Brak doręczenia decyzji o zwrocie świadczeń rodzinnych. NSA oddalił skargę kasacyjną

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 listopada 2025 r., sygn. akt III SA/Po 336/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M. S. na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia 8 kwietnia 2025 r. w przedmiocie oddalenia zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym.

M. S. (dalej: "skarżąca kasacyjnie") wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz przyznanie zwrotu kosztów udzielonej skarżącej z urzędu pomocy prawnej, nieopłaconych w całości ani w części, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 33 § 2 ustawy z dnia 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (zwaną dalej "u.p.e.a.") poprzez ich błędną wykładnię i nieuzasadnione uznanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skarżącej wniesione w sprawie egzekucji administracyjnej;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie, w efekcie czego Sąd I instancji błędnie przyjął, iż organy administracyjne w sposób wystarczający i należyty wyjaśniły wszystkie okoliczności faktyczne sprawy mające istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia i prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy.

Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., skarżąca oświadczyła, iż zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Zgodnie z art. 183 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (która w niniejszej sprawie nie wystąpiła).

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność precyzyjnego wskazania konkretnych przepisów prawa, którym, zdaniem autora skargi kasacyjnej, uchybił sąd pierwszej instancji. Wymogiem dla skargi kasacyjnej jest nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale także ich uzasadnienie, co wynika z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Obok wskazania naruszonych przepisów, niezbędne jest więc wyjaśnienie, na czym naruszenie to polegało, a w przypadku podstawy skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wykazanie, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie ma uprawnień do uzupełniania bądź precyzowania zarzutów podnoszonych przez stronę, czy formułowanej na ich poparcie argumentacji. Zarówno z art. 183 § 1, jak i z art. 174 oraz art. 176 p.p.s.a. wynika, że to do strony wnoszącej skargę kasacyjną należy takie zredagowanie tego środka odwoławczego, które umożliwi Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do stanowiska sądu pierwszej instancji we wszystkich kwestiach, które zdaniem strony zostały nieprawidłowo przez ten sąd rozważone czy ocenione.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza wskazanie konkretnych przepisów konkretnego aktu normatywnego oraz stopnia i sposobu ich naruszenia. Precyzyjne i ścisłe określenie jednostki redakcyjnej określonego aktu normatywnego, do którego odnoszą się zarzuty, jest konieczne ze względu na wyrażoną w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasadę rozpoznawania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd ten nie może w jakimkolwiek zakresie uzupełniać lub rekonstruować podstaw kasacyjnych, przytoczonych przez wnoszącego skargę kasacyjną. Należy w związku z tym zauważyć, że w badanej skardze kasacyjnej jako podstawy kasacyjne wskazano w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej "naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 33 § 2 ustawy z dnia 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (zwaną dalej "u.p.e.a.")". Wymieniony przepis dzieli się jednak na dalsze jednostki redakcyjne: na sześć punktów, przy czym poszczególne jednostki redakcyjne tych przepisów zawierają różne treści normatywne. Wobec braku precyzyjnego wskazania, do których z tych jednostek odnoszą się postawione zarzuty oraz wobec niedopuszczalności konfigurowania takich związków przez sąd kasacyjny, zarzuty podniesione w oparciu o wskazaną podstawę kasacyjną uchylają się od merytorycznej oceny.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazanych w pkt. 2 petitum skargi kasacyjnej tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. stwierdzić należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie naruszył przepisów, które miały zastosowanie w postępowaniu w przedmiocie zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, które jest elementem prowadzonego przez organ egzekucyjny postępowania mającego na celu doprowadzenie do wykonania obowiązku.

Jak już wskazano powyżej według art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna spełniać określone wymogi. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, w której zarzuty są kierowane wobec zaskarżonego orzeczenia, a nie wobec decyzji ostatecznej. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, w jaki sposób wojewódzki sąd administracyjny naruszył każdy ze wskazanych przepisów k.p.a. Skarżąca kasacyjnie nie wskazała i nie uzasadniła, w jaki sposób doszło do naruszenia konkretnego przepisu z osobna, oraz nie uzasadniła istnienia hipotetycznego związku przyczynowego pomiędzy naruszaniem każdego z tych przepisów z osobna, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem wojewódzkiego sądu administracyjnego. Przez "wpływ", o którym jest mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy bowiem rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem, a związek ten, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy, co wymaga uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, a więc oznacza obowiązek wykazania oraz uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były - co trzeba podkreślić - na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby (mógłby być) inny. Skoro przy tym na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest mowa o "naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", to za uzasadniony trzeba uznać i ten wniosek, że nie chodzi o każde (jakiekolwiek) naruszenia przepisów postępowania, lecz o naruszenie kwalifikowane jego skutkiem, a mianowicie skutkiem, którego wpływ może nie pozostawać bez wpływu na inny wynik sprawy, co wymaga - jak powyżej wyjaśniono - uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia prawa na wynik sprawy.

