozarolniczą

działalność jako podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne, jeżeli

mieści się ona w granicach określonych ustawą z dnia 13 października 1998 r. o

II NSNc 266/24

31

systemie ubezpieczeń społecznych (jednolity tekst: Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz.

1585 ze zm.)”; uchwała składu siedmiu sędziów Izby Pracy i Ubezpieczeń

Społecznych Sądu Najwyższego z 29 listopada 2023 r., UZP III 2/23, w której

stwierdzono, że „Organ rentowy w przypadku podjęcia pozarolniczej działalności

przez ubezpieczonego, nie negując tytułu podlegania ubezpieczeniom społecznym,

jest uprawniony do weryfikacji podstawy wymiaru składek na te ubezpieczenia w

sytuacji, gdy w początkowym okresie prowadzenia tej działalności ubezpieczony

deklaruje podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne,

której wysokość nie ma odzwierciedlenia w przychodach (art. 6 ust. 1 pkt 5 w związku

z art. 83 ust. 1 pkt 1 i 3 w związku z art. 41 ust. 12 i 13, art. 68 ust. 1 oraz art. 86 ust.

1 i 2 w związku z art. 2a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie

ubezpieczeń społecznych, jednolity tekst: Dz. U. z 2023 r., poz. 1230 ze zm.); wyroki

zapadłe w Izbie Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych Sądu Najwyższego:

- z 5 lutego 2025 r., II NSNc 94/24, skarga nadzwyczajna wniesiona przez Rzecznika

Małych i Średnich Przedsiębiorców od wyroku Sądu Apelacyjnego w Krakowie

z 30 sierpnia 2023 r., sygn. III AUa 2751/20 – oddalona,

- z 25 maja 2023 r., II NSNc 106/23, skarga nadzwyczajna wniesiona przez

Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców od wyroku Sądu Apelacyjnego w

Lublinie z 29 lipca 2020 r., sygn. III AUa 560/20 – odrzucona,

- z 2 marca 2023 r., II NSNc 107/23, skarga nadzwyczajna wniesiona przez

Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców od wyroku Sądu Apelacyjnego w

Lublinie z 7 grudnia 2021 r., sygn. akt III AUa 1124/20 – uchylono zaskarżony wyrok

w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania,

- z 19 kwietnia 2023 r., II NSNc 171/23, skarga nadzwyczajna wniesiona przez

Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców od wyroku Sądu Apelacyjnego w

Lublinie z 10 lutego 2022 r., sygn. III AUa 183/21 – uchylono zaskarżony wyrok w

całości i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania,

- z 29 kwietnia 2025 r., II NSNc 171/24, skarga nadzwyczajna wniesiona przez

Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców od wyroku Sądu Apelacyjnego w

Lublinie z 26 kwietnia 2022 r. sygn. akt III AUa 218/22 – z urzędu zawieszono

postępowanie w sprawie na podstawie art. 177 § 1 pkt 1 w zw. z art. 391 § 1 i art.

39821 k.p.c. w zw. z art. 95 pkt 1 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym

II NSNc 266/24

32

(tekst jedn. Dz. U. 2024, poz. 622) do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd Najwyższy

spraw o sygnaturach I NZP 1/25 oraz I NZP 3/25,

- z 14 listopada 2023 r., II NSNc 193/23, skarga nadzwyczajna wniesiona przez

Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców od wyroku Sądu Apelacyjnego w

Lublinie z 14 stycznia 2022 r., sygn. III AUa 163/20 – odrzucona,

- z 15 czerwca 2023 r., II NSNc 197/23, skarga nadzwyczajna wniesiona przez

Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców od wyroku Sądu Apelacyjnego w

Lublinie z 25 marca 2022 r., sygn. III AUa 747/20 – uchylono zaskarżony wyrok w

całości i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania,

- z 22 czerwca 2023 r., II NSNc 204/23, skarga nadzwyczajna wniesiona przez

Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców od wyroku Sądu Okręgowego w

Lublinie z 7 lipca 2020 r., sygn. VIII U 4443/19 – uchylono zaskarżony wyrok w całości

i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania,

- z 11 grudnia 2024 r., II NSNc 267/24, skarga nadzwyczajna wniesiona przez

Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców od wyroku Sądu Apelacyjnego w

Rzeszowie z 9 listopada 2022 r., sygn. III AUa 97/21 – uchylono zaskarżony wyrok w

całości i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania,

- z 14 marca 2024 r., II NSNc 324/23, skarga nadzwyczajna wniesiona przez

Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców od wyroku Sądu Apelacyjnego w

Lublinie z 29 lipca 2022 r., sygn. III AUa 855/20 – uchylono zaskarżony wyrok w

całości i przekazano sprawę Sądowi Apelacyjnemu w Lublinie do ponownego

rozpoznania,

- z 13 listopada 2024 r., II NSNc 333/23, skarga nadzwyczajna wniesiona przez

Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców od wyroku Sądu Okręgowego w

Lublinie z 19 marca 2020 r., sygn. VIII U 3035/19 – oddalona,

- z 19 grudnia 2023 r., II NSNc 338/23, skarga nadzwyczajna wniesiona przez

Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców od wyroku Sąd Apelacyjnego w

Lublinie z dnia 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt III AUa 218/22 – odrzucona,

- z 3 kwietnia 2024 r., II NSNc 347/23, skarga nadzwyczajna wniesiona przez

Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców od wyroku Sądu Apelacyjnego w

Lublinie z 2 lutego 2023 r., sygn. III AUa 672/22 – odrzucona,

II NSNc 266/24

33

- z 13 marca 2024 r., II NSNc 348/23, skarga nadzwyczajna wniesiona przez

Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców od wyroku Sądu Apelacyjnego w

Lublinie z 31 stycznia 2023 r., sygn. III AUa 555/22 – uchylono zaskarżony wyrok w

całości i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania,

- z 9 kwietnia 2025 r., II NSNc 349/23, skarga nadzwyczajna wniesiona przez

Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców od wyroku Sądu Apelacyjnego w

Szczecinie z 11 stycznia 2022 r., sygn. III AUa 331/21 – odroczono rozpoznanie

sprawy przedstawiając składowi siedmiu sędziów Sądu Najwyższego następujące

zagadnienie prawne: „Czy w świetle przepisów art. 6 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 83 ust.

