Zwrot zaliczek na rekompensatę gazową po zmianie taryfy. NSA przekazał sprawę do WSA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 lipca 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 344/23, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U.2026.143; dalej: p.p.s.a.) uwzględnił skargę A (dalej:, spółka, skarżąca, skarżąca kasacyjnie) i uchylił decyzję Ministra Klimatu i Środowiska (dalej: Minister, organ) z 15 grudnia 2022 r. oraz poprzedzającą ją decyzję B S.A. z 11 października 2022 r. w przedmiocie zwrotu wypłaconych kwot rat zaliczek na poczet rekompensaty. Sąd orzekł również o kosztach postępowania.

Z akt sprawy wynika, że decyzją z 23 lutego 2021 r., opublikowaną w "Biuletynie Branżowym Urzędu Regulacji Energetyki - Paliwa gazowe" Prezes Urzędu Regulacji Energetyki (dalej: Prezes URE), na podstawie art. 47 ust. 1 i 2 oraz art. 23 ust. 2 pkt 2 i 3 w związku z art. 30 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz.U.2022.1385 ze. zm., dalej: UPE), zatwierdził ustaloną przez spółkę Taryfę dla gazu ziemnego wysokometanowego nr 5. W Taryfie wysokość cen gazu w grupie taryfowej W-1 określono na 9,175 gr/kWh (bez akcyzy, z zerową stawką akcyzy lub uwzględniającą zwolnienia od akcyzy) oraz na 9,537 gr/kWh (przeznaczonego do celów opałowych), a w grupie taryfowej W-2 odpowiednio 9,154 gr/kWh oraz 9,516 gr/kWh.

Następnie decyzją z 7 października 2021 r., opublikowaną w "Biuletynie Branżowym Urzędu Regulacji Energetyki - Paliwa gazowe" Prezes URE, na podstawie art. 155 w związku z art. 30 ust. 1 UPE, zatwierdził zmianę Taryfy, która została wprowadzona do stosowania z odbiorcami 1 listopada 2021 r. W zmianie Taryfy wysokość cen gazu w grupie taryfowej W-1 określono na 17,256 gr/kWh (bez akcyzy, z zerową stawką akcyzy lub uwzględniającą zwolnienia od akcyzy) oraz na 17,618 gr/kWh (przeznaczonego do celów opałowych), a w grupie taryfowej W-2 odpowiednio 17,215 gr/kWh oraz 17,577 gr/kWh.

Pismem z 21 grudnia 2021 r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem o zatwierdzenie kolejnej zmiany taryfy w zakresie wysokości cen paliw gazowego (dalej: "Zmiana Taryfy"). Uzasadnieniem wnioskowanej zmiany była okoliczność, o której mowa w § 11 rozporządzenia Ministra Energii z dnia 15 marca 2018 r. w sprawie szczegółowych zasad kształtowania i kalkulacji taryf oraz rozliczeń w obrocie paliwami gazowymi (Dz.U.2021.280, dalej: rozporządzenie) nieprzewidziana istotna zmiana warunków wykonywania przez spółkę działalności gospodarczej w zakresie obrotu paliwami gazowymi, wynikająca ze zmiany (bardzo dużego wzrostu) kosztów zakupu paliwa gazowego.

Prezes URE decyzją z 1 lutego 2022 r., na podstawie art. 155 w związku z art. 30 ust. 1 UPE, zatwierdził Zmianę nr 2 Taryfy. W Zmianie nr 2 Taryfy wysokość cen gazu w grupie taryfowej W-1 określono na 24,200 gr/kWh (bez akcyzy, z zerową stawką akcyzy lub uwzględniającą zwolnienia od akcyzy) oraz na 24,590 gr/kWh (przeznaczonego do celów opałowych), a w grupie taryfowej W-2 odpowiednio 24,124 gr/kWh oraz 24,514 gr/kWh.

W dniu 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 26 stycznia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących ochronie odbiorców paliw gazowych w związku z sytuacją na rynku gazu (Dz.U.2022.202, zwana dalej "ustawą gazową").

Skarżąca złożyła do B na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy gazowej, dwa wnioski o wypłatę kwoty raty zaliczki na poczet rekompensaty, o której mowa w art. 11 ust. 1 ww. ustawy gazowej:

1) w dniu 24 lutego 2022 r. nr ZR.461 -3/22 za okres od stycznia 2022 r. do marca 2022 r., na kwotę 189.940,86 zł.

2) w dniu 15 kwietnia 2022 r. nr ZR.461-26/22 za okres od kwietnia 2022 r. do czerwca 2022 r. na kwotę 189.940,86 zł.

B na podstawie art. 62i ust. 2 UPE w zw. z art. 11 ust. 8 ustawy gazowej, dokonał weryfikacji ww. wniosków o wypłatę raty zaliczki pod względem prawidłowości dokonanych obliczeń i kompletności wymaganych dokumentów, na podstawie podanych we wniosku danych. Następnie, w wyniku zatwierdzenia ww. wniosków, B wypłacił 15 kwietnia 2022 r. oraz 29 kwietnia 2022 r. wnioskowane kwoty w łącznej wysokości 379.881,72 zł.

W trakcie weryfikacji wniosku o wypłatę raty zaliczki nr ZR.461-3/22 z uwagi na wątpliwości dotyczące prawidłowości ujęcia przez sprzedawców paliw gazowych we wnioskach o wypłatę raty zaliczki odbiorców objętych ochroną taryfową po Zmianie nr 2 Taryfy zatwierdzonej przez Prezesa URE po dniu wejścia w życie ustawy gazowej, B zwrócił się do Prezesa URE z prośbą o zajęcie stanowiska. W odpowiedzi na powyższe pismo, Prezes URE poinformował B, że zwrócił się on do Ministra Aktywów Państwowych jako organu, który sprawuje merytoryczny nadzór nad ustawą, o stanowisko w tym zakresie. B zwrócił się do Ministra Klimatu i Środowiska, z prośbą o rozstrzygnięcie wątpliwości prawnych, ujawnionych w trakcie weryfikacji wniosków o wypłatę zaliczek na poczet rekompensat, w związku ze zmianami cen w taryfach w 2022 r., w świetle obowiązujących przepisów.

Minister Klimatu i Środowiska potwierdził w piśmie z 3 czerwca 2022 r., że w przypadku gdy ceny paliw gazowych z taryfy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy są niższe od cen z taryfy zatwierdzonej przez Prezesa URE na podstawie art. 62f ust. 2 i 3 UPE dla przedsiębiorstwa energetycznego wykonującego zadania sprzedawcy z urzędu, o którym mowa w art. 62c ust. 1 UPE, to rekompensata nie przysługuje - kwestia zmiany taryfy po dniu wejścia w życie ustawy nie ma znaczenia dla określania wysokości rekompensat. Ponadto w odniesieniu do kwestii wypłat rat zaliczki na poczet rekompensaty dla spółki, w związku z tym, że raty zaliczki zostały już wypłacone, B został zobowiązany do podjęcia działania mającego na celu odzyskanie nienależnie wypłaconych spółce środków.

B 14 czerwca 2022 r., na podstawie art. 11 ust. 12 ustawy gazowej, wezwał spółkę do zwrotu nienależnie pobranej rekompensaty w ramach wniosku o wypłatę raty zaliczki nr ZR.461-3/22 z 24 lutego 2022 r. i wniosku o wypłatę raty zaliczki nr ZR.461-26/22 z 15 kwietnia 2022 r, wskazując, iż łączna wysokość kwoty do zwrotu wynosi 197.672,04 zł

W odpowiedzi na powyższe pismo, skarżąca wskazała, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu I instancji. Zdaniem spółki interpretacja przepisów przedstawiona przez B jest nieprawidłowa, wezwanie do zwrotu nadpłaty - bezzasadne, a kwota I i II raty zaliczki kwartalnej, przysługującej spółce na podstawie art. 11 ust. 1 i 4 ustawy, została ustalona i wypłacona prawidłowo.

Pismem z 24 czerwca 2022 r. organ I instancji podtrzymał swoje stanowisko i ponownie wezwał spółkę do zwrotu nienależnie pobranych kwot, wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie od dnia ich otrzymania do dnia zwrotu.

Spółka nie zwróciła ww. kwot na rachunek bankowy Funduszu w związku z czym B uchwałą Zarządu z 15 lipca 2022 r., wszczęła postępowanie administracyjne.

