Rzecznik odwołał się od decyzji ZUS w sprawie Małego ZUS Plus. SN uchylił odrzucenie

II NSNc 91/25

2

Pismem z … kwietnia 2025 r. Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców

(dalej jako: „RMiŚP” lub „Rzecznik”), z uwagi na konieczność zapewnienia

zgodności z zasadą demokratycznego państwa prawa urzeczywistniającego

zasady sprawiedliwości społecznej, wywiódł skargę nadzwyczajną

od prawomocnego postanowienia Sądu Apelacyjnego w Katowicach

z 24 października 2024 r., III AUz 144/24, zaskarżając przedmiotowe orzeczenie

w całości.

Zaskarżonemu postanowieniu – na podstawie art. 89 § 1 in principio ustawy

z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 622;

dalej jako: „ustawa o SN”), a także na podstawie art. 89 § 1 pkt 1 i 2 ustawy o SN –

Rzecznik:

a) zarzucił, że występujące w zaskarżonym orzeczeniu rażące naruszenia

prawa oraz naruszenie zasad, wolności i praw człowieka i obywatela określonych

w Konstytucji RP prowadzą do naruszenia idei sprawiedliwości społecznej,

określonej w art. 2 Konstytucji RP, jak i szczegółowych zasad pochodnych idei

sprawiedliwości społecznej, tj.: zasady ochrony zaufania jednostki do państwa

i stanowionego przez nie prawa (która ściśle wiąże się z bezpieczeństwem

prawnym jednostki), a które to naruszenia prowadzą do ograniczenia praw

jednostki na rzecz imperium państwa, w konsekwencji wzruszenie zaskarżonego

orzeczenia jest konieczne dla zapewnienia zgodności z zasadą demokratycznego

państwa prawa urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej;

b) zarzucił, że w sposób rażący narusza prawo przez błędną jego wykładnię,

tj. art. 9 ust. 1 pkt 6a i 8 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o Rzeczniku Małych

i Średnich Przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1668, dalej jako:

„ustawa o Rzeczniku”) w zw. z art. 182-184 i art. 188 k.p.a., a także

w zw. z art. 7 k.p.c., prowadzącą do przyjęcia, że Rzecznik ma prawo jedynie

przystępować do toczącego się postępowania sądowego w sprawach z zakresu

ubezpieczeń społecznych, a nie samodzielnie wnosić odwołania od decyzji organu

rentowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów powinna prowadzić

do uznania, że RMiŚP biorąc udział w postępowaniu na prawach przysługujących

prokuratorowi, na podstawie art. 188 k.p.a. nabył i na podstawie art. 7 k.p.c.

utrzymał (analogicznie, jak ma to miejsce w przypadku prokuratora) prawa strony,

II NSNc 91/25

3

także do wniesienia odwołania od decyzji i co za tym idzie, Rzecznik

będąc uczestnikiem na prawach strony w tym postępowaniu jest uprawniony

do wszelkich czynności procesowych, w tym samodzielnego wnoszenia odwołania

od decyzji ZUS oraz dalszego udziału w postępowaniu sądowym zainicjowanym

wniesionym odwołaniem;

c) zarzucił, że w sposób rażący narusza prawo przez błędną wykładnię,

tj. art. 47711 § 1 k.p.c., polegającą na przyjęciu, iż stronami postępowania

w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, które mogą zainicjować

postępowanie sądowe, tj. wnieść odwołanie od decyzji organu rentowego,

mogą być jedynie podmioty wskazane w tym przepisie, podczas gdy przepis ten

nie wyklucza z katalogu podmiotów uprawnionych do występowania w charakterze

strony podmiotów uprawnionych na podstawie innych przepisów prawa;

d) zarzucił, że w sposób rażący narusza prawo przez niewłaściwe

zastosowanie, tj. art. 199 § 1 pkt 1, 3 k.p.c. w zw. z art. 385 k.p.c. w związku

z art. 397 § 3 k.p.c., polegające na oddaleniu zażalenia Rzecznika

na postanowienie Sądu Okręgowego w Bielsku-Białej z 19 czerwca 2024 r.,

VI U 640/24, o odrzuceniu odwołania Rzecznika z uwagi na wadliwe uznanie,

że RMiŚP nie posiada zdolności postulacyjnej, tj. zdolności do samodzielnego

działania w postępowaniu sądowym, podczas gdy:

a) Rzecznik posiada zdolność postulacyjną oraz zdolność sądową

expressis verbis określoną w art. 9 ust. 1 pkt 6a ustawy o Rzeczniku

w związku z art. 7 k.p.c.;

b) brak podstaw do odrzucenia odwołania w oparciu o art. 199 § 1

pkt 3 k.p.c.;

c) brak podstaw do odrzucenia odwołania w oparciu o art. 199 § 1

pkt 1 k.p.c.;

e) zarzucił naruszenie zasad oraz wolności i praw człowieka i obywatela

określonych w Konstytucji RP, tj.: 1) prawa do sądu określonego w art. 45 ust. 1

Konstytucji RP, 2) zasady równości wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP,

3) zasady demokratycznego państwa prawa wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP,

jak i szczegółowych zasad pochodnych idei sprawiedliwości społecznej określonej

w art. 2 Konstytucji RP, poprzez rażące naruszenie prawa przez błędną jego

II NSNc 91/25

4

wykładnię, tj.: art. 9 ust. 1 pkt 6a i 8 ustawy o Rzeczniku w zw. z art. 182-184

i art. 188 k.p.a., a także w związku z art. 7 k.p.c. oraz art. 47711 § 1 k.p.c., a także

niewłaściwe zastosowanie art. 199 § 1 pkt 3 w zw. z art. 385 w zw. z art. 397

§ 3 k.p.c., polegające na znaczącym ograniczeniu uprawnień samodzielnego

organu ochrony prawa stojącego na straży praw mikroprzedsiębiorców oraz małych

i średnich przedsiębiorców, czyli Rzecznika, a także naruszające zasadę równości

poprzez bezpodstawne ograniczenie uprawnień podmiotom (przedsiębiorcom),

na których rzecz Rzecznik działa, prowadzące do ograniczenia/wykluczenia kontroli

sądowej działań organu władzy publicznej w postaci decyzji administracyjnej ZUS.

W ocenie RMiŚP, powyższe naruszenia w zaskarżonym postanowieniu Sądu

Apelacyjnego prowadzą do ograniczenia praw jednostki na rzecz imperium państwa,

co pozostaje w sprzeczności z zasadą demokratycznego państwa prawnego

urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej.

W oparciu o powyższe zarzuty – rozwinięte następnie w obszernym

uzasadnieniu skargi nadzwyczajnej – Rzecznik, na podstawie art. 91 § 1

ustawy o SN, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia Sądu Apelacyjnego

w Katowicach w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uchylenie

w całości postanowienia Sądu Okręgowego w Bielsku-Białej z 19 czerwca 2024 r.,

VI U 640/24, o odrzuceniu odwołania Rzecznika, ewentualnie wniósł o uchylenie

zaskarżonego postanowienia Sądu Apelacyjnego w Katowicach w całości

i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Okręgowemu

w Bielsku-Białej.

W skardze nadzwyczajnej przytoczono stan faktyczny i prawny sprawy.

Jak wskazano, pomiędzy Rzecznikiem, przedsiębiorcą a Zakładem Ubezpieczeń

Społecznych (dalej także jako: „ZUS” lub „Zakład”) od stycznia 2024 r. trwa spór,

którego przedmiotem jest interpretacja przepisów dotyczących tzw.

Małego ZUS Plus, tj. art. 18c ust. 11 pkt 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r.

o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 350; dalej jako:

„u.s.u.s.”, „ustawa systemowa”), ale i art. 18c ust. 3 u.s.u.s. w zw. z art. 36 ust. 14a

pkt 2 tej ustawy. Bezspornie z tej preferencji składkowej przedsiębiorcy mogą

korzystać przez 36 miesięcy. Pojawiły się natomiast rozbieżne interpretacje

II NSNc 91/25

5

co do tego, jak powinien być ustalany okres „ostatnich 60 miesięcy prowadzenia

działalności gospodarczej”.

