Gmina może kontrolować dotacje oświatowe w swojej siedzibie. NSA oddalił skargę

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (dalej: WSA, sąd) wyrokiem z 21 stycznia 2026 r. sygn. akt I SA/Bk 473/25 oddalił (...) "E." z siedzibą w Ł. (dalej: skarżący, Stowarzyszenie) na uchwałę Rady Miejskiej w Sokółce z dnia 26 lutego 2025 r., nr XIV/78/2025 w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych i publicznych szkół i placówek oświatowych prowadzonych przez osoby fizyczne i prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobierania i wykorzystywania (dalej: Uchwała).

Skargę kasacyjną od wyroku wniosło Stowarzyszenie, skarżąc go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267; dalej: ppsa), zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego art. 36 ust. 1-3 oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2025 r. poz. 439; dalej: ufzo), poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że:

1) Uchwała zawiera nie zawiera wątpliwości interpretacyjnych co do pojęć w niej zawartych i nie budzą one wątpliwości skarżącego, sądu i Rady Gminy Sokółka, podczas gdy Uchwala nie zawiera definicji "kontrolowanego podmiotu oświatowego" czy "siedziby podmiotu kontrolowanego", a zarówno WSA, organ – Rada Gminy Sokółka, Burmistrz Sokółki czy skarżący inaczej rozumieją te pojęcia, a ich prawidłowe rozumienie jest istotne w kontekście miejsca prowadzenia czynności kontrolnych oraz określenia podmiotów właściwych do zawiadamiania, wzywania, przesyłania czy występowania do nich przez Gminę Sokółka;

2) organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może w drodze uchwały ustalić tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji w ten sposób, że:

a) o zamiarze przeprowadzenia kontroli, kontrolujący zawiadamia kontrolowany podmiot oświatowy telefonicznie lub pisemnie - nie później niż na 7 dni przed terminem rozpoczęcia kontroli;

b) czynności kontrolne przeprowadza się w siedzibie podmiotu kontrolowanego. Kontrola może odbyć się również w siedzibie organu dotującego;

c) jeśli dokumenty, które mają zostać poddane kontroli przechowywane są w innym miejscu, niż siedziba kontrolowanego podmiotu oświatowego, organ prowadzący zobowiązany jest dostarczyć i udostępnić kontrolującym dokumenty w miejscu, o którym mowa w ust. 4, w terminie uzgodnionym z kontrolującym - nie później jednak niż w ciągu 14 dni od otrzymania pisemnego wezwania do okazania dokumentów podlegających kontroli;

d) kontrolujący mają prawo dokonywania: kopii, fotokopii, skanów, odpisów dokumentów lub wyciągów z kontrolowanej dokumentacji;

e) kontrolujący mogą występować do organu prowadzącego kontrolowany podmiot o udzielanie wyjaśnień w zakresie pobrania i wykorzystania dotacji;

f) w przypadku, gdy w wyniku kontroli zostaną stwierdzone nieprawidłowości; Burmistrz Sokółki kieruje do kontrolowanego podmiotu wystąpienie pokontrolne. W przypadku, gdy podmiot kontrolowany wniósł zastrzeżenia, termin ten rozpoczyna się od dnia wpływu zastrzeżeń.

Mając powyższe na względzie Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, ewentualnie na podstawie art. 188 ppsa o rozpoznanie skargi i uchylenie wyroku i stwierdzenie nieważności Uchwały w części, tj. § 4 ust. 3-7, i § 7 ust. 1; a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania w sprawie za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego według i norm przepisanych oraz oświadczyło, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, której w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono.

Jak wynika z art. 193 ppsa (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 ppsa, stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) ppsa, w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 ppsa wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. wyrok NSA z 26 lipca 2022 r. sygn. akt I OSK 2161/22 i przywoływane tam orzecznictwo, dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, pozostałe cytowane wyroki tamże; por. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek; Warszawa 2024, s. 650-669).

Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że ich istota sprowadza się do przyjęcia, że art. 36 ust. 1-3 w zw. z art. 38 ust. 1 ufzo ustanawia zamknięty katalog miejsc, sposobów i czynności, w ramach których może być przeprowadzana kontrola prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji, zaś organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego został upoważniony jedynie do technicznego powtórzenia regulacji ustawowych. Stanowisko to jest zbyt daleko idące i nie znajduje oparcia w treści art. 38 ust. 1 ufzo.

Zgodnie z art. 38 ust. 1 ufzo, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, w tym zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, termin przekazania informacji o liczbie odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, uczniów objętych branżowym szkoleniem zawodowym lub słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych, o których mowa w art. 34 ust. 2, oraz termin i sposób rozliczenia wykorzystania dotacji.

Z powyższego wynika, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala w drodze uchwały "tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania". Ustawodawca posłużył się zatem pojęciem "trybu", a nie jedynie upoważnił organ stanowiący do powtórzenia regulacji zawartych w art. 36 tej ustawy. Oznacza to, że rada jednostki samorządu terytorialnego została upoważniona do uregulowania sposobu organizacji i przebiegu czynności kontrolnych, oczywiście w granicach wynikających z ustawy.

W myśl art. 36 ust. 1 ufzo, organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, może kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji udzielonych zgodnie z art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32. Zgodnie z ust. 2, osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, a w przypadku szkół, o których mowa w art. 26 ust. 2- także do wglądu do list obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, oraz ich weryfikacji. Stosowanie do ust. 3, przedszkole, inna forma wychowania przedszkolnego, szkoła i placówka udostępnia dokumentację, o której mowa w ust. 2, oraz listy obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, w terminie 14 dni od dnia zwrócenia się przez osobę upoważnioną do przeprowadzenia kontroli o udostępnienie tej dokumentacji.

Z treści art. 36 ust. 2 i 3 ufzo wynika, że określają one podstawowe uprawnienia osób kontrolujących oraz podstawowy obowiązek udostępnienia dokumentacji. Przepisy te nie regulują natomiast w sposób wyczerpujący wszystkich kwestii organizacyjnych związanych z przebiegiem kontroli, takich jak sposób zawiadomienia o kontroli, organizacja miejsca wykonywania poszczególnych czynności kontrolnych, sposób udostępnienia dokumentacji znajdującej się poza miejscem prowadzenia kontroli, sposób jej utrwalenia czy możliwość zwracania się do organu prowadzącego o wyjaśnienia. Tak więc nie można utożsamiać ustawowego określenia podstawowych uprawnień kontrolnych z zakazem uregulowania przez organ stanowiący innych kwestii mieszczących się w pojęciu "trybu przeprowadzania kontroli".

Przekładając powyższe na konkretne zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące poszczególnych kwestionowanych przepisów Uchwały, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu dotyczącego pojęcia "kontrolowanego podmiotu oświatowego" (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej).

Przede wszystkim zarzut ten jest niezasadny, ponieważ dla oceny legalności aktu prawa miejscowego nie można abstrahować od całej treści Uchwały. Tymczasem WSA prawidłowo odczytał kwestionowane pojęcie w kontekście § 1 ust. 1 pkt 3 i 6 oraz § 4 ust. 1 Uchwały. Z tych regulacji wynika, że kontrola dotyczy podmiotów prowadzących dotowane szkoły i placówki, a użycie w § 4 ust. 3 określenia "kontrolowany podmiot oświatowy" ma charakter opisowy i odnosi się do podmiotu, wobec którego konkretna kontrola jest prowadzona.

Z kolei brak odrębnej definicji legalnej tego określenia nie oznacza niezgodności Uchwały z art. 36 lub art. 38 ufzo. Pojęcia użyte w akcie prawa miejscowego nie muszą być bowiem każdorazowo definiowane, jeżeli ich znaczenie można ustalić przy zastosowaniu wykładni systemowej, z uwzględnieniem pozostałych przepisów tego aktu. Ponadto nie można utożsamiać problemu wykładni konkretnego pojęcia użytego w Uchwale z naruszeniem przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 ppsa. Skarżący winien wykazać, że WSA przyjął wadliwą normę wynikającą z art. 36 lub art. 38 ufzo. Tego natomiast nie wykazano.

Kolejny zarzut (pkt 2a petitum skargi kasacyjnej) dotyczy jednej z form (telefonicznej) zawiadomienia o kontroli.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że jest to zarzut niezasadny.

