Kara 10 950 zł dla przewoźnika za wykresówki. NSA uchylił wyrok o przedawnieniu

Wyrokiem z 11 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 186/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyniku rozpoznania skargi Z. K. (dalej: "skarżąca") na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: "GITD") z dnia 29 listopada 2022 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: "Warmińsko-Mazurski WITD") z dnia 17 stycznia 2022 r., umorzył postępowanie administracyjne i rozstrzygnął o kosztach postępowania.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu [...] grudnia 2020 r. na drodze krajowej nr [...] 36km+900m inspektor transportu drogowego zatrzymał do kontroli pojazd marki [...] o nr rej. [...] wraz z naczepą [...] o nr rej. [...] którym kierował S. B. Kierowca wykonywał krajowy transport drogowy z H. do M. w imieniu przedsiębiorcy pod firmą [...] Z. K. na dowód czego okazał wypis z licencji nr [...]. W wyniku kontroli stwierdzono, iż wykresówka z dnia [...] grudnia 2020 r. nie zawierała wprowadzonych ręcznie danych dotyczących imienia i nazwiska kierowcy, daty włożenia wykresówki, daty jej wyjęcia, miejsca jej włożenia i miejsca jej wyjęcia oraz stanu licznika przy wyjęciu wykresówki z tachografu. Kierujący oświadczył do protokołu kontroli, że wykresówka należała do niego i prowadził pojazd z jej użyciem w dniu [...] grudnia 2020 r. Stwierdzono ponadto, że kierujący nie okazał do kontroli wszystkich wykresówek za okres pomiędzy [...] listopada a [...] grudnia 2020 r. Analiza okazanych do kontroli wykresówek z dni [...] listopada 2020 r. i [...] grudnia 2020 r. wykazała przekroczenie dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 10 godzin o 15 minut w sytuacji, gdy jego wydłużenie w danym tygodniu było dozwolone oraz stwierdzono skrócenie wymaganego regularnego okresu odpoczynku dziennego o czas 3 godziny i 30 minut, stwierdzono ponadto, że stan licznika wpisany na okazanych do kontroli wykresówkach był niezgodny ze stanem faktycznym. W toku kontroli kierujący został przesłuchany w charakterze świadka. Wyniki kontroli utrwalono w protokole kontroli z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...].

Decyzją z 1 marca 2021 r. Warmińsko-Mazurski WITD nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 7.250,00 zł tytułem naruszeń Ip. 6.3.14, 1.12, 5.2.1, 5.5.1, 5.5.2, 5.5.3 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2021 r. poz. 919 z późn. zm., dalej: "u.t.d.").

W wyniku rozpatrzenia odwołania GITD decyzją z 28 października 2021 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z powodu naruszenia przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej: "k.p.a.") mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Wskazano, że kontrolowany kierowca podpisał protokół przesłuchania świadka z [...] grudnia 2020 r., jednak brak jest jego podpisu pod pouczeniem o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań.

Ponownie rozpoznając sprawę Warmińsko-Mazurski WITD orzekł na podstawie dotychczas zebranego materiału dowodowego z pominięciem zeznań kierowcy. Organ oparł się na ustaleniach zawartych w protokole kontroli oraz zabezpieczonych podczas kontroli materiałach dowodowych, w szczególności wykresówkach. Protokół kontroli został podpisany przez kierującego bez wniesienia uwag. Analiza zapisów na wykresówkach nie potwierdziła aktywności kierowcy a stan licznika wpisany na wykresówkach nie odpowiadał stanowi faktycznemu. Z tych powodów organ zmienił kwalifikację prawną stwierdzonego podczas kontroli drogowej naruszenia Ip. 1.12 załącznika nr 3 do u.t.d. tj. niewyposażenie kierowcy w dokument, o którym mowa w art. 87 u.t.d. na naruszenie, o którym mowa w art. 6.2.2 załącznika nr 3 do u.t.d. tj. ukrywanie, likwidowanie, niszczenie, podrabianie lub przerabianie danych zarejestrowanych na wykresówkach lub przechowywanych i pobranych z tachografu lub karty kierowcy. Pismem z dnia [...] stycznia 2022 r. skarżąca złożyła wyjaśnienia w sprawie, w których wskazała, że to kierowca popełnił za co został ukarany mandatami i tym samym przyjmując mandaty uznał swoją winę za naruszenia. Podniosła, że nie miała żadnego wpływu na naruszenia, jakie popełnił kierowca. Podkreśliła, że nie zgadza się ze zmianą kwalifikacji prawnej naruszenia i obciążeniem jej odpowiedzialnością za naruszenia. Zarzuciła, że zmiana kwalifikacji naruszenia jest niezgodna z ustaleniami stwierdzonymi w protokole kontroli.