B decyzją z 11 października 2022 r. wskazał wysokość kwot nienależnie pobranych i podlegających zwrotowi (1. kwota dofinansowania w wysokości 98 836,02 zł na poczet rekompensaty za okres I kwartału z wniosku ZR.461-3/22; 2. kwota dofinansowania w wysokości 98 836,02 zł na poczet rekompensaty za okres II kwartału, z wniosku ZR.461-26/22) i określił termin na dokonanie zwrotu.

Ministra Klimatu i Środowiska decyzją z 15 grudnia 2022 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił ustalenia i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu decyzji B.

Uzasadniając uwzględnienie skargi Sąd I instancji podał, że dokonana przez organy (posiłkujące się stanowiskiem Ministra Aktywów Państwowych) wykładnia art. 10 ust. 5 zd. 2 ustawy gazowej jest błędna. Sąd podzielił stanowisko spółki, że w przypadku zastosowania wykładni organów, pomimo zweryfikowania przez regulatora kosztów uzasadnionych działalności gospodarczej spółki, miałaby ona stosować nieaktualne ceny taryfowe, które obowiązywały przed dokonaniem zmiany taryfy spółki - pomimo że zatwierdzając zmianę taryfy organ regulacyjny potwierdził, że koszty działalności spółki uległy zwiększeniu i pomimo, że spółka nie miała wpływu na to kiedy to nastąpiło wydanie decyzji w przedmiocie zmiany taryfy. W dodatku miałyby to być ceny niższe niż ceny taryfowe PGNiG, a więc niższe od tych, które ustawodawca uznał za akceptowalne dla odbiorców chronionych, zgodnie z art. 10 ust. 3 ustawy gazowej, i to bez prawa do uzyskania przez spółkę jakiejkolwiek rekompensaty. Taka interpretacja tego przepisu wskazuje, że spółka jest zobowiązana do prowadzenia działalności gospodarczej ze stratą. W ocenie Sądu omawiany przepis jest niejasny, w szczególności niejasne jest pojęcie "wygaśnięcia taryfy". Skarżąca - zdaniem Sądu - słusznie wskazała, że w praktyce regulacyjnej Prezesa URE często dochodzi do zmiany taryf zatwierdzonych przedsiębiorstwom energetycznym - wskutek wprowadzenia takich zmian do stosowania dochodzi do "wejścia w życie" nowych, zmienionych postanowień taryfy, a tym samym do "wygaśnięcia" taryfy dotychczasowej. Warunkiem wejścia w życie taryfy zatwierdzonej przez Prezesa URE (oraz zmiany zatwierdzonej taryfy) jest jej opublikowanie na zasadach określonych w art. 47 ust. 3 UPE. W związku z czym przez wygaśnięcie taryfy w rozumieniu powyższego przepisu należy rozumieć nie tylko upływ okresu obowiązywania taryfy lub jej uchylenie w całości, ale także zmianę cen i stawek taryfowych, zatwierdzoną przez Prezesa URE - z chwilą wprowadzenia zmienionych cen i stawek do stosowania w obrocie nie ma już taryfy z poprzednimi stawkami (przestały obowiązywać, wygasły).

Zdaniem Sądu w sprawie winien mieć zastosowanie art. 7a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2023.775, z późn. zm. - zwanej dalej k.p.a.) w myśl którego jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Sąd podkreślił, że zastosowanie art. 7a § 1 k.p.a. i rozstrzyganie na jego podstawie na korzyść strony może mieć miejsce tylko wówczas, gdy wystąpią niedające się usunąć wątpliwości, co do wykładni przepisów stosowanego prawa, tzw. "pat interpretacyjny".

W ocenie Sądu taki pat interpretacyjny w niniejszej sprawie nastąpił. Ma bowiem rację organ wskazując na literalną wykładnię sformułowania "wygaśnięcie taryfy", jak i skarżąca spółka, wskazując na praktykę regulacyjną stosowaną odnośnie taryf jak i na cele przewidzianej w ustawie gazowej instytucji rekompensaty dla przedsiębiorców, które przy zastosowaniu wykładni organów nie zostałyby osiągnięte. Zdaniem Sądu organy winny w niniejszej sprawie wątpliwości co do wykładni przepisów stosowanego prawa rozstrzygnąć na korzyść strony.