Spór ten uwidocznił się na kanwie następujących okoliczności.

Otóż ze wspomnianej preferencji przedsiębiorcy mogli korzystać najwcześniej

od stycznia 2019 r., albowiem od stycznia 2019 r. wszedł w życie art. 18c ustawy

systemowej. W konsekwencji po upływie trzech lat (36 m-cy) korzystania

z tej preferencji (od stycznia 2019 r. do grudnia 2021 r.) i dwóch lat (24 m-cy)

opłacania pełnych składek na zasadzie wynikającej z art. 18 ust 8 ustawy

systemowej (od stycznia 2022 r. do grudnia 2023 r.) w styczniu 2024 r.

przedsiębiorcy zaczęli ponownie zgłaszać się do wspomnianej preferencji

składkowej.

Przedsiębiorcy ci nie mogli skutecznie dokonać zgłoszenia, ponieważ

na Platformie Usług Elektronicznych ZUS i w programie Płatnik pojawiał się

komunikat „błąd krytyczny”, pracownicy Zakładu nie przyjmowali dokumentów

składanych osobiście. Zdarzało się, iż organ w związku z podejmowanymi próbami

złożenia dokumentów ubezpieczeniowych uprawniających do Małego ZUS Plus

informował przedsiębiorców o możliwości nałożenia na nich kary grzywny

w wysokości do 5 000 zł za składanie nieprawidłowych dokumentów

(chociaż w art. 98 ustawy systemowej nie istnieje wykroczenie w postaci złożenia

nieprawidłowych dokumentów), organ wskazywał, że złożenie dokumentów

uprawniających do Małego ZUS Plus będzie skutkowało wstrzymaniem wypłaty

zasiłku chorobowego, a także w stopniu znacznym utrudniał korzystanie

zdeterminowanym przedsiębiorcom ze świadczeń zdrowotnych – ewidencjował

dokumenty ZUS ZWUA, a odrzucał ZUS ZUA, a w konsekwencji w systemie

e-WUŚ, tj. elektronicznej weryfikacji uprawnień świadczeniobiorców

przedsiębiorcy ci figurowali jako osoby nieubezpieczone.

Sytuacja przedsiębiorców była o tyle zaskakująca, że wcześniej nawet

ówczesny Prezes Zakładu wyjaśniał publicznie, iż z preferencji pn. „Mały ZUS Plus”

przedsiębiorcy mogą korzystać przez okres 3 lat w ciągu 5 lat, po opłacaniu

pełnych składek przez 24 miesiące będą mogli korzystać z niej ponownie.

Takie też informacje znajdowały się na oficjalnych stronach rządowych.

II NSNc 91/25

6

W związku z zaistniałym sporem, Zakład wydawał decyzje administracyjne,

w których esencjonalnie przedstawiał swoje stanowisko. Zdaniem ZUS,

zastosowanie wykładni gramatycznej przy rekonstrukcji normy prawnej wyrażonej

w art. 18c ust. 11 pkt 6 ustawy systemowej prowadzi do stwierdzenia,

iż przedsiębiorcy nie mogą skorzystać z Małego ZUS Plus od stycznia 2024 r.,

albowiem korzystali z tej preferencji przez 36 m-cy (od stycznia 2019 r. do grudnia

2021 r.) w ciągu ostatnich 60 miesięcy, tj. w okresie od stycznia 2019 r. do grudnia

2023 r.

Wśród przedsiębiorców, którzy zgłosili się do Rzecznika z wnioskiem

o podjęcie interwencji w sprawie Małego ZUS Plus był M. P. (dalej jako:

„ubezpieczony” lub „przedsiębiorca”).

Pismem z … marca 2024 r. Rzecznik wniósł o wszczęcie postępowania

i wydanie decyzji o podleganie przez ubezpieczonego ubezpieczeniom społecznym

z tytułu wykonywanej działalności gospodarczej z podstawą wymiaru składek

zadeklarowaną przez przedsiębiorcę od 1 stycznia 2024 r. określoną w art. 18c

ust. 1-4 u.s.u.s.