Przypomnieć również należy, iż kontroli sądowo administracyjnej podlega postanowienie wydane na podstawie art. 34 § 2 pkt 1 u.p.e.a.: Wierzyciel wydaje postanowienie, w którym oddala zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej. W przepisach art. 33 u.p.e.a. i art. 34 u.p.e.a. kompleksowo uregulowano instytucję zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Są tam zawarte normy prawa materialnego oraz przepisy postępowania (sposób wniesienia zarzutu; termin wniesienia; sposób rozpatrzenia zarzutu; forma rozstrzygnięcia - postanowienie; środek zaskarżenia - zażalenie; postępowanie organu egzekucyjnego po otrzymaniu zawiadomienia o wydaniu ostatecznego postanowienia).

Zgodnie z art. 18 u.p.e.a., jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej: 1) do czynności wierzyciela podejmowanych przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego na podstawie niniejszej ustawy 2) w postępowaniu egzekucyjnym - przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Odpowiednie stosowanie określonego przepisu może polegać na jego zastosowaniu wprost albo z pewnymi modyfikacjami, usprawiedliwionymi odmiennością stanu "podciągniętego" pod dyspozycję stosowanego przepisu, bądź na niedopuszczeniu jego stosowania do rozpatrywanego stanu w ogóle. I tylko wyłącznie w tym zakresie mogą mieć odpowiednie zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie w przedmiocie zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest elementem prowadzonego przez organ egzekucyjny postępowania mającego na celu doprowadzenie do wykonania obowiązku.

W orzecznictwie wskazuje się, iż ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zawiera własne zasady ogólne w art. 7 oraz art. 7a: praworządności; celowości; najmniejszej uciążliwości stosowanego środka egzekucyjnego; obowiązek współpracy wierzyciela, organu egzekucyjnego i dłużnika zajętej wierzytelności. Odmiennie niż w k.p.a. w postępowaniu egzekucyjnym w administracji uregulowany jest ciężar dowodu, który spoczywa na zobowiązanym. To zobowiązany ma przedstawić dowody uzasadniające żądanie. Na organie egzekucyjnym oraz na wierzycielu nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania zobowiązanego, organ egzekucyjny jest obowiązany rozpatrzyć cały materiał dowodowy przedstawiony przez zobowiązanego oraz dokumenty, którymi z urzędu dysponuje, zobowiązany ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia żądania w postępowaniu egzekucyjnym w administracji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2026 r., sygn. akt I GSK 1293/24).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie naruszył art. 7 k.p.a., ponieważ zasada praworządności wynika z art. 7 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie. Postępowanie w przedmiocie zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, które jest elementem prowadzonego przez organ egzekucyjny postępowania mającego na celu doprowadzenie do wykonania obowiązku zakończyło się ostatecznym postanowieniem wierzyciela, a nie wydaniem decyzji przez organ egzekucyjny. Zobowiązany bierze w nim czynny udział wnosząc do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej, który określa istotę i zakres żądania oraz dowody uzasadniające to żądanie. Wierzyciel nie dysponuje w tym postępowaniu innymi dowodami, ponieważ postępowania dowodowego nie prowadzi.

Jak słusznie wskazał WSA w Poznaniu w rozpatrywanej sprawie podstawę prowadzonej egzekucji stanowią bowiem decyzje Wojewody Wielkopolskiego z dnia 19 maja 2023 r. o numerach ZZ.4733.2023 i ZZ.4732.2023 orzekająca wobec skarżącej zwrot należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w kwotach odpowiednio: 1238,55 zł z odsetkami i 652 zł z odsetkami, utrzymane w mocy decyzjami Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 26 lipca 2023 r., (dot. decyzji Wojewody nr ZZ.4733.2023) i z dnia 4 sierpnia 2023 r. (dot. decyzji Wojewody nr ZZ.4732.2023). Z informacji Ministra Rodziny i Polityki Społecznej wynika, iż obie decyzje stały się ostateczne, a strona skarżąca nie wniosła od nich skargi. Natomiast Skarżąca w dniu 6 marca 2024 r. złożyła wniosek o umorzenie należności z nienależnie pobranych świadczeń. Wojewoda decyzjami z 26 kwietnia 2024 r. odmówił skarżącej udzielenia ulgi w spłacie należności. Za akt sprawy nie wynika aby strona skarżąca kasacyjnie w prowadzonych postępowaniach administracyjnych podnosiła argumenty związane z brakiem doręczenia decyzji Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 26 lipca 2023 r. Zgodzić się należy tym samym z Sądem I instancji, że dopóki istnieje w obrocie prawnym ostateczne rozstrzygnięcie w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, a z sytuacją taką mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie, to nieskuteczne prawnie jest zarzucanie, że egzekwowany obