Cukiernia z dotacją unijną. NSA oddalił skargę kasacyjną spółki na negatywną ocenę projektu

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 8 lipca 2026 r., sygn. akt I SA/Ol 169/26, oddalił skargę G. Sp. z o.o. w M. (dalej zwanej: "skarżącą", "wnioskodawcą" albo "spółką") na informację Warmińsko-Mazurskiej Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w Olsztynie (dalej zwanej "organem" albo "Instytucją Pośredniczącą") z 10 kwietnia 2026 r. w przedmiocie negatywnej oceny projektu.

Skargę kasacyjną od wskazanego wyżej wyroku złożyła skarżąca. Zaskarżając orzeczenie w całości, wniosła o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi poprzez ustalenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny w zakresie: a) Kryterium 1 – Możliwość uzyskania dofinansowania przez projekt (tj. kryterium zerojedynkowym, w ramach którego skarżąca uzyskała 0/1 pkt), b) Kryterium 23 – Poziom innowacji (tj. kryterium punktowym, w ramach którego skarżąca uzyskała 0/4 pkt); alternatywnie spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Olsztynie. W każdym z wymienionych rozstrzygnięć wniosła o zasądzenie na jej rzecz zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, a w razie rozpoznania skargi również kosztów postępowania przed Sądem I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła, na podstawie art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 (Dz. U. z 2025 r. poz. 1733; dalej jako "ustawa wdrożeniowa") w związku z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej jako "p.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy:

A. naruszenie art. 151 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 73 ust. 8 pkt 2 w zw. z art. 45 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej i art. 73 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/1060 z dnia 24 czerwca 2021 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego Plus, Funduszu Spójności, Funduszu na rzecz Sprawiedliwej Transformacji i Europejskiego Funduszu Morskiego, Rybackiego i Akwakultury, a także przepisy finansowe na potrzeby tych funduszy oraz na potrzeby Funduszu Azylu, Migracji i Integracji, Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Instrumentu Wsparcia Finansowego na rzecz Zarządzania Granicami i Polityki Wizowej (Dz. U. UE. L. z 2021 r. Nr 231, str. 159 ze zm.; dalej jako "rozporządzenie ramowe") poprzez odstąpienie przez Sąd I instancji od zbadania istoty sprawy, tj. od rzeczywistego zweryfikowania rzetelności, prawidłowości i zgodności z dokumentacją konkursową oceny projektu dokonanej przez Instytucję Pośredniczącą oraz ograniczenie kontroli sądowoadministracyjnej do ogólnego stwierdzenia, że Sąd nie jest uprawniony do weryfikowania oceny wniosku o dofinansowanie, podczas gdy obowiązkiem Sądu I instancji było przeprowadzenie pełnej kontroli legalności oceny projektu, obejmującej ustalenie (i) czy ocena Instytucji Pośredniczącej była kompletna, logiczna, spójna i należycie uzasadniona, (ii) czy uwzględniała całość materiału zawartego we wniosku o dofinansowanie i jego załącznikach oraz (iii) czy nie została oparta na wymaganiach niewynikających z dokumentacji konkursowej; co w konsekwencji doprowadziło do zaakceptowania przez Sąd I instancji negatywnej oceny projektu w ramach Kryterium nr 1 oraz przyznania wnioskodawcy 0 punktów w ramach Kryterium nr 23 bez przeprowadzenia kompletnej i rzetelnej kontroli oceny projektu, a następnie do bezrefleksyjnego oddalenia skargi;

B. naruszenie art. 73 ust. 8 pkt 1 ppkt a ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 3 § 3 w zw. z art. 141 § 4 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej poprzez nieuwzględnienie skargi i sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób powierzchowny, ogólnikowy, wewnętrznie sprzeczny oraz niewyjaśniający rzeczywistego toku rozumowania Sądu I instancji, czemu w szczególności dowodzi:

i. nieprzedstawienie własnej, samodzielnej oceny legalności oceny projektu;

ii. bezrefleksyjne przyjęcie za własne stanowiska organu i ekspertów oceniających i uznanie ww. za podstawę swojego rozstrzygnięcia;

iii. niedostateczne i wewnętrznie sprzeczne wyjaśnienie, dlaczego za prawidłowe zostało uznane stanowisko organu, a za nieprawidłowe stanowisko skarżącej;

iv. uznanie, że wezwania do poprawy wniosku o dofinansowanie nie podlegają kontroli legalności, a w konsekwencji przyjęcie założenia, że stanowisko Instytucji Pośredniczącej jest każdorazowo prawidłowe i wiążące;

v. przyjęcie, że niewprowadzenie zmian odpowiadających oczekiwaniom Instytucji Pośredniczącej samo przez się uzasadniało negatywną ocenę projektu,

co w konsekwencji doprowadziło do tego, że WSA w Olsztynie dokonał nierzetelnej i wewnętrznie sprzecznej kontroli ocenianych kryteriów wyboru, w konsekwencji stwierdzenie ww. uchybień organu doprowadziłoby do uwzględniania skargi;

C. naruszenie art. 151 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 73 ust. 8 pkt 2 w zw. z art. 45 ust. 1 i 2, art. 46, art. 50 ust. 2 i art. 51 ustawy wdrożeniowej poprzez oddalenie skargi i sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób uniemożliwiający kontrolę sądowoadministracyjną w zakresie, w jakim Sąd I instancji zaakceptował negatywną ocenę projektu dokonaną przy zastosowaniu wymagań niewynikających z dokumentacji konkursowej, uzasadniając to tym, że:

i. przystąpienie przez wnioskodawcę do konkursu oznacza akceptację takiego stopnia niedookreślenia kryteriów, natomiast skarżąca, nie akceptując ich treści, mogła zrezygnować z ubiegania się o dofinansowanie, podczas gdy dobrowolne przystąpienie do konkursu nie może być traktowane jako rezygnacja przez wnioskodawcę z gwarancji przejrzystego i rzetelnego postępowania ustanowionych przepisami prawa;

ii. organ dochował zasady przejrzystości postępowania, mimo ogólnego i nieprecyzyjnego sformułowania kryteriów wyboru projektów, z uwagi na stosowanie tych kryteriów w jednakowy sposób wobec wszystkich wnioskodawców, podczas gdy zasada przejrzystości jest odrębna od zasady równego traktowania i wymaga uprzedniego, jasnego oraz dostatecznie precyzyjnego określenia kryteriów i wymagań mogących skutkować negatywną oceną projektu;

iii. ogólne sformułowanie kryteriów pozostawia ekspertom "elastyczność i swobodę oceny", uprawniającą ich do formułowania dodatkowych, niewynikających z dokumentacji konkursowej wymagań, które wnioskodawca powinien samodzielnie przewidzieć i uwzględnić we wniosku o dofinansowanie, podczas gdy ocena ekspertów może dotyczyć wyłącznie merytorycznej oceny informacji i dowodów przedstawionych w ramach wymagań wynikających z uprzednio określonych kryteriów wyboru, nie może natomiast prowadzić do uzupełniania treści tych kryteriów o nowe przesłanki, podkryteria lub obligatoryjne sposoby wykazywania ich spełnienia,

a nadto samodzielnie posłużył się takimi wymaganiami jako argumentem przemawiającym za oddaleniem skargi, nie wyjaśniając, z jakich konkretnych postanowień Regulaminu lub innego elementu dokumentacji konkursowej miałyby wynikać następujące obowiązki, wyszczególnione przez Sąd I instancji w odniesieniu do wykazania spełnienia Kryterium 23:

a) przedstawienie porównania do międzynarodowych konkurentów i rzetelnego badania rynku w kontekście substytutów;

b) dokonanie odniesienia do produktów/procesów podobnych lub tożsamych dostępnych na rynku i wykazanie zarówno cech innowacyjnych rezultatu, jak i jego przewag konkurencyjnych i rynkowych;

c) przeprowadzenie adekwatnego sparametryzowania innowacyjności poprzez podanie wartości bazowych i docelowych dla poszczególnych parametrów,

co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego oddalenia skargi, mimo że zastosowanie przez Sąd I instancji kryteriów lub wymagań niewynikających z dokumentacji konkursowej naruszało standard rzetelnej, przejrzystej i bezstronnej oceny projektu oraz miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ stanowiło jedną z podstaw utrzymania negatywnej oceny projektu;

D. naruszenie art. 151 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 73 ust. 8 pkt 2 w zw. z art. 45 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej poprzez oddalenie skargi i sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób uniemożliwiający kontrolę sądowoadministracyjną, polegający na tym, że WSA w Olsztynie - powołując się na brak uprawnienia do merytorycznej weryfikacji oceny projektu dokonanej przez ekspertów - w istocie ograniczył sądową kontrolę legalności oceny projektu do aprobaty stanowiska organu i ekspertów oceniających, (i) bez przedstawienia własnej, samodzielnej i weryfikowalnej oceny, czy ocena projektu została przeprowadzona zgodnie z prawem, tj. czy argumentacja organu nie jest dowolna, czy mieści się w granicach logicznego rozumowania, jest spójna, wyczerpująca, odpowiadająca generalnym standardom prawa, zasadom doświadczenia życiowego, pozostaje w związku z dokumentacją konkursową i ustalonymi kryteriami, a także (ii) bez zbadania, czy sama ocena ekspercka nie była zbyt lakoniczna oraz czy zawierała jasny i możliwy do zweryfikowania tok rozumowania prowadzący do przyjętych wniosków i przyznanej punktacji, podczas gdy obowiązkiem Sądu I instancji nie było zastąpienie ekspertów w specjalistycznej ocenie projektu ani dokonanie ponownej punktowej lub merytorycznej oceny wniosku, lecz zbadanie, czy ocena ekspertów i stanowisko organu mieściły się w granicach prawa, kryteriów wyboru projektów oraz zasad rzetelnej i przejrzystej oceny, a także czy nie miały charakteru dowolnego, arbitralnego lub oderwanego od treści wniosku o dofinansowanie i zarzutów skarżącej, jak również czy ocena ekspercka była należycie uzasadniona, kompletna i wyczerpująca, a nie ograniczała się wyłącznie do przedstawienia końcowej konkluzji bez wskazania przesłanek pozwalających na jej rzeczywistą kontrolę, czego Sąd I instancji zaniechał, poprzestając na ogólnym stwierdzeniu, że podziela stanowisko organu i czyni je swoim, co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego oddalenia skargi, mimo że prawidłowa kontrola sądowoadministracyjna powinna w tym przypadku prowadzić do stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny;

E. naruszenie art. 151 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 73 ust. 8 pkt 2 w zw. z art. 45 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej poprzez oddalenie skargi wskutek niedostrzeżenia i niepoddania należytej kontroli przez WSA w Olsztynie wadliwości oceny projektu oraz późniejszego rozstrzygnięcia organu, mimo że uchybienia te zostały podniesione przez skarżącą i mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. w szczególności:

a) fragmentarycznej ocenie wniosku o dofinasowanie i uznaniu, że zakres rzeczowy projektu niespełnienia wymagań z kryterium wyboru z uwagi na zamieszczenie w nim opisu z uwzględnieniem szerszej perspektywy całości przedsięwzięcia;

b) sformułowania wezwań do uzupełnienia wniosku o dofinansowanie w sposób nieprecyzyjny, polegający na zobowiązaniu wnioskodawcy jedynie do zmiany kwalifikowalności wydatków, a następnie zarzuceniu mu niedokonania zmiany zakresu rzeczowego projektu, jak również wskazania dopiero w drugim wezwaniu nowych okoliczności wymagających poprawy;

c) dokonania wykładni postanowień Regulaminu konkursu w sposób nakładający na wnioskodawcę wymagania, które nie wynikają z kryteriów oceny, tj. w zakresie opinii o innowacyjności, żądanie od wnioskodawcy przedstawienia porównania do międzynarodowych konkurentów oraz adekwatnych i mierzalnych parametrów wskazujących na charakter innowacyjny rezultatu projektu;

d) ograniczenia rozpoznania protestu do powielenia pierwotnego stanowiska ekspertów oceniających, bez przeprowadzenia rzeczywistej i samodzielnej weryfikacji oceny projektu oraz wyczerpującego odniesienia się do zarzutów skarżącej,

co w konsekwencji doprowadziło do nierozpoznania istoty skargi oraz niezasadnego oddalenia skargi, mimo że prawidłowe rozpoznanie zarzutów skarżącej powinno prowadzić do stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny.

W ocenie skarżącej naruszenie ww. przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ prawidłowe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy, w szczególności rozpoznanie istoty wszystkich zarzutów skargi wniesionej przez skarżącą prowadziłoby do jej uwzględnienia, co w sytuacji ilości uchybień w procesie oceny projektu czyni stwierdzone uchybienia przepisom procesowym doniosłymi.

Skarżąca zarzuciła również wyrokowi, na podstawie art. 74 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

F. naruszenie art. 43 i art. 45 ust. 1 i 2 w zw. z art. 51 i art. 56 ust. 5 ustawy wdrożeniowej w zw. z § 3 ust. 2 Regulaminu wyboru projektów poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że elementy infrastruktury służące prowadzeniu działalności cukierniczej, w tym przygotowaniu produktów do sprzedaży, ich ekspozycji, dystrybucji, sprzedaży oraz konsumpcji na miejscu, nie pozostają w wymaganym związku z celem projektu, podczas gdy literalne brzmienie § 3 ust. 2 Regulaminu wyboru projektów wprost obejmuje tworzenie nowej oferty produktowo-usługowej, przywracanie tradycyjnych produktów, usług i zawodów, wprowadzanie nowych kanałów dystrybucji oraz przebudowę obiektów na potrzeby działalności związanej z odtwarzaniem gospodarczego dziedzictwa regionu, wobec czego uzasadnione są koszty wskazane przez wnioskodawcę związane z zakupem infrastruktury służącej sprzedaży produktów wytworzonych przez cukiernika; co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego oddalenia skargi, mimo że prawidłowa wykładnia i właściwa wykładnia zakresu projektu oraz postanowień Regulaminu wyboru projektów powinny prowadzić do uwzględnienia skargi i stwierdzenia, że ocena projektu w zakresie Kryterium nr 1 została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny;

G. naruszenie art. 43 i art. 45 ust. 1 i 2 w zw. z art. 56 ust. 5 ustawy wdrożeniowej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji wadliwości oceny wniosku o dofinansowanie dokonanej przez organ oraz bezrefleksyjnym zaakceptowaniu stanowiska Instytucji Pośredniczącej i uznaniu, że wniosek o dofinansowanie skarżącej zasadnie otrzymał negatywną ocenę w zakresie:

i. Kryterium 1 - Możliwość uzyskania dofinansowania przez projekt, polegającym na błędnym uznaniu, że cel i zakres rzeczowy projektu są niezgodne z założeniami konkursu oraz dokumentacją konkursową, ponieważ część wyposażenia ma służyć również prowadzeniu działalności gastronomicznej, a skarżąca - pomimo przeniesienia zakwestionowanych kosztów do wydatków niekwalifikowalnych - nie usunęła odpowiadających im elementów z zakresu rzeczowego projektu, podczas gdy przedmiotem projektu pozostawało odtworzenie zawodu cukiernika i opracowanie innowacyjnych receptur, czemu odpowiadały wszystkie wskaźniki produktu i rezultatu, a działalność cukiernicza obejmuje również ekspozycję, sprzedaż, dystrybucję i konsumpcję wytwarzanych wyrobów, wobec czego konieczne jest zapewnienie odpowiedniego wyposażenia lokalu cukierni, zaś obowiązek zmiany zakresu rzeczowego nie wynikał jednoznacznie ani z wezwań, ani z dokumentacji konkursu;

ii. Kryterium 23 - Poziom innowacji, polegającą na błędnym uznaniu, że opinia o innowacyjności nie jest miarodajna dla całego projektu, gdyż szczegółowo opisuje jeden z planowanych produktów, oraz że brak porównania z międzynarodowymi konkurentami, wskazania mierzalnych parametrów, wartości bazowych i docelowych oraz metodyki ich wyliczenia uzasadnia przyjęcie innowacji wyłącznie na poziomie przedsiębiorstwa i przyznanie 0 punktów w ramach przedmiotowego kryterium, podczas gdy opis przedsięwzięcia zawarty we wniosku o dofinansowanie wskazuje na innowację procesową i produktową, opinia jednostki naukowej wskazywała na co najmniej międzynarodowy poziom tej innowacji, a zastosowane przez organ szczegółowe wymagania nie wynikały z treści Kryterium nr 23 ani z pozostałej dokumentacji konkursowej;

co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania przez Sąd I instancji, że organ właściwie uznał, iż projekt nie spełnia Kryterium nr 1 - Możliwość uzyskania dofinansowania przez projekt oraz nie wykazuje poziomu innowacyjności uzasadniającego przyznanie punktów w ramach Kryterium nr 23 - Poziom innowacji, a w ślad za tym do bezzasadnego zaakceptowania negatywnej oceny projektu dokonanej przez organ, podczas gdy właściwie przeprowadzona kontrola tej oceny powinna skutkować stwierdzeniem, że organ naruszył zasady oceny wniosków o dofinansowanie.

Uzasadniając wniesioną skargę kasacyjną skarżąca przedstawiła obszerne stanowisko mające na celu wykazanie zasadności wniesionego środka zaskarżenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, a ponadto o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd I instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

In pricipio należy odnieść się do zarzutów mających oparcie w treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a to z uwagi na dyskwalifikujące błędy w konstrukcji wniesionego środka zaskarżenia - o czym obszerne niżej będzie mowa.

Otóż prawo administracyjne materialne to dział obejmujący normy zawarte w przepisach prawa administracyjnego powszechnie obowiązującego, które określają treść praw i obowiązków (zachowanie się) ich adresatów czyli organów administracji publicznej i podmiotów znajdujących się na zewnątrz tej administracji. W doktrynie wyróżnia się trzy zasadnicze typy (rodzaje) norm prawa administracyjnego materialnego, a mianowicie:

Po pierwsze, normy konkretyzowane przez akty administracyjne – to sytuacja, w której przepisy prawa materialnego ustalają przesłanki, na podstawie których organ administracji publicznej w drodze aktu administracyjnego nakłada na indywidualnie określonego adresata określone obowiązki lub przyznaje uprawnienia (np. koncesje, pozwolenia).

Po drugie, normy stosowane bezpośrednio – to sytuacja, w której normy prawa materialnego określają prawa i obowiązki ich adresatów wprost, bez potrzeby wydania aktu indywidualnego, rola organu administracji publicznej sprowadza się do kontrolowania i przestrzegania tych norm (np. obowiązek szkolny, obowiązek stosowania się do znaków drogowych).

Po trzecie, normy konkretyzowane przez czynności materialnotechniczne – to sytuacja, w której normy prawa materialnego ustalają prawa czy obowiązki adresata bez potrzeby wydania aktu indywidualnego, ale jednocześnie ustalają obowiązek organu administracji publicznej podjęcia określonej czynności materialnotechnicznej (np. wydanie dowodu osobistego, wpis do ewidencji).

Odnosząc powyższe uwagi do treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a. oraz niniejszej skargi kasacyjnej wskazać należy, iż naruszenie prawa materialnego może nastąpić jedynie w obszarze pierwszej – wyżej ukazanej – sytuacji. Należało więc – we wniesionej skardze kasacyjnej – wskazać konkretnie oznaczone normy administracyjnego prawa materialnego skodyfikowane w ustawie wdrożeniowej, a następnie wykazać, iż nastąpiło to przez błędną ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

W tym kontekście wskazać należy, iż powołane przepisy art. 43, art. 45 ust. 1 i 2, art. 51, art. 56 ust. 5 ustawy wdrożeniowej nie są przepisami prawa administracyjnego o charakterze materialnym (vide zarzuty F i G skargi kasacyjnej).