Warmińsko-Mazurski WITD, po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z 17 stycznia 2022 r. nałożył na skarżącą jako przewoźnika karę pieniężną w wysokości 10.950,00 zł. W uzasadnieniu decyzji wskazano na naruszenia I.p. 6.3.14, 6.2.2, 5.2.1, 5.5.2, 5.5.3 załącznika nr 3 u.t.d. tj: nieumieszczenie na wykresówce lub wydruku wymaganych wpisów lub umieszczenie na wykresówce lub wydruku nieczytelnych wpisów ręcznych; ukrywanie, likwidowanie, niszczenie, podrabianie lub przerabianie danych zarejestrowanych na wykresówkach lub przechowywanych i pobranych z tachografu lub karty kierowcy; przekroczenie dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 10 godzin w sytuacji, gdy jego wydłużenie w danym tygodniu było dozwolone o czas do mniej niż 1 godziny; skrócenie wymaganego regularnego okresu odpoczynku dziennego o czas powyżej 1 godziny do 2 godzin i 30 minut oraz za każdą rozpoczętą godzinę powyżej 2 godzin i 30 minut.

Zaskarżoną w tej sprawie do sądu decyzją z 29 listopada 2022 r. GITD, działając na podstawie przepisów art.138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 4 pkt 22, art. 92a ust. 1, art. 92b ust. 1, art. 92c ust. 1 u.t.d., Ip. 6.3.14, 6.2.2, 5.2.1, 5.5.3 załącznika nr 3 do u.t.d., art. 32 ust. 1 i 3, art. 34 ust. 3, art. 36 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. UE L 60 z 28.02.2014, str. 1), art. 4 lit. k, art. 6 ust. 1, art. 8 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85, zwanego dalej rozporządzenie 561/2006 (Dz. Urz. UE L 102 z 11.04.2006), art. 1, art. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2020/1054 z dnia 15 lipca 2020 r. zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 w odniesieniu do minimalnych wymogów dotyczących maksymalnego dziennego i tygodniowego czasu prowadzenia pojazdu, minimalnych przerw oraz dziennego i tygodniowego okresu odpoczynku oraz zmieniające rozporządzenie (UE) nr 165/2014 w odniesieniu do określania położenia za pomocą tachografów, art. 1 Decyzji wykonawczej Komisji Europejskiej z dnia 7 czerwca 2011 r. w sprawie obliczania dziennego czasu prowadzenia pojazdu zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady, nie naruszając przepisów art. 4 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 po rozpatrzeniu odwołania uchylił w całości decyzję Warmińsko-Mazurskiego WITD z 17 stycznia 2022 r. i nałożył na skarżącą karę pieniężną 10.750,00 zł tytułem popełnienia naruszeń z Ip. 6.3.14, 6.2.2, 5.2.1, 5.5.3 załącznika nr 3 do u.t.d.

Organ zakwestionował wyłącznie wysokość kary naliczonej za naruszenia dotyczące czasu jazdy kierowcy, uznając, że kara powinna być wymierzona za rzeczywisty czas przekroczenia, a pozostały wymiar kary za poszczególne naruszenia uznał za zasadny. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył regulacje normujące zagadnienie kontroli wykonywania przewozu drogowego oraz konsekwencje prawne dla podmiotów wykonujących ten przewóz z naruszeniem przepisów ustawy o transporcie drogowym.