W ocenie Sądu organy naruszyły art. 11 art. 12 w zw. z art. 11 ust. 1 zd. 2 i art. 10 ust. 5 zd. 2 ustawy gazowej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenie od spółki na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie:

1. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w sprawie, tj. art. 10 ust. 5 w zw. z art. 11 ust. 1 i art. 11 ust. 12 ustawy gazowej w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. poprzez jednoznaczne przyjęcie, że w ocenie Sądu I instancji

a) w sprawie występują niedające się usunąć wątpliwości co do wykładni stosowanego prawa, a przez wygaśnięcie taryfy należy rozumieć nie tylko upływ obowiązywania taryfy lub jej uchylenie w całości, ale także zmianę cen i stawek taryfowych zatwierdzaną przez Prezesa URE - podczas gdy wynik wykładni językowej terminu "wygaśnięcie taryfy" jest jednoznaczny i niewątpliwy, zaś w języku prawniczym, doktrynie i orzecznictwie pojęcie wygaśnięcia danego aktu (w tym aktu prawnego czy też taryfy jako określonego zbioru cen, stawek i warunków ich stosowania w przypadku obrotu regulowanego) oraz danej czynności (w tym czynności prawnej w rozumieniu prawa cywilnego) jest pojęciem całkowicie odrębnym od jego zmiany, ponieważ wygaśnięcie oznacza zakończenie bytu prawnego, zaś zmiana oznacza modyfikację istniejącego ciągle aktu lub czynności oraz

b) w przypadku cen taryfowych dla zastosowania art. 10 ust. 5 zdanie drugie w zw. z art. 11 ust. 1 zdanie drugie ustawy gazowej nie ma znaczenia dzień wejścia w życie tej ustawy, taryfę korzystniejszą dla odbiorcy stosuje się do czasu jej wygaśnięcia rozumianego jak w ppkt a) powyżej, zaś przedsiębiorstwu energetycznemu należy się automatycznie rekompensata

- podczas gdy przepisy ustawy gazowej tj. zarówno art. 10 ust. 5 zdanie pierwsze, art. 11 ust. 1 zdanie pierwsze, jak i art. 10 ust 3 oraz 10 ust. 1 a także ratio legis ustawy gazowej, w tym jej uzasadnienie wyraźnie odnoszą się do daty wejścia w życie ustawy gazowej oraz jej celu czyli ochrony odbiorców końcowych we wskazanym przepisami okresie.

2. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 zd. 2 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art 151 p.p.s.a. poprzez jednoznaczne stwierdzenie, że wobec spełnienia przesłanki pozytywnej z art 10 ust. 3 ustawy gazowej i nieziszczenia się zdaniem WSA przesłanki negatywnej z art. 10 ust. 5 zdanie drugie w zw. z art. 11 ust. 1 zdanie drugie tej ustawy, należało stwierdzić zasadność wypłaty zaliczek na poczet rekompensaty oraz brak podstaw do określenia kwoty zwrotu wypłaconych kwot rat zaliczek na poczet rekompensaty

- podczas gdy organ w uzasadnieniu decyzji opisał szczegółowo kluczową w niniejszej sprawie kwestię obowiązywania taryfy i wyczerpująco uzasadnił dlaczego wystąpiła przesłanka negatywna, z powodu zaistnienia której rekompensata nie przysługuje w kwocie pierwotnie wypłaconych zaliczek, ale w niższej. Organ dokonał wszechstronnego oraz wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego z uwzględnieniem wszystkich wynikających z ww. przepisów ustawy gazowej zarówno pozytywnych, jak również negatywnych przesłanek wypłaty rekompensaty i nie znalazł podstaw do ustalenia, że powyższe świadczenie przysługuje w wysokości pierwotnie wypłaconych zaliczek. Sąd dokonał wadliwego ustalenia stanu faktycznego oraz rozstrzygnięcia poza granice sprawy i w konsekwencji doprowadziło to do uchylenia decyzji, a nie oddalenia skargi.