Za regulację stricte procesową należy uznać treść art. 43 ustawy wdrożeniowej, z której wynika, że "Wybrany do dofinansowania może zostać wyłącznie projekt spełniający kryteria wyboru projektów". Expressis verbis nawiązuje do biegu postępowania zwłaszcza treść art. 45 ustawy wdrożeniowej, który stanowi w ust. 1. "Właściwa instytucja przeprowadza postępowanie w zakresie wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny", a w ust. 2 określa, że "Właściwa instytucja zapewnia równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania oraz równe traktowanie wnioskodawców". Z kolei art. 51 ustawy wdrożeniowej określa ramową konstrukcję i treść regulaminu oraz szczegółowe zasady jego funkcjonowania w toku wyboru projektów do dofinansowania (w szczególności np. w obszarze potencjalnej możliwości jego zmian); nieprawidłowość tak wadliwie sformułowanej podstawy zarzutu skargi kasacyjnej wyraża się także i w tym, że przepis ten składa się aż z 8 jednostek redakcyjnych (dwie pierwsze zawierają kolejne składowe regulacji, a tych jest aż łącznie 14), co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu precyzyjne określenie przedmiotu zaskarżenia. Wreszcie, nie ma charakteru materialnego art. 56 ust. 5 ustawy wdrożeniowej, w którym ustawodawca przyjął, iż "Negatywną oceną jest każda ocena w zakresie spełniania przez projekt kryteriów wyboru projektów, na skutek której projekt nie może być zakwalifikowany do kolejnego etapu oceny lub wybrany do dofinansowania". De facto – co wynika z treści wyżej powołanych przepisów – sformułowane zarzuty F i G dotyczą w znacznym zakresie naruszeń w obszarze administracyjnego prawa procesowego.

Reasumując, brak prawidłowego powołania przepisów administracyjnego prawa materialnego pozwala uznać, że skarga kasacyjna w obszarze naruszenia tego prawa nie poddaje się kontroli NSA. Jest oczywiste, że żaden z wadliwie powołanych przepisów "prawa materialnego" nie ustala przesłanek na podstawie których organ administracji publicznej w drodze aktu administracyjnego dokonał merytorycznej oceny projektu.

Z kolei prawo procesowe (nazywane też prawem formalnym) to zbiór przepisów, które określają, jak należy przeprowadzić postępowanie przed sądem lub urzędem, aby wyegzekwować prawa i obowiązki wynikające z prawa materialnego.

Odnosząc się zaś do powołanych – w tym obszarze – zarzutów skargi kasacyjnej o charakterze procesowym, stosownie do treści argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku NSA z 7 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 1893/14, wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej i sformułowanymi w niej zarzutami (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że "gospodarzem" procesu kontrolnego na poziomie sądu kasacyjnego jest autor skargi kasacyjnej; do niego należy wybór podstaw kasacyjnych, wytknięcie stwierdzonych uchybień i określenie ich form. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny w żaden sposób modyfikować, uzupełniać lub poprawiać skargę kasacyjną, której sporządzenie ustawodawca w p.p.s.a. powierzył specjalistom.

Przede wszystkim autor skargi kasacyjnej, wbrew dyspozycji art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., tylko częściowo podjął próbę wykazania w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że naruszenie przepisów o charakterze procesowym miało "istotny" wpływ na wynik sprawy (in principio zarzutów o charakterze procesowym wskazano jedynie, że naruszenie tych norm "miało istotny wpływ na wynik sprawy", zaś in fine tychże wskazano: "...naruszenie ww. przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ prawidłowe sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy, w szczególności rozpoznanie istoty wszystkich zarzutów skargi wniesionej przez skarżącą prowadziłoby do jej uwzględnienia, co w sytuacji ilości uchybień w procesie oceny projektu czyni stwierdzone uchybienia przepisom doniosłymi").

Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zwrócić uwagę, że przez "wpływ", o którym jest mowa w pkt 2 art. 174 p.p.s.a., należy rozumieć – w myśl wyroku NSA z 26 marca 2025 r., sygn. akt II GSK 2509/21 - istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutów skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem Sądu I instancji, który to związek przyczynowy jakkolwiek nie musi być realny, to jednak winien uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy, co wymaga wykazania oraz uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło wyrok Sądu I instancji byłby (mógłby być) inny. Innymi słowy – stosownie do treści wyroku NSA z 12 lutego 2025 r., sygn. akt III FSK 619/23 – wskazać należy, że wynikającym z art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia istotnego wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Dla spełnienia tego wymogu nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony i w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć "istotny" wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić wykazując, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć "istotny" wpływ na wynik sprawy.