Decyzją z … marca 2024 r., nr …, ZUS Oddział w B. Inspektorat w C.

stwierdził, że podstawa wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne

(ubezpieczenia

emerytalne,

rentowe

oraz

wypadkowe)

dla ubezpieczonego podlegającego ubezpieczeniom, jako osoby prowadzącej

pozarolniczą działalność gospodarczą za okres styczeń 2024 r. wynosi 4 694,40 zł.

Decyzja została również doręczona RMiŚP i odebrana … kwietnia 2024 r.

Przedsiębiorca nie wniósł odwołania od powyższej decyzji. Odwołanie wniósł

Rzecznik, dołączając do niego pisemną zgodę przedsiębiorcy na jego udział

w postępowaniu sądowym dotyczącym ww. decyzji.

Postanowieniem z 19 czerwca 2024 r., VI U 640/24, Sąd Okręgowy

w Bielsku-Białej odrzucił odwołanie Rzecznika oraz rozstrzygnął o kosztach

procesu. W uzasadnieniu wydanego orzeczenia Sąd wskazał m.in., że procedura

cywilna określa zamknięty katalog podmiotów mających zdolność do wniesienia

odwołania od decyzji organu rentowego, ograniczając ten krąg do stron

postępowania określonych w art. 47711 k.p.c., czyli:

II NSNc 91/25

7

- ubezpieczonego (którym jest osoba ubiegająca się o świadczenie

bądź ustalenie wymienione w art. 476 § 2 pkt 2 k.p.c.),

- osoby odwołującej się od orzeczenia wojewódzkiego zespołu do spraw

orzekania o niepełnosprawności lub decyzji wydanej przez ten zespół,

- innej osoby, której praw i obowiązków dotyczy zaskarżona decyzja,

- zainteresowanego w rozumieniu § 2 ww. przepisu.

Sąd Okręgowy podniósł, że rozszerzenie ww. katalogu jest możliwe jedynie

na podstawie przepisów szczególnych, którym w tym przypadku jest art. 462 k.p.c.,

uprawniający organizacje pozarządowe do wnoszenia odwołań od decyzji organów

rentowych za zgodą ubezpieczonego wyrażoną na piśmie.

W ocenie Sądu I instancji, Rzecznik na podstawie powyższych przepisów

nie ma zdolności do samodzielnego wniesienia odwołania od decyzji organu

rentowego. Rzecznik nie posiada także statusu przedstawiciela ustawowego,

czy pełnomocnika strony.

Zdaniem Sądu Okręgowego, do samodzielnego wniesienia odwołania

nie uprawnia również RMiŚP ustawa o Rzeczniku, w tym w szczególności art. 9

ust. 1 pkt 6a tej ustawy, albowiem nie przewiduje wprost prawa do wniesienia

odwołania od decyzji organu rentowego, której Rzecznik nie jest stroną.

Wobec powyższego brak jest podstaw do uznania, aby Rzecznik był uprawniony

do zainicjowania postępowania przed sądem pracy i ubezpieczeń społecznych,

jeśli przedsiębiorca wyraził zgodę na piśmie na udział Rzecznika. W konsekwencji

Sąd I instancji uznał, iż w odniesieniu do odwołania złożonego przez Rzecznika

od decyzji organu rentowego droga sądowa jest niedopuszczalna i odwołanie

podlegało odrzuceniu.

Od postanowienia Sądu Okręgowego RMiŚP wniósł zażalenie.

Sąd Apelacyjny w Katowicach postanowieniem z 24 października 2024 r.,

III AUz 144/24, oddalił zażalenie Rzecznika. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia

Sąd wskazał, iż ma świadomość, że odrzucenie odwołania od decyzji Zakładu jest

uprawnione jedynie na podstawie ściśle określonych w ustawie negatywnych

przesłanek postępowania cywilnego, albowiem zasadą jest dostępność drogi

sądowej przed sądem powszechnym. Sąd Apelacyjny podniósł, iż katalog

przesłanek do odrzucenia odwołania stanowiącego swoisty rodzaj pozwu

II NSNc 91/25

8

znajduje się w art. 199 § 1 k.p.c. i jest to katalog zamknięty, a niezasadne

odrzucenie pozwu (czyli też odwołania od decyzji organu) stanowi naruszenie

prawa do sądu, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.

Następnie Sąd Apelacyjny pokrótce przedstawił elementarne reguły

postępowania sądowego z zakresu ubezpieczeń społecznych, m.in. wskazał,

że spór zainicjowany odwołaniem od decyzji organu rentowego jest rozpoznawany

wedle k.p.c., a nie wedle przepisów postępowania administracyjnego, a organ

rentowy ex lege jest stroną postępowania sądowego, a konkretniej zawsze jest

stroną pozwaną. Jednocześnie Sąd podkreślił, iż dopuszczalność drogi sądowej

w tego rodzaju sprawach jest uzależniona od zdolności postulacyjnej podmiotu

składającego odwołanie. Po przywołaniu treści art. 9 ust. 1 pkt 6a ustawy

o Rzeczniku, Sąd wysnuł wniosek, że w przepisie tym nadano RMiŚP uprawnienie

jedynie do przystępowania do toczącego się postępowania sądowego, nie nadano

natomiast kompetencji do wnoszenia odwołania. Kompetencji tej Sąd

nie wyprowadził również ze stwierdzenia „na prawach prokuratora”, albowiem

jego zdaniem, stwierdzenie to odnosi się jedynie do art. 60 k.p.c.

Dalej Sąd II instancji przedstawił tezę, iż zdolność postulacyjną

w postępowaniach sądowych z zakresu ubezpieczeń społecznych mają jedynie

podmioty expressis verbis wskazane w art. 47711 § 1 k.p.c., a przyznanie

przez ustawodawcę tego uprawnienia podmiotom spoza kręgu określonego

w art. 47711 § 1 k.p.c. znajduje wyraz w jednoznacznie brzmiących przepisach

prawa, jak np. w art. 462 k.p.c.

Na s. 9-17 skargi nadzwyczajnej Rzecznik przedstawił listę 66 orzeczeń

sądów powszechnych i stwierdził, że na terenie całej Polski (z wyjątkiem apelacji

katowickiej) odwołania od decyzji Zakładu wnoszone przez Rzecznika

były i są procedowane. Składy orzekające w powołanych orzeczeniach sądowych

w sposób absolutnie różnorodny uzasadniały swoje rozstrzygnięcia, lecz wszystkie

jednakowo uznawały dopuszczalność wnoszenia odwołania przez Rzecznika

od decyzji organu rentowego.

Pismem z … czerwca 2025 r. organ rentowy – ZUS Oddział w B.,

reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył odpowiedź na skargę

nadzwyczajną, wnosząc o oddalenie skargi nadzwyczajnej oraz o zasądzenie

II NSNc 91/25

9

od skarżącego na rzecz organu rentowego kosztów zastępstwa procesowego

przed Sądem Najwyższym wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie

w spełnieniu świadczenia pieniężnego, liczonymi od dnia uprawomocnienia się

orzeczenia.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Skarga nadzwyczajna zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone

orzeczenie, tj. prawomocne postanowienie Sądu Apelacyjnego w Katowicach

z 24 października 2024 r., III AUz 144/24 oraz poprzedzające je postanowienie

Sądu Okręgowego w Bielsku-Białej z 19 czerwca 2024 r., VI U 640/24 –

nie odpowiadają prawu.

Zgodnie z art. 89 § 1 ustawy o SN, jeżeli jest to konieczne dla zapewnienia

zgodności z zasadą demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego

zasady sprawiedliwości społecznej, od prawomocnego orzeczenia sądu

powszechnego lub sądu wojskowego kończącego postępowanie w sprawie może

być wniesiona skarga nadzwyczajna, o ile: 1) orzeczenie narusza zasady

lub wolności i prawa człowieka i obywatela określone w Konstytucji

lub 2) orzeczenie w sposób rażący narusza prawo przez błędną jego wykładnię

lub niewłaściwe zastosowanie, lub 3) zachodzi oczywista sprzeczność istotnych

ustaleń sądu z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego – a orzeczenie

nie może być uchylone lub zmienione w trybie innych nadzwyczajnych środków

zaskarżenia.

Skarga nadzwyczajna jest instrumentem szeroko rozumianego wymiaru

sprawiedliwości w znaczeniu określonym w art. 175 ust. 1 Konstytucji RP. Jej celem

jest wyeliminowanie z obrotu wadliwych, a jednocześnie naruszających zasady

sprawiedliwości społecznej, orzeczeń sądowych, które dotyczą konkretnych,

zindywidualizowanych podmiotów (zob. postanowienie Sądu Najwyższego

z 3 kwietnia 2019 r., I NSNk 2/19; wyrok Sądu Najwyższego z 9 grudnia 2020 r.,

I NSNu 1/20). Rolą kontroli nadzwyczajnej nie jest jednak eliminowanie wszystkich

wadliwych orzeczeń. Wyjątkowość orzekania w ramach tej instytucji powinna

dotyczyć tylko tych z nich, które nie dają się pogodzić z podstawowymi zasadami

II NSNc 91/25

10

demokratycznego państwa prawnego, będąc prima facie orzeczeniami w sposób

elementarny niesprawiedliwymi (por. wyrok Sądu Najwyższego z 15 grudnia 2021 r.,

I NSNc 146/21).

W piśmiennictwie zauważa się, że z formalnego punktu widzenia skarga

nadzwyczajna należy do nadzwyczajnych środków zaskarżenia o złożonym

charakterze (T. Ereciński, K. Weitz, Skarga nadzwyczajna w sprawach cywilnych,

Przegląd Sądowy 2019 r., Nr 2, s. 8). Formalnoprawna analiza skargi

nadzwyczajnej wniesionej w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku, że skarga

jest dopuszczalna, co otwiera możliwość jej merytorycznego rozpoznania.

Przechodząc do zasadniczych rozważań Sąd Najwyższy wskazuje, że istota

sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy RMiŚP przysługuje

legitymacja procesowa do wywiedzenia, na rzecz przedsiębiorcy (ubezpieczonego),

odwołania od decyzji organu rentowego. W myśl art. 83 ust. 2 u.s.u.s., od decyzji

Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad

określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Sądy powszechne

i ZUS stoją na stanowisku rygorystycznym, w myśl którego odwołanie mogą wnieść

tylko strony postępowania z zakresu ubezpieczeń społecznych, przy czym

ich katalog określa w sposób ścisły art. 47711 k.p.c. Skarżący Rzecznik wyraża

pogląd liberalny, który nakazuje uznać legitymację RMiŚP do wnoszenia odwołań

na rzecz przedsiębiorców.

W tak zakreślonym sporze Sąd Najwyższy w składzie orzekającym przyznaje

rację Rzecznikowi, który posiada legitymację procesową do wnoszenia odwołań

od decyzji organów rentowych. Zasadność takiego zapatrywania opiera się

co najmniej na czterech podstawach (argumentach).

Po pierwsze, w myśl art. 47711 § 1 k.p.c., stronami w sprawach z zakresu

ubezpieczeń społecznych są ubezpieczony, osoba odwołująca się od orzeczenia

wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności lub decyzji

wydanej przez ten zespół, inna osoba, której praw i obowiązków dotyczy

zaskarżona decyzja, organ rentowy, wojewódzki zespół do spraw orzekania

o niepełnosprawności i zainteresowany. Przepis ten ma niewątpliwie charakter

ogólny i zasadniczo nie ma przeszkód by ustawodawca rozszerzał krąg podmiotów

legitymowanych poprzez wprowadzanie regulacji szczególnych. Takim przepisem

II NSNc 91/25

11

szczególnym jest – powoływany w niniejszej sprawie – art. 9 ust. 1 pkt 6a ustawy

o Rzeczniku, w myśl którego w zakresie ochrony praw przedsiębiorców RMiŚP

może brać udział w postępowaniu w sprawach cywilnych z zakresu prawa pracy

i ubezpieczeń społecznych, o których mowa w części pierwszej w księdze pierwszej

w tytule VII w dziale III ustawy - Kodeks postępowania cywilnego, jeżeli stroną

jest przedsiębiorca, który wyraził zgodę na piśmie na udział Rzecznika, oraz jeżeli

Rzecznik brał udział w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym

to postępowanie sądowe – na prawach przysługujących prokuratorowi.