Przepis art. 36 ufzo nie określa formy zawiadomienia o zamiarze przeprowadzenia kontroli. Nie wynika z niego obowiązek zachowania formy pisemnej. Tym samym określenie w Uchwale, że zawiadomienie może nastąpić telefonicznie albo pisemnie, stanowi właśnie regulację dotyczącą trybu przeprowadzania kontroli, do której organ stanowiący został upoważniony w art. 38 ust. 1 ufzo. Nie można także przyjąć, że brak ustawowego określenia formy zawiadomienia oznacza obowiązek zastosowania wyłącznie formy pisemnej. Taki wniosek nie wynika ani z art. 36, ani z art. 38 ufzo. Przy czym należy odróżnić dopuszczalność określonej formy zawiadomienia od kwestii dowodowych związanych z wykazaniem przez organ, że zawiadomienie rzeczywiście nastąpiło i jaką miało treść. WSA prawidłowo wskazał, że w razie sporu ciężar wykazania tych okoliczności będzie spoczywał na organie kontrolującym. Okoliczność ta nie przesądza jednak o nieważności samej regulacji Uchwały.

Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadny uznaje zarzut zawarty w punkcie 2b petitum skargi kasacyjnej, a dotyczący miejsca przeprowadzania czynności kontrolnych (§ 4 ust. 4 Uchwały).

Przede wszystkim skarżący błędnie zakłada, że art. 36 ust. 2 ufzo ustanawia wyłączną zasadę, zgodnie z którą wszystkie czynności kontrolne muszą być przeprowadzone w przedszkolu, szkole lub placówce. Przepis ten stanowi, że osoby upoważnione do kontroli mają prawo wstępu do określonych w nim miejsc oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji. Nie stanowi natomiast, że każda czynność składająca się na proces kontroli musi być wykonana wyłącznie w tych miejscach. Bowiem czym innym jest ustawowe prawo wstępu do szkoły lub placówki, a czym innym organizacyjne miejsce wykonywania określonych czynności kontrolnych. Kontrola stanowi proces obejmujący szereg czynności faktycznych, w tym analizę dokumentacji, sporządzanie kopii, odpisów i wyciągów, dokonywanie ustaleń oraz sporządzanie dokumentów związanych z kontrolą.

Tak więc brak jest podstaw do przyjęcia, że ustawodawca zamierzał wyłączyć możliwość wykonywania części takich czynności poza siedzibą kontrolowanej placówki. W tym zakresie należy zwrócić uwagę, że § 4 ust. 4 Uchwały nie pozbawia kontrolujących prawa wstępu do miejsc wskazanych w art. 36 ust. 2 ufzo ani nie ogranicza tego ustawowego uprawnienia. Przepis Uchwały określa jedynie dodatkowo, że czynności kontrolne mogą być wykonywane również w siedzibie organu dotującego. Takie rozwiązanie – jak prawidłowo zauważył WSA – służy efektywności kontroli, pozostając jednocześnie w związku z jej ustawowym przedmiotem, którym jest prawidłowość pobrania i wykorzystania środków publicznych. Tym bardziej, że przepisy art. 36 ust. 2 i 3 ufzo nie posługują się sformułowaniem "wyłącznie", nie ustanawiają też zakazu wykonywania określonych czynności kontrolnych w siedzibie organu dotującego.

Konsekwencją powyższego jest prawidłowość oceny przez WSA § 4 ust. 5 Uchwały, a tym samym niezasadność zarzutu z punktu 2c petitum skargi kasacyjnej.

Przepis § 4 ust. 5 Uchwały nie kreuje nowego przedmiotu kontroli ani nie rozszerza zakresu dokumentacji, do której kontrolujący mogą uzyskać dostęp. Dotyczy wyłącznie sposobu udostępnienia dokumentacji, która już na podstawie art. 36 ust. 2 i 3 ufzo może być przedmiotem kontroli. Jeżeli dokumentacja znajduje się poza miejscem, w którym wykonywane są czynności kontrolne, konieczne jest określenie sposobu zapewnienia kontrolującym dostępu do tej dokumentacji. Nie można przyjąć, że art. 36 ust. 3 ufzo wyklucza możliwość określenia w uchwale sposobu fizycznego udostępnienia dokumentacji. Przepis ten ustanawia maksymalny termin 14 dni na jej udostępnienie, ale nie reguluje wszystkich aspektów organizacyjnych związanych z realizacją tego obowiązku. Tak więc § 4 ust. 5 Uchwały nie zmienia ustawowego przedmiotu obowiązku, lecz określa sposób jego wykonania w sytuacji, gdy dokumentacja nie znajduje się w miejscu, w którym prowadzone są czynności kontrolne.