Uwzględniając powyższe wskazać należy, że nie poddają się kontroli zarzuty B i C albowiem w motywach skargi kasacyjnej brak jest podjęcia najmniejszej próby wykazania, że naruszenie – w tym obszarze – przepisów o charakterze procesowym miało "istotny" wpływ na wynik sprawy.

Uważna lektura uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala stwierdzić, iż expressis verbis nawiązują do tej istotnej kwestii tezy: 17 (zarzut A), 117 i 124 (zarzut D) oraz 140 (zarzut E).

W tezie 17 (zarzut A) wskazano: "Zaniechanie przeprowadzenia tak rozumianej kontroli doprowadziło do zaakceptowania negatywnej oceny Projektu bez ustalenia, czy została ona przeprowadzona zgodnie z prawem i zasadami obowiązującymi w postępowaniu konkursowym. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż przeprowadzenie pełnej kontroli legalności mogło prowadzić do stwierdzenia, że ocena Projektu naruszała prawo, a w konsekwencji do uwzględnienia Skargi zamiast jej oddalenia", to jednak w "Podsumowaniu" (patrz tezy 81-84) nie wskazano na istotny wpływ podnoszonych naruszeń na wynik sprawy.

Zasadniczą wadą sformułowanego zarzutu, a także uzasadnienia jest także i to, że w jakikolwiek sposób nie uzasadniono naruszenia art. 73 rozporządzenia ramowego, co ma istotne znaczenie gdyż wskazane regulacje – co do podnoszonych w tym zakresie naruszeń prawa – są objęte konstrukcją koniunkcji. Na dodatek powołany przepis art. 73 rozporządzenia ramowego – z racji nieprawidłowego powołania – wyklucza jakąkolwiek możliwość jego oceny; regulacja bowiem dzieli się na 5 jednostek redakcyjnych, a ust. 2 składa się aż z 10 punktów, z których większość regulacji nie ma związku z niniejszą sprawą. Nie jest zaś zadaniem Sądu II instancji poszukiwanie regulacji, które taki związek posiadają. Nadto – gdyby podjąć próbę oceny tego naruszenia – to należałoby analizować osobno każdą z jednostek redakcyjnych tego przepisu (a jest ich kilkanaście ) w powiązaniu z pozostałymi przepisami zarzutu skargi kasacyjnej. Także z tej przyczyny zarzut skargi kasacyjnej nie poddaje się kontroli Sądu II instancji.

Również – wskazując w tezie 29 i 81 (na obrazę art. 134 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a.), a także w tezie 42 i 81 (na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.) – nie wykazano w motywach skargi kasacyjnej istotnego, a zarazem realnego wpływu tych uchybień na wynik sprawy. Brakuje w szczególności np. określenia na czym polegało naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a., w którym ustawodawca przyjął "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi."

Reasumując, stwierdzone wyżej niedoskonałości w obszarze sformułowanego zarzutu i jego uzasadnienia uniemożliwiają jego merytoryczną ocenę.

Z kolei w tezie 117 (zarzut D) wskazano: "Należy przypomnieć, że zakres kompetencji Sądu został wprost określony w art. 73 ust. 8 ustawy wdrożeniowej. Sąd może uwzględnić skargę, gdy ocena Projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, a naruszenie miało istotny wpływ na jej wynik albo oddalić skargę, gdy nie znajduje podstaw do jej uwzględnienia. Zastosowanie art. 73 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej wymaga więc uprzedniego przeprowadzenia rzeczywistej kontroli i ustalenia, że sposób zastosowania kryteriów nie naruszał obowiązujących zasad", zaś w tezie 124 zwrócono uwagę, iż "Sąd I instancji, ograniczając zakres kontroli sądowoadministracyjnej z uwagi na ekspercki charakter oceny Projektu i odstępując od rzeczywistego zbadania prawidłowości zastosowania Kryterium nr 1 oraz Kryterium nr 23, naruszył art. 73 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, art. 45 ust. 1 i 2 tej ustawy oraz art. 73 rozporządzenia ramowego. Naruszenie to polegało na zaniechaniu kontroli, czy ocena Projektu została przeprowadzona zgodnie z obowiązującymi kryteriami wyboru oraz z poszanowaniem zasad przejrzystości, rzetelności, bezstronności i równego traktowania wnioskodawców. W konsekwencji Sąd I instancji nie zweryfikował, czy stanowisko ekspertów i Instytucji Pośredniczącej było zgodne z dokumentacją konkursową, kompletne, logiczne, spójne i należycie uzasadnione, lecz w istocie przyjął, że ze względu na specjalistyczny charakter oceny pozostaje ona poza zakresem kontroli sądowej. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do oddalenia skargi bez uprzedniego przeprowadzenia kontroli wymaganej przez art. 73 ust. 8 ustawy wdrożeniowej."

Nie powtarzając argumentacji w przedmiocie wadliwego powołania art. 73 rozporządzenia ramowego (z wszystkimi negatywnymi konsekwencjami, o których wyżej była mowa) wskazać należy dodatkowo na wadliwość powołania art. 73 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej stanowiącego: "W wyniku rozpoznania skargi sąd może (...) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia", albowiem ta regulacja ma charakter wynikowy; jest nierozerwalnie związana z dokonanymi ustaleniami, a te – jak dotychczas – nie zostały skutecznie podważone.