Z kolei w myśl art. 7 zd. 1 k.p.c., prokurator może żądać wszczęcia

postępowania w każdej sprawie, jak również wziąć udział w każdym toczącym się

już postępowaniu, jeżeli według jego oceny wymaga tego ochrona praworządności,

praw obywateli lub interesu społecznego. Te uprawnienia prokuratora należy –

z mocy art. 9 ust. 1 pkt 6a in fine ustawy o Rzeczniku – odnieść do RMiŚP,

który „może żądać wszczęcia postępowania”, a więc złożyć odwołanie od decyzji

organu rentowego, działając na rzecz konkretnego przedsiębiorcy. Trafnie

wskazuje przy tym Rzecznik, że „art. 47711 k.p.c. w ograniczonym kręgu stron

postępowania sądowego nie wymienia również prokuratora ani Rzecznika Praw

Obywatelskich. Nie oznacza to, iż prokurator nie może być stroną

w postępowaniach z zakresu ubezpieczeń społecznych. Nie oznacza to również,

iż stroną nie może być Rzecznik Praw Obywatelskich na podstawie art. 14 ustawy

z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (t.j. Dz. U. z 2023 r.

poz. 1058)” – s. 25 skargi nadzwyczajnej.

Po drugie, za poglądem liberalnym, przewidującym legitymację RMiŚP,

przemawia jednoznacznie prokonstytucyjna wykładnia omawianych przepisów

procesowych. Zgodnie z art. 77 ust. 2 ustawy zasadniczej, ustawa nie może nikomu

zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw.

Trybunał Konstytucyjny w swym orzeczeniu z 7 stycznia 1992 r., K 8/91, stwierdził

expressis verbis: „jednym z fundamentalnych założeń demokratycznego państwa

prawnego jest zasada dostępu obywateli do sądu w celu umożliwienia im obrony

ich interesów przed niezawisłym organem kierującym się wyłącznie obowiązującym

w państwie prawem”.

II NSNc 91/25

12

Powyższe dostrzegł także, choć nie uwzględnił w zakresie rozstrzygnięcia

sprawy, Sąd Apelacyjny w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia,

podnosząc na s. 3: „(…) niezasadne odrzucenie pozwu na podstawie art. 199

§ 1 k.p.c. to sytuacja wyjątkowa, która nie pozwala na realizację prawa do sądu,

znajdującego swoje umocowanie w art. 45 ust. 1 Konstytucji”.

Sąd Najwyższy w składzie orzekającym podkreśla, że w sytuacjach spornych

należy zawsze przyznawać pierwszeństwo konstytucyjnej zasadzie (klauzuli) prawa

do sądu. Odmowa (zamknięcie) drogi sądowej musi posiadać jednoznaczną

podstawę prawną, której interpretacja powinna być ścisła. Całkowicie przychylić

należy się do poglądu, wyrażonego przez NSA w postanowieniu z 15.05.2019 r.,

I OSK 719/19, w myśl którego „nawet rodzące się w praktyce wątpliwości

co do dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej (sądowej) winny być zawsze

interpretowane na rzecz ochrony praw obywatelskich, a tym samym na rzecz prawa

do sądu”.

Po trzecie, rozważanego problemu nie można analizować w oderwaniu

od pozycji ustrojowej i ustawowych zadań RMiŚP. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy

o Rzeczniku, organ ten stoi na straży praw mikroprzedsiębiorców oraz małych

i średnich przedsiębiorców, w szczególności poszanowania zasady wolności

działalności gospodarczej, pogłębiania zaufania przedsiębiorców do władzy

publicznej, bezstronności i równego traktowania, zrównoważonego rozwoju

oraz zasady uczciwej konkurencji i poszanowania dobrych obyczajów

oraz słusznych interesów przedsiębiorców. RMiŚP jest więc samodzielnym

organem ochrony prawa i z założenia musi być wyposażony w takie instrumenty,

które pozwolą mu na efektywne wykonywanie powierzonych zadań.