Naczelny Sąd Administracyjny za bezzasadny uznaje zarzut z punktu 2d petitum skargi kasacyjnej dotyczący sporządzania kopii, skanów i odpisów (§ 4 ust. 6 Uchwały).

Przepis ten przyznaje kontrolującym możliwość dokonywania kopii, fotokopii, skanów, odpisów oraz wyciągów z kontrolowanej dokumentacji. Nie nakłada natomiast na podmiot kontrolowany obowiązku sporządzania takich kopii ani nie przerzuca na niego czynności technicznych związanych z ich wykonaniem. Z tego względu powoływanie się przez skarżącego na wyrok NSA z 7 lipca 2021 r., sygn. I GSK 117/21, nie może prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Bowiem w przywołanym wyroku przedmiotem oceny były regulacje nakładające na kontrolowanego określone obowiązki związane ze sporządzaniem kserokopii, zestawień i innych materiałów. Taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie, gdyż § 4 ust. 6 Uchwały stanowi o czynności wykonywanej przez osoby kontrolujące na kontrolowanej dokumentacji. Różnica ta ma charakter zasadniczy.

Podobnie Naczelny Sąd Administracyjny uznaje zarzut z punktu 2e petitum skargi kasacyjnej dotyczący możliwość występowania o wyjaśnienia (§ 4 ust. 7 Uchwały).

Podkreślić należy, że możliwość zwrócenia się do organu prowadzącego o wyjaśnienia w zakresie pobrania i wykorzystania dotacji pozostaje w bezpośrednim funkcjonalnym związku z ustawowo określonym przedmiotem kontroli. Nie jest to ustanowienie nowej kategorii świadczenia ani niezależnego obowiązku materialnoprawnego, lecz instrument służący ustaleniu stanu faktycznego w toku kontroli. Wykładnia prezentowana przez skarżącego prowadziłaby do nadmiernego zawężenia pojęcia "trybu przeprowadzania kontroli", ponieważ wykluczałaby możliwość uregulowania w uchwale szeregu podstawowych czynności faktycznych umożliwiających wyjaśnienie sposobu pobrania i wykorzystania dotacji.

Naczelny Sąd Administracyjny za chybiony uznaje także zarzut z punktu 2f petitum skargi kasacyjnej dotyczący § 7 ust. 1 Uchwały.

W tym zakresie należy zauważyć, że WSA dostrzegł, iż drugie zdanie tego przepisu jest wadliwe redakcyjnie i wskazał, że jego treść nie jest w pełni logiczna. Przy czym prawidłowo uznał, że okoliczność ta nie oznacza jednak automatycznie istotnego naruszenia prawa materialnego. Dla stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego konieczne jest wykazanie istotnego naruszenia prawa, a nie każdej nieścisłości redakcyjnej. Skarżący nie wykazał, aby wadliwe sformułowanie § 7 ust. 1 Uchwały prowadziło do ustanowienia normy pozostającej w oczywistej i bezpośredniej sprzeczności z art. 36 lub art. 38 ufzo. W szczególności nie wykazano, aby wskazana regulacja rozszerzała przedmiot kontroli, nakładała nowy obowiązek materialnoprawny albo pozbawiała kontrolowanego ustawowo zagwarantowanego uprawnienia. Tym samym nawet przy przyjęciu, że przepis wymaga korekty redakcyjnej, nie wynika z tego konieczność wyeliminowania go z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności.

Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że skarżący w swych zarzutach powołał się także na art. 174 pkt 2 ppsa. Pamiętać jednak należy, że jeżeli skarga kasacyjna powołuje się na art. 174 pkt 2 ppsa, to zarzut ten nie może zostać uwzględniony bez wskazania konkretnego przepisu postępowania, który został naruszony, określenia sposobu jego naruszenia oraz wykazania, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Samo powołanie art. 174 pkt 2 ppsa przy jednoczesnym przedstawieniu argumentacji dotyczącej błędnej wykładni prawa materialnego nie spełnia tego wymogu. Bowiem skarga kasacyjna nie może skutecznie zastępować konkretnego zarzutu procesowego ogólną polemiką z ustaleniami i oceną prawną sądu pierwszej instancji.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 ppsa orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.