Odnosząc się do zmiany kwalifikacji prawnej naruszenia z I.p. 1.12 na I.p. 6.2.2. załącznika nr 3 u.t.d. wskazał, że o ile naruszenie I.p. 6.6.6. załącznika nr 3 do u.t.d. nie zostały opisane w protokole kontroli, to stało się to możliwe do stwierdzenia w wyniku analizy zebranych danych zawartych na zabezpieczonych wykresówkach. Ponadto skarżąca pismem z [...] grudnia 2021 r. została prawidłowo zawiadomiona o zmianie kwalifikacji prawnej naruszenia.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że przepisy wskazanej ustawy mają charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że w razie stwierdzenia naruszenia wynikających z niej unormowań, organ jest uprawniony i jednocześnie zobowiązany do nałożenia na podmiot wykonujący przewóz odpowiedniej kary pieniężnej w drodze decyzji administracyjnej. Organ podkreślił, że w przedmiotowej sprawie nie zaszły okoliczności umożliwiające zwolnienie skarżącej z odpowiedzialności za powstałe naruszenia, a przedstawionego przez stronę skarżącą argumentu (wyłączna wina kierowcy) nie można zaliczyć do okoliczności egzoneracyjnych, o których mowa w art. 92c u.t.d.

Organ odwoławczy zauważył, że przedsiębiorca zajmujący się wykonywaniem przewozów ma obowiązek zachowania należytej staranności przy wykonywaniu swej działalności. W ocenie organu odwoławczego strona nie wykazała i nie udowodniła zaistnienia jakichkolwiek nieoczekiwanych i niedających się przewidzieć zdarzeń, które spowodowały ujawnione naruszenie i zwalniałyby ją z odpowiedzialności administracyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazanym na wstępie wyrokiem uchylił decyzje organów obu instancji oraz umorzył postępowanie administracyjne.

W ocenie sądu pierwszej instancji zaskarżona decyzja wydana została z uchybieniem przepisu prawa materialnego - art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d., to jest po upływie wskazanego w tym przepisie terminu 2-letniego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz.U. z 2026 r., poz. 143, dalej: "p.p.s.a.").

Do zrealizowania przesłanki określonej w art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d., jak wskazał sąd, konieczne jest ustalenie daty ujawnienia naruszenia oraz stwierdzenie upływu 2 lat od tego dnia. Początkiem biegu tego terminu jest więc moment ujawnienia naruszenia przepisom ustawy o transporcie drogowym, czyli na gruncie komentowanej ustawy w protokole kontroli, gdzie opisuje się czyn pod względem przedmiotowym i podmiotowym. Terminem końcowym biegu przedawnienia regulowanego art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. jest wydanie decyzji ostatecznej w sprawie. Postępowanie administracyjne kończy decyzja organu odwoławczego, jako decyzja ostateczna. O wejściu decyzji do obrotu prawnego decyduje data jej doręczenia przez organ, stosownie do art. 110 k.p.a. W myśl tego przepisu, organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej.

Sąd wskazał, że pojęcie "wydanie decyzji" obejmuje także doręczenie decyzji. Aby przedawnienie nie nastąpiło, termin przedawnienia - w tym wypadku 2 lat - powinien być zachowany zarówno w momencie wydania decyzji, tj. jej podania do wiadomości jej adresatowi, jak i doręczenia decyzji. Wówczas wywiera ona przecież skutki prawne, a od tej chwili są nią związani zarówno organ, jak jej adresat, czy adresaci. Decyzja formalnie sporządzona ale niedoręczona nie załatwia sprawy, bo nie wiąże ani organu ani strony. Przepisy regulujące doręczenia pełnią funkcję gwarancyjną dla ochrony strony postępowania, szczególną w przypadku doręczania decyzji, od którego zależy związanie organu wydanym indywidualnym aktem administracyjnym. Strona nie może ponosić ujemnych konsekwencji zaniedbań organów, których efektem jest brak doręczenia. Wyłącznie zatem doręczenie zgodne z regułami przewidzianymi przez ustawodawcę winno skutkować wejściem do obrotu prawnego decyzji oraz związaniem organu, jak i strony postępowania treścią decyzji. Fakt, że organ administracji do chwili doręczenia stronie lub ogłoszenia decyzji nie jest nią związany, oznacza, że do tego momentu sporządzona już decyzja może zostać jeszcze przez ten organ zmieniona, a zatem pozbawiona jest jeszcze przymiotu stabilnego rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Bez tego przymiotu nie może wiązać ani organu, ani też strony. Niedoręczona decyzja jest bowiem aktem nieobowiązującym. To z chwilą jej doręczenia zaczynają biec terminy do wniesienia odpowiednich środków zaskarżenia (odwołania), możliwości jej uchylenia przez organ we wznowionym postępowaniu, jak i od tej daty zaczyna biec termin, po upływie którego nie jest możliwe stwierdzenie jej nieważności.