W powyższe rozumowanie wpisuje się niewątpliwie, przytoczony wyżej,

art. 9 ust. 1 pkt 6a ustawy o Rzeczniku, pozwalający brać temu organowi udział

w postępowaniach z zakresu ubezpieczeń społecznych. Przy czym formułę

„brać udział” należy – wbrew stanowisku sądów orzekających w niniejszej sprawie

oraz ZUS – interpretować szeroko, tj. z uwzględnieniem jej najważniejszego

komponentu, a więc uprawnienia do wszczęcia postępowania sądowego

(złożenia odwołania).

II NSNc 91/25

13

Po czwarte wreszcie, utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia

(i postanowienia go poprzedzającego) – poprzez przyjęcie stanowiska

rygorystycznego – naruszałoby w sposób oczywisty konstytucyjną zasadę równości

(art. 32 Konstytucji RP). Z przedstawionego przez RMiŚP wykazu 66 orzeczeń

sądów powszechnych wynika, że na terenie całej Polski odwołania od decyzji ZUS,

wnoszone przez Rzecznika, są uznawane za dopuszczalne. Jedynie w apelacji

katowickiej wydano serię orzeczeń odrzucających odwołania złożone przez RMiŚP.

Powyższe stawia obywatela (w tym wypadku – M. P.)

w sytuacji swoistej dyskryminacji. Przedsiębiorca, który zwraca się do Rzecznika

z wnioskiem o interwencję (wniesienie na jego rzecz odwołania) zostaje, w wyniku

błędnej wykładni przepisów procesowych, pozbawiony ochrony prawnej.

Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 27 listopada 1997 r., U 11/97,

ochronie konstytucyjnej podlegać musi zaufanie obywateli nie tylko do litery prawa,

ale przede wszystkim do sposobu jego interpretacji przyjmowanej w praktyce

stosowania prawa przez organy państwa, zwłaszcza, gdy praktyka jest jednolita

i trwała w danym okresie czasu, zaś przepisy, na gruncie których owa praktyka

została ukształtowana, nie pozwalają na przyjęcie jej oczywistej bezzasadności.

Określając treść konstytucyjnej zasady ochrony zaufania obywateli do państwa

i stanowionego przezeń prawa nie można ignorować podstawowego faktu,

że w świadomości społecznej treść prawa rozpoznawana jest przede wszystkim

ze sposobu jego interpretacji w praktyce stosowania przez organy państwowe.

Konkludując, skoro w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki

z art. 9 ust. 1 pkt 6a ustawy o Rzeczniku, to prawomocne odrzucenie odwołania

RMiŚP od decyzji organu rentowego stanowiło działanie sprzeczne z ustawą.

Sądy powszechne naruszyły zasadę lex specialis derogat legi generali

oraz pominęły ustrojową i procesową rolę Rzecznika, a przede wszystkim –

nie zapewniły konstytucyjnej ochrony przedsiębiorcy, naruszając dyrektywy (zasady)

demokratycznego państwa prawnego, prawa do sądu oraz równości.

Mając powyższe na uwadze, Sąd Najwyższy, na podstawie art. 91 § 1

ustawy o SN, uchylił w całości postanowienie Sądu Apelacyjnego w Katowicach

z 24 października 2024 r., III AUz 144/24 oraz poprzedzające je postanowienie

Sądu Okręgowego w Bielsku-Białej z 19 czerwca 2024 r., VI U 640/24 i sprawę

II NSNc 91/25

14

przekazał Sądowi Okręgowemu w Bielsku-Białej do ponownego rozpoznania.

O wzajemnym zniesieniu kosztów postępowania wywołanego wniesioną skargą

nadzwyczajną Sąd Najwyższy orzekł na podstawie art. 39818 k.p.c. per analogiam

w zw. z art. 95 pkt 1 ustawy o SN.

D.Z.

[r.g.]