W uzasadnieniu przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania przed NSA, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie w obszarze naruszenia przez Sąd I instancji norm prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

W myśl art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Zasadniczo pierwszeństwo w rozpoznaniu mają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W orzecznictwie NSA przyjmuje się, że w sytuacji kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11 oraz wyrok z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne w CBOSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Na wstępie należy zaznaczyć, że poza kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostają kwestie ujęte w skardze kasacyjnej w p-kcie 2 (vide str. 3), gdyż zarzut wprawdzie został sformułowany poprawnie lecz nie znajduje on właściwego uzasadnienia - w rozumieniu art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. (vide str. 15 - 16).

Otóż w przypadku dotyczącego naruszenia przepisów postępowania - w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - prawidłowo sformułowany zarzut winien nie tylko wskazywać konkretne regulacje procesowe, którym uchybił Sąd I instancji, a także to, że naruszenie tego rodzaju regulacji mogło mieć "istotny" wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie nie może więc ograniczyć się tylko do wskazania, że do naruszenia określonych przepisów faktycznie doszło, ale musi wykazać, co najmniej potencjalny, związek przyczynowy pomiędzy tym naruszeniem, a wynikiem sprawy, tj. treścią zapadłego w sprawie orzeczenia. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć "istotny" wpływ na wynik sprawy.

W dalszej kolejności - stosownie do treści argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 1893/14 - wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej i sformułowanymi w niej zarzutami (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że "gospodarzem" procesu kontrolnego na poziomie sądu kasacyjnego jest autor skargi kasacyjnej; do niego należy wybór podstaw kasacyjnych, wytknięcie stwierdzonych uchybień i określenie ich form. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny w żaden sposób modyfikować, uzupełniać lub poprawiać skargę kasacyjną, której sporządzenie ustawodawca w p.p.s.a. powierzył specjalistom (tzw. przymus adwokacko-radcowski).

W niniejszej sprawie - zdaniem autora skargi kasacyjnej - naruszenie przepisów procesowych "miało istotny wpływ na wynik sprawy" (vide treść stawianego skargą kasacyjną zarzutu), a to oznacza, że - stosownie do treści art. 174 pkt 2 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. - należało tę kwalifikowaną postać naruszenia wykazać także w motywach wniesionego środka zaskarżenia. Skoro tego wymogu nie spełniono (w szczególności - w motywach - milczeniem pominięto kwestię wykazania naruszenia "art. 141 § 4 zd. 2 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a.", jak też w uzasadnieniu, dotyczącym naruszenia powołanych przepisów ustawy gazowej, stosując metodę kopiuj - wklej, posłużono się dosłownym brzmieniem części stawianego zarzutu skargi kasacyjnej), to zarzut mający oparcie w treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. pozostaje poza kontrolą Sądu II instancji.

Przechodząc do zarzutu nr 1 petitum skargi kasacyjnej wskazać należy, iż zasługuje on na uwzględnienie; zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego sposób sformułowania uzasadnienia wyroku - naruszający treść art. 141 § 4 p.p.s.a. - nie pozwala na kontrolę instancyjną zaskarżonego orzeczenia, ponieważ jest ono wewnętrznie niespójne, nielogiczne i nie pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu, prowadzącego do wydania orzeczenia uchylającego decyzję Ministra, jak też organu I instancji. Na obowiązek wydawania spójnych i logicznych uzasadnień wyroków przez sądy zwrócił uwagę NSA w wyrokach: z 27 października 2023 r., sygn. akt I FSK 1271/19, z 26 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 891/17, z 14 listopada 2018 r. sygn. akt I GSK 2048/18, z 26 czerwca 2018 r. II FSK 1727/16.

In concreto - w myśl art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie winno zatem zawierać wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Obowiązkiem Sądu I instancji jest więc przeprowadzenie wywodu prawnego, w którym omówiona zostanie podstawa prawna orzeczenia z uwzględnieniem jej wykładni. W ramach uzasadnienia Sąd zobowiązany jest także do odniesienia się do zarzutów podnoszonych w skardze.