Jest oczywiste, że powyższe naruszenia – w zakresie zarzutu D – mogą być oceniane przez analizę ustaleń uzasadnienia Sądu I instancji, jednak w tym zakresie (patrz tezy 116-124) nie przytoczono żadnej rzeczowej argumentacji. Zwrócić należy uwagę, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. został powołany w zarzucie skargi kasacyjnej i z tej też racji wymagał uzasadnienia w rozumieniu art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., czego niesłusznie zaniechano.

Wreszcie w tezie 140 (zarzut E) zauważono: "wskutek niedostrzeżenia i niepoddania należytej kontroli wadliwości oceny Projektu oraz późniejszego rozstrzygnięcia organu, WSA w Olsztynie oddalił Skargę. Powyższe doprowadziło do nierozpoznania istoty skargi oraz niezasadnego oddalenia skargi, podczas gdy prawidłowe przeprowadzenie kontroli sądowoadministracyjnej powinno było prowadzić do stwierdzenia, że ocena Projektu została przeprowadzona z naruszeniem prawa, które miało istotny wpływ na jej wynik, a w konsekwencji do uwzględnienia Skargi." Treść ujęta w cudzysłowie – bez powiązania jej z konkretnymi przepisami – nie pozwala na ocenę, czy opisane naruszenie miało "istotny" wpływ na wynik sprawy; jest to o tyle istotne, że powyższy cytat treściowo różni się znacznie z opisem naruszenia prawa w zarzucie D, w którym wskazano na naruszenie art. 151 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 73 ust. 8 pkt 2 w zw. z art. 45 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej.

Na marginesie zauważyć należy, że oddalenie skargi przez Sąd I instancji – w zakresie Kryterium 1 i 23 – było w pełni prawidłowe.

Podkreślić bowiem należy, że sąd administracyjny, co do zasady, nie jest uprawniony do weryfikacji oceny projektu dokonanej przez organ, jeśli nie zostanie stwierdzone, że naruszono prawo w zakresie procedury konkursowej, a także, jeśli nie zostanie stwierdzone naruszenie norm wynikających z ustawy wdrożeniowej. Kontrola legalności działań instytucji uczestniczących w procesie wyboru projektu do dofinansowania jest więc ograniczona. Sąd nie jest uprawniony do weryfikacji dokonanej przez ekspertów oceny pod względem merytorycznym, np. przez odmienną ocenę założeń projektu i przyznanie określonej liczby punktów ocenianemu projektowi, lecz wyłącznie do kontroli oceny projektu dokonanej przez organ w kontekście przestrzegania kryteriów tej oceny, takich jak równość, przejrzystość, bezstronność, niezmienność i rzetelność, wywodzonych z przepisów ustawy wdrożeniowej, a także kompletności tej oceny i jasności przyjętych kryteriów. Sądowa ocena opinii eksperta polega na badaniu, czy jest ona spójna, wyczerpująca, logiczna i czy odpowiada na zasadnicze pytania. Treść merytoryczna oceny nie mieści się w granicach kontroli sądu administracyjnego, bowiem to oceniający jest ekspertem w danej dziedzinie (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2011 r., sygn. II GSK 1115/10). Zasada przejrzystości zobowiązuje instytucje do wyczerpującego i precyzyjnego uzasadnienia oceny wyboru projektów, a zasada rzetelności do dokonania tej oceny przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności wynikających z przedstawionej przez wnioskodawcę dokumentacji. Działanie w ramach uznania administracyjnego nie pozwala bowiem właściwej instytucji na dowolność w załatwieniu sprawy. Nie można uznać dokonanej oceny, a co zatem idzie wyboru projektu, za dokonaną w sposób przejrzysty i rzetelny, jeżeli nie zawiera ona jasnego i popartego merytorycznymi argumentami uzasadnienia przyznanej projektowi liczby punktów. To bowiem uzasadnienie dokonanej oceny projektu jest wyłącznym źródłem wiedzy dla przedkładającego projekt, o tym w jaki sposób został on oceniony. Ocena przejrzysta i rzetelna, to nie taka która informuje wyłącznie o liczbie punktów przyznanych w ramach ocenianych kryteriów, ale taka która zawiera również wyczerpujące i rzeczowe argumenty uzasadniające przyznanie takiej, a nie innej liczby punktów. Ponadto podana w ocenie argumentacja musi odnosić się do przedstawianej w projekcie analizy poszczególnych kryteriów, a to wiąże się koniecznością rzeczowego odniesienia faktów i argumentów wskazanych przez wnioskodawcę do przyjętych kryteriów oceny projektów (por. wyroki NSA z: 17 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 856/10; 1 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 5141/16; 8 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 131/17).