Skoro z akt sprawy, zestawiając datę ujawnienia naruszenia oraz wydania decyzji ustalającej karę porządkową, wynika, że upłynął 2-letni termin przedawnienia zanim decyzja ta została stronie doręczona i wywarła swoje skutki prawne, to doszło w takim razie do naruszenia art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. w stopniu mającym wpływ na wynik tej sprawy. W ocenie sądu stanowiło to wystarczający powód do jej uchylenia, jako decyzji wadliwej i naruszającej prawo materialne, w stopniu skutkującym jej eliminacją z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. p.p.s.a., a w konsekwencji, wobec postanowień art. 135 p.p.s.a., także i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, a skoro w świetle art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d., po upływie 2 lat od chwili ujawnienia naruszenia ustawy postępowanie administracyjne nie może się toczyć, sąd I instancji, na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a., orzekł nadto o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 173 § 1, art. 174 pkt. 1 i 2, art. 176 oraz art. 177 § 1 p.p.s.a. skarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a w zw. z art. 6, art. 104 § 1 i 2, art. 107 § 1, art. 110 § 1 k.p.a., w zw. z art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez przyjęcie, że postępowanie administracyjne kończy się dopiero z chwilą doręczenia decyzji administracyjnej adresatowi i stan prawny na dzień doręczenia decyzji powinien być uwzględniany przy ocenie czy dany przepis ma zastosowanie w sprawie, podczas gdy właściwa wykładnia powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że załatwienie sprawy administracyjnej, a tym samym zakończenie postępowania administracyjnego następuje z dniem wydania decyzji a organy administracyjne działają na podstawie przepisów prawa obowiązującego w dniu orzekania, a zatem to dzień wydania decyzji, a nie jej doręczenia jest miarodajny dla oceny podstawy prawnej decyzji, w tym oceny czy konkretny przepis ma zastosowanie w sprawie;

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 145 § 3 w zw. z art. 135 w zw. z art. 131 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uchylenie obu decyzji organu i umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie całkowicie błędnego przekonania Sądu I instancji, że datą nałożenia kary jest data doręczenia stronie decyzji, podczas gdy przepisy kodeksu postępowania administracyjnego wskazują, iż za wydanie decyzji administracyjnej, a tym samym załatwienie sprawy administracyjnej można uznać datę, w której akt administracyjny zaopatrzony został we wszystkie niezbędne elementy tej formy działania administracji publicznej, tym samym w niniejszej sprawie nałożenie kary nastąpiło przed upływem dwuletniego terminu od dnia popełnienia naruszenia;

3. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a w zw. z art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. poprzez jego błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w sprawie, polegającą na uznaniu, iż z wykładni tego przepisu wynika, że termin 2 letni na wydanie decyzji ostatecznej (zakończenie postępowania) obejmuje również doręczenie decyzji administracyjnej w przedmiocie kary pieniężnej, podczas gdy przepis ten odnosi się do postępowania administracyjnego, wyznaczając organowi maksymalny termin do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w formie decyzji (wydania decyzji ostatecznej), po upływie którego następuje przedawnienie karania stwierdzonego deliktu administracyjnego, co w konsekwencji doprowadziło Sąd I instancji do błędnego wniosku o wydaniu decyzji ostatecznej przez organ po upływie terminu przedawnienia, podczas gdy ww. przepis nie mógł znaleźć w sprawie zastosowania bowiem okres dwóch lat od momentu kontroli upłynął już po wydaniu zaskarżonej decyzji ostatecznej.