Tak więc uzasadnienie wyroku musi pozwalać na jednoznaczne ustalenie przesłanek jakimi kierował się sąd podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie. Uzasadnienie orzeczenia nie może być lakoniczne i ogólnikowe. Wskazane wyżej jego elementy są nieodzowne do dokonania pełnej kontroli kasacyjnej orzeczenia Sądu I instancji.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się w tym zakresie, że w uzasadnieniu wyroku niezbędne jest wskazanie przyjętego stanu faktycznego sprawy, ustosunkowanie się do zarzutów podniesionych w skardze, podanie przepisów prawa, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia. Podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmię, iż sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; ma także umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne; ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2017 r., sygn. akt I FSK 942/15, LEX nr 2249327).

Sytuacja, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, ma miejsce, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 17 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2436/15, LEX nr 2081143). Konkludując, adresatem uzasadnienia wyroku jest również Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2016 r., sygn. akt I GSK 810/14, LEX nr 2032605). Tylko zatem przy prawidłowym, zgodnym z przywołanymi regułami, uzasadnieniu możliwe jest poznanie motywów wyroku oraz dokonanie ich oceny. Sąd powinien tak wytłumaczyć motywy rozstrzygnięcia, by w wyższej instancji mogła zostać oceniona jego prawidłowość. Uzasadnienie wyroku powinno zatem umożliwiać jego kontrolę.

Przechodząc do meritum w zakresie wad uzasadnienia sporządzonego w niniejszej sprawie wskazać należy, iż Sąd I instancji na str. 16 motywów stwierdza, że w jego ocenie "omawiany przepis jest niejasny, w szczególności niejasne jest pojęcie wygaśnięcia taryfy", zauważając dalej wskazał, że "zdaniem organu przez wygaśnięcie taryfy w rozumieniu powyższego przepisu należy rozumieć nie tylko upływ okresu obowiązywania taryfy lub jej uchylenie w całości", gdy jest wręcz odwrotnie, bowiem organ tylko te przypadki utożsamia z pojęciem wygaśnięcia taryfy.

Przytoczenie powyższego cytatu pozwala uznać, iż tym "niejasnym" przepisem jest art. 10 ust. 3 ustawy gazowej, o którym to mowa in fine wcześniejszego akapitu uzasadnienia Sądu I instancji. Jego zaś treść przedstawia się następująco: "Przedsiębiorstwo energetyczne prowadzące działalność gospodarczą w zakresie obrotu paliwami gazowymi, które przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nie posiadało taryfy zatwierdzonej przez Prezesa URE na podstawie art. 62f ust. 2 i 3 ustawy zmienianej w art. 1, stosuje w umowach ze wszystkimi odbiorcami, o których mowa w art. 62b ust. 1 pkt 2 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, ze skutkiem od dnia 1 stycznia 2022 r. do dnia 31 grudnia 2022 r., ceny i stawki opłat w wysokości odpowiadającej cenom i stawkom opłat dla grup taryfowych w zatwierdzonej przez Prezesa URE taryfie na podstawie art. 62f ust. 2 i 3 ustawy zmienianej w art. 1 dla przedsiębiorstwa energetycznego, o którym mowa w art. 62c ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1. Ceny wynikające z tej taryfy mają charakter ceny maksymalnej."