Analiza treści rozstrzygnięcia w kontekście spornego Kryterium 1 prowadzi do wniosku, że organ w sposób zwięzły i prawidłowy wyjaśnił okoliczności przyznania wnioskodawcy konkretnej liczby punktów. Wyjaśnienia zawarte w uzasadnieniu aktu z 10 kwietnia 2026 r. (karta nr 467 akt administracyjnych) wskazują, iż "[w] ramach konkursu dofinansowaniem mógł zostać objęty zawód cukiernika wraz z niezbędnym wyposażeniem stanowiska pracy nie zaś działalność określana przez Wnioskodawcę jako "cukiernia" czyli wyspecjalizowana działalność produkcyjno-handlowa w sektorze spożywczym, polegająca na wytwarzaniu oraz wprowadzeniu do obrotu wyrobów cukierniczych, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa żywnościowego oraz klasyfikacją działalności gospodarczej (...). Wnioskodawca pismem z 06.11.2025r. oraz pismem z dnia 09.12.2025r. został poproszony o przeniesienie wydatków niezwiązanych z zawodem cukiernika do wydatków niekwalifikowalnych. W piśmie tym wskazano jakie wydatki budzą wątpliwość KOP co do niezbędności w odtwarzaniu zawodu cukiernika (...)", a w konsekwencji przedstawiają okoliczności stanowiące o przyznaniu określonej liczby punktów. Uzasadnienie zawiera też prawidłowe zestawienie poszczególnych wydatków, które - w ocenie organu - nie stanowiły wydatków kwalifikujących się do projektu.

Konkludując: weryfikując zakres oceny dokonanej w kontekście Kryterium 1, należy przyznać rację zarówno ocenie wyrażonej przez WSA w Olsztynie, jak i stanowisku organu. Zasady kwalifikowalności opisane zostały w § 13 ust. 1 – 4 Regulaminu wyboru projektów. Ustęp 1 wskazanego przepisu stanowi o sposobie oceny przez Instytucję Pośredniczącą, na podstawie zasad określonych w Wytycznych dotyczących kwalifikowalności wydatków na lata 2021-2027, zgodnie z właściwymi przepisami prawa unijnego i krajowego oraz na podstawie zapisów załącznika do Wzoru umowy o dofinansowanie – Zasady kwalifikowalności wydatków w ramach Priorytetu FEWM.01 GOSPODARKA Działania FEWM.01.09 Konkurencyjne i innowacyjne MŚP Schemat A - typ 2 projektu: odtwarzanie gospodarczego dziedzictwa regionu FEWiM 2021-2027 w zakresie EFRR. W przedstawionym stanie prawnym wydatek mający zostać zakwalifikowanym do projektu może być za takowy uznany wyłącznie wtedy, gdy jest niezbędny do celów projektu, racjonalny i bezpośrednio powiązany. W ocenie Sądu, organ w sposób jednoznaczny – już na etapie kierowania wezwań do uzupełnienia złożonego przez skarżącą wniosku – wyjaśnił jakich zmian we wniosku oczekuje, aby zawarte w nim wydatki uznać za kwalifikowalne. Pomimo rekomendacji, wniosek pozostał w zasadzie niezmieniony. Ocena dokonana i w tym zakresie przez organ znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Sposób oceny projektu podlegał sądowej weryfikacji z punktu widzenia tego, czy przeprowadzono ją nie naruszając prawa (czy m.in. wyjaśniono istotne okoliczności sprawy; nie popełniono błędów logicznych; uwzględniono wszystkie elementy wniosku, jakie powinny zostać w sprawie zbadane). Poziom innowacyjności, o którym stanowi Kryterium 23 został ustalony przy uwzględnieniu przedłożonej przez skarżącą dokumentacji, na podstawie oceny dokonanej przez eksperta ds. innowacyjności wpisanego do Wykazu ekspertów programu regionalnego FEWiM 2021-2027 i następnie drugiego niezależnego eksperta członka Komisji Oceny Projektów, który utrzymał stanowisko o nieprzyznaniu punktów w Kryterium 23. Oceny znalazły swoje rozwinięcie w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia/podsumowaniu oceny projektu, gdzie stwierdzono że "dołączona do wniosku (Opinia o innowacyjności( dotyczy tylko jednego produktu cukierniczego ([...]), z dziewięciu, które mają być nowością w ofercie Wnioskodawcy. Tym samym trudno uznać ją za miarodajną dla całego projektu w ocenie poziomu innowacji. Reszta produktów mieści się w kategorii innowacji na poziomie przedsiębiorstwa - co stanowi podstawę do przyznanej oceny." Ocena wniosków o dofinansowanie projektów, zwłaszcza w zakresie weryfikacji merytorycznej opiera się więc na ich swobodnej, lecz nie dowolnej, ocenie przez organ. Prawidłowy efekt takiej oceny powinien być więc należycie uzasadniony oraz wyjaśniać okoliczności, które zdecydowały o podjętym rozstrzygnięciu, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie również w zakresie Kryterium 23.

Z tych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 73 ust. 8 pkt 2 w zw. z art. 76 ustawy wdrożeniowej oraz art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.