Wskazując na tak sformułowane zarzuty, organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie; zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie, zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna organu zawiera usprawiedliwioną podstawę.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. i oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, tylko weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Wskazanie podstaw skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej, co oznacza konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: - naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); - naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie organ w wywiedzionej skardze kasacyjnej zarzucił zarówno naruszenie przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego - w takiej sytuacji w pierwszej kolejności, co do zasady należy się odnieść do zarzutów określonych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., gdyż dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny powoduje, iż możliwa jest jego subsumcja pod odpowiednią normę prawną. Jednakże w niniejszej sprawie zarzuty podniesione na obu podstawach kasacyjnych sprowadzają się do kwestii prawidłowej wykładni art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d., dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne ich łączne rozpoznanie.

Zgodnie z art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat. Wymieniony przepis ustanawia instytucję przedawnienia prawa nałożenia kary, a to poprzez wprowadzenie ujemnej przesłanki procesowej wszczęcia oraz prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia sankcji administracyjnej (administracyjnej kary pieniężnej) za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Wobec istoty oraz funkcji omawianej regulacji prawnej, a także konwencji językowej, którą na jej gruncie operuje ustawodawca – "nie wszczyna się postępowania (...), a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat" - za nie mniej uzasadniony należałoby uznać i ten wniosek, że termin, o którym w niej mowa ma charakter materialnoprawny. Przekonuje o tym cel, któremu termin ten służy. Jest on determinowany wskazaną powyżej istotą oraz funkcją regulacji prawnej, na gruncie której został ustanowiony, a jego celem jest z całą pewnością kształtowanie (treści) kompetencji organu administracji publicznej oraz kształtowanie obowiązków podmiotów w ramach stosunku prawnego wyznaczonego przepisami prawa materialnego. Wraz z upływem tego terminu - licząc "od dnia ujawnienia naruszenia" - następuje skutek w postaci wygaśnięcia kompetencji (uprawnienia) organu administracji publicznej do nałożenia sankcji administracyjnej i tym samym brak możliwości kształtowania sytuacji prawnej podmiotu, który swoim zachowaniem naruszył przepisy o transporcie drogowym (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2026 r., sygn. akt II GSK 187/23, wyrok z dnia 21 grudnia 2023 r., sygn. akt II GSK 1103/22 czy też wyroki NSA z dnia 11 grudnia 2023 r., sygn. akt II GSK 961/22 oraz II GSK 1026/22).

Przyjąć zatem należy, że analizowany przepis ustanawia materialny termin, w którym kompetencja do nałożenia sankcji administracyjnej może być wykonana, i wraz z upływem którego wygasa, a mianowicie, że wraz upływem 2 lat od dnia ujawnienia naruszenia nie może być wydana decyzja administracyjna o nałożeniu kary pieniężnej, zaś prowadzone w sprawie nałożenia tej kary pieniężnej postępowanie podlega umorzeniu.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela dominujące w ostatnim okresie stanowisko, że dwuletni termin, o którym stanowi art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. odnosi się do wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, nie zaś doręczenia tej decyzji (por. także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 28 maja 2026 r., sygn. akt II GSK 761/23; z 14 kwietnia 2026 r., sygn. akt II GSK 187/23; z 12 lutego 2026 r., sygn. akt II GSK 1387/23). We wskazanych orzeczeniach zasadnie podkreślono, że w prawie administracyjnym chodzi nie tylko o wygaśnięcie prawa podmiotowego lub niemożność jego realizacji przez jednostkę na skutek upływu terminu, lecz również - w związku z tym, że normy prawa administracyjnego nadają organom administracji publicznej prawo dokonywania czynności prawnych w ramach przyznanych im kompetencji - o brak możliwości realizacji kompetencji przez organ administracji w sytuacji upływu materialnoprawnego terminu do jej wykonania, co oznacza, że konkretyzacja normy prawnej nie jest dopuszczalna w przypadku upływu określonego dla niej i wyraźnie powiązanego z nią materialnego terminu ustanowionego w przepisie kompetencyjnym, którego adresatem jest organ administracji publicznej (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z dnia 26 stycznia 1993 r., sygn. akt II SA 930/92, "Radca Prawny" 1993, nr 3). Tym samym za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że dwuletni termin, o którym stanowi art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. odnosi się do wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej.