W tym zaś kontekście zwrócić należy uwagę, że we wskazanym wyżej przepisie w ogóle nie pojawia się tematyka "wygaśnięcia taryfy". Poczyniona przez Sąd I instancji - w następstwie tych dywagacji - niczym nie uzasadniona konstatacja jest pozbawiona logicznego uzasadnienia, a brzmi ona następująco: "W związku z czym przez wygaśnięcie taryfy w rozumieniu powyższego przepisu należy rozumieć nie tylko upływ okresu obowiązywania taryfy lub jej uchylenie w całości, ale także zmianę cen i stawek taryfowych, zatwierdzoną przez Prezesa URE - z chwilą wprowadzenia zmienionych cen i stawek do stosowania w obrocie nie ma już taryfy z poprzednimi stawkami (przestały obowiązywać, wygasły)". Taka konstatacja nie znajduje żadnego oparcia w treści art. 10 ust. 3 ustawy gazowej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było jakichkolwiek podstaw do zastosowania w sprawie treści art. 7a § 1 k.p.a., zwłaszcza, kiedy Sąd I instancji nieudolnie przedstawia swoją argumentację (cytat pochodzi - w wersji oryginalnej, także bez korekty - ze str. 17 motywów): "W ocenie Sądu taki pat interpretacyjny w niniejszej sprawie nastąpił odnośnie (rodzi się pytanie: czego? - przyp. NSA). Ma bowiem rację organ wskazując na literalną wykładnię sformułowania "wygaśnięcie taryfy", jak i skarżąca spółka, wskazując na praktykę regulacyjną stosowaną odnośnie taryf jak i na cele przewidzianej w ustawie gazowej instytucji rekompensaty dla przedsiębiorców, które przy zastosowaniu wykładni organów nie zostałyby osiągnięte." Pierwsze zdanie jest wyraźnie niedokończone i trudno ustalić, co Sąd I instancji chciał w nim przekazać, zaś drugie zdaje się sugerować, na potrzebę zastosowania art. 7a § 1 k.p.a. z uwagi potrzebę takiej interpretacji zapisów ustawy gazowej aby wdrożyć skutecznie rekompensatę dla przedsiębiorców (vide powyższy cytat). Literalna zaś interpretacja tego przepisu wskazuje na to, że możliwość jego stosowania została przez ustawodawcę uwarunkowana zaistniałymi w sprawie wątpliwościami co do treści normy prawnej, a nie okolicznościami ujętymi w ostatnim cytacie.

Nawiązując do treści zarzutu i uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazać należy, iż w polskim porządku prawnym obowiązuje zasada, że wykładnia językowa jest punktem wyjścia i ma priorytet przed innymi metodami (np. celowościową, systemową czy historyczną). Wskazuje na to łacińska paremia: clara non sunt interpretanda (jasne nie wymaga interpretacji). Zakłada się słusznie, że ustawodawca dobrze zna zasady języka, którym się posługuje i wyraził swoją wolę dokładnie tak, jak chciał (zasada: idem dixit quam voluit – powiedział dokładnie to, co chciał powiedzieć).

Zatem słusznie przyjmuje się, że słowa użyte w tekście prawnym wyznaczają ramy, poza które interpretator nie może wyjść. Z kolei wykładnia pozajęzykowa nie może prowadzić do wniosków całkowicie sprzecznych z dosłownym brzmieniem przepisu. Tak więc słowa użyte w tekście prawnym - co oczywiste - wyznaczają ramy, których nie można przekroczyć; wykładnia pozajęzykowa (np. celowościowa, systemowa czy historyczna) nie może prowadzić do wniosków całkowicie sprzecznych z dosłownym brzmieniem tekstu przepisu. Sui generis wyjątkiem od bezpośredniego stosowania wykładni językowej może być sytuacja, np. kiedy prowadzi ona do rażącej niesprawiedliwości, absurdu logicznego, a także oczywistej sprzeczności z przepisami wyższego rzędu; wówczas stosuje się dyrektywy pozajęzykowe (np. systemowe i celowościowe), aby skorygować lub zweryfikować rezultat odczytany z samego tekstu. Te okoliczności jednak w niniejszej sprawie nie występują.

Jest zatem oczywiste, że Sąd I instancji powinien zrezygnować z koncepcji swoistego tworzenia norm prawnych poprzez głoszenie kontrowersyjnej tezy, że "wygaśnięcie taryfy (...) należy rozumieć nie tylko upływ okresu obowiązywania taryfy lub jej uchylenie w całości, ale także zmianę cen i stawek taryfowych, zatwierdzoną przez Prezesa URE (...)."

Tym samym - w ponownym postępowaniu - należy skargę ocenić uwzględniając także powyższe wskazania weryfikując podstawę wydanych w sprawie decyzji poprzez stosowanie - w pierwszej kolejności - wykładni językowej, czego słusznie domaga się skarżący kasacyjnie organ.

Jest rzeczą oczywistą, iż - w ponownym postępowaniu - Sąd I instancji winien usunąć, w ocenie przedmiotowych decyzji, wyżej dostrzeżone nieprawidłowości, dokonać właściwej oceny trafności podjętych rozstrzygnięć i sporządzić prawidłowe (po ewentualnym wpłynięciu stosownego wniosku) adekwatne uzasadnienie wydanego w sprawie orzeczenia.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego zasługują na uwzględnienie, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uwzględnił skargę kasacyjną i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.