1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 41 ust. 12 i 13, art. 68 ust. 1 oraz art. 86 ust. 1 i 2 w zw. z art.

2a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst

jedn. Dz. U. z 2024, poz. 497 ze zm.) organ rentowy jest uprawniony do

weryfikowania i następczego modyfikowania kwoty zadeklarowanej przez osobę

prowadzącą pozarolniczą działalność, jako podstawy wymiaru składek na

ubezpieczenie społeczne?",

- z 23 października 2024 r., II NSNc 370/23, skarga nadzwyczajna wniesiona

przez Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców od wyroku Sądu Apelacyjnego

w Lublinie z 3 listopada 2021 r., sygn. III AUa 653/21 – oddalona,

- z 15 maja 2024 r., II NSNc 371/23, skarga nadzwyczajna wniesiona przez

Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców od wyroku Sądu Apelacyjnego w

Lublinie z 7 lutego 2023 r., sygn. III AUa 567/22 – uchylono zaskarżony wyrok w

całości i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania,

- z 5 czerwca 2024 r., II NSNc 399/23, skarga nadzwyczajna wniesiona przez

Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców od wyroku Sądu Okręgowego w

Lublinie z 3 marca 2020 r., sygn. VIII U 3509/19 – uchylono w całości zaskarżony

wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania,

- z 4 września 2024 r., II NSNc 400/23, skarga nadzwyczajna wniesiona przez

Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców od wyroku Sądu Apelacyjnego w

Rzeszowie z 1 marca 2022 r., sygn. III AUa 65/21 – uchylono zaskarżony wyrok w

całości i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania,

II NSNc 266/24

34

- z 15 października 2025 r., II NSNc 402/23, skarga nadzwyczajna wniesiona

przez Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców od wyroku Sądu Apelacyjnego

w Szczecinie z 8 listopada 2022 r., sygn. III AUa 180/22 – oddalona,

- z 23 października 2024 r., II NSNc 411/23, skarga nadzwyczajna wniesiona

przez Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców od wyroku Sądu Apelacyjnego

w Krakowie z 23 lutego 2023 r., sygn. III AUa 2346/20 – oddalona,

- z 18 marca 2025 r., II NSNc 420/23, skarga nadzwyczajna wniesiona przez

Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców od wyroku Sądu Apelacyjnego w

Lublinie z 12 stycznia 2022 r., sygn. III AUa 814/21 – uchylono zaskarżony wyrok w

całości i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania,

- z 12 lutego 2025 r., II NSNc 434/23, skarga nadzwyczajna wniesiona przez

Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców od wyroku Sądu Apelacyjnego w

Lublinie z 24 stycznia 2023 r., sygn. III AUa 542/22 – uchylono zaskarżony wyrok w

całości i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania,

- z 6 listopada 2024 r., II NSNc 444/23, skarga nadzwyczajna wniesiona przez

Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców od wyroku Sądu Apelacyjnego w

Lublinie z 14 marca 2023 r., sygn. III AUa 664/22 – oddalona,

- z 11 grudnia 2024 r., II NSNc 508/23, skarga nadzwyczajna wniesiona przez

Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców od wyroku Sądu Apelacyjnego w

Lublinie z 20 września 2022 r., sygn. III AUa 346/22 – uchylono zaskarżony wyrok w

całości i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania).

Sąd Najwyższy jest organem władzy sądowniczej powołanym do

sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez m.in. zapewnienie zgodności z prawem

i jednolitości orzecznictwa sądów powszechnych i sądów wojskowych przez

rozpoznawanie środków odwoławczych oraz podejmowanie uchwał rozstrzygających

zagadnienia prawne, a także kontrolę nadzwyczajną prawomocnych orzeczeń

sądowych w celu zapewnienia ich zgodności z zasadą demokratycznego państwa

prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej przez

rozpoznawanie skarg nadzwyczajnych. W optymalnym modelu, w celu zapewnienia

obywatelom pewności prawa i równego traktowania przez wymiar sprawiedliwości,

dąży się do jednolitości i stabilności orzeczeń. Pomimo tego, że w polskim systemie

II NSNc 266/24

35

prawa orzecznictwo nie jest formalnym źródłem prawa powszechnie obowiązującego,

to ma ono ogromne znaczenie praktyczne.

Biorąc pod uwagę przytoczone okoliczności należało, na podstawie

art. 177 § 1 pkt 1 w zw. z art. 391 § 1 i art. 39821 k.p.c. w zw. z art. 95 pkt 1 ustawy z

dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym (tekst jedn. Dz. U. 2024, poz. 622), z

urzędu zawiesić postępowanie w przedmiotowej skardze nadzwyczajnej, do czasu

rozstrzygnięcia przez Sąd Najwyższy spraw o sygnaturach I NZP 1/25 oraz I NZP

3/25.

W świetle powyższych argumentów konieczne stało się złożenie zdania

odrębnego.

Ławnik Sądu Najwyższego

Arkadiusz Janusz Sopata

JW.

[r.g.]