W związku z tym, że wydanie decyzji jest czynnością procesową organu administracji publicznej polegającą na podpisaniu decyzji zawierającej prawem wymagane elementy, datą wydania decyzji jest data jej podpisania przez osobę upoważnioną do jej wydania, co w razie ewentualnych odnoszących się do tego wątpliwości należy odnieść do daty umieszczonej w decyzji (zob. wyrok Sądu Najwyższego z 2 października 2002 r., sygn. akt III RN 149/01; wyrok NSA z 4 listopada 1998 r., sygn. akt 660/98). Za datę wydania decyzji, a tym samym za datę załatwienia sprawy, należy więc uznać datę, w której decyzja ta została sporządzona, czyli zaopatrzona we wszystkie niezbędne określone przepisem art. 107 k.p.a. elementy tej prawnej formy działania administracji publicznej, w tym zaopatrzona w datę jej wydania. W tym też kontekście za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że ustawodawca nie bez uzasadnionych powodów za istotny element decyzji administracyjnej uznał również datę jej wydania.

Jeżeli kompetencje organu administracji w zakresie odnoszącym się do wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej oraz wydania decyzji w tym przedmiocie zostały tak jak w rozpatrywanej sprawie ograniczone terminem, z upływem którego wygasają, to nie sposób twierdzić, że ocena prawidłowości ich realizacji w przestrzeni czasu wyznaczonej przepisem art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. miałaby się odnosić również do daty doręczenia decyzji nakładającej sankcję administracyjną. Tego rodzaju konsekwencje nie wynikają bowiem z treści przywołanego przepisu prawa.

W niniejszej sprawie zdarzenie skutkujące wymierzeniem skarżącej kary pieniężnej miało miejsce [...] grudnia 2020 r., a ostateczna decyzja, po ponownym rozpatrzeniu sprawy w wyniku wcześniejszej decyzji kasacyjnej GITD, została wydana w dniu 29 listopada 2022 r., a zatem przed upływem 2 letniego terminu, o którym mowa w art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d.

Mając powyższe na uwadze za zasadne należało uznać zarzuty poniesione w pkt 1-3 petitum skargi kasacyjnej. Zgodzić się należało z organem, że zakończenie postępowania administracyjnego następuje z dniem wydania decyzji kończącej to postępowanie a nie z dniem doręczenia takiej decyzji. Od chwili doręczenia decyzji organ jest związany jej treścią (art. 110 § 1 k.p.a.), co oznacza, że nie może jej w jakikolwiek sposób zmieniać lub modyfikować, ale nie oznacza, że dopiero z chwilą doręczenia takiej decyzji następuje załatwienie sprawy.

W świetle powyższego nie można zgodzić się z sądem pierwszej instancji, że miarodajną okolicznością upływu 2 letniego terminu z art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. powinna być chwila doręczenia a nie wydania decyzji. W tym zakresie stanowisko sądu pierwszej instancji jest nieprawidłowe.

Z uwagi na fakt, że sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę skarżącej nie odniósł się do podniesionych w niej zarzutów, ograniczając się do kwestii interpretacji art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. błędnie przyjmując że w sprawie nastąpił upływ terminu, w którym organ miał możliwość wydania decyzji w sprawie, uznając zasadność skargi kasacyjnej, należało uchylić zaskarżony wyrok i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie. Rozpoznając ponownie sprawę, sąd pierwszej instancji uwzględni przedstawioną przez Naczelny Sąd Administracyjny ocenę prawną.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za zasadną i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 118).

-----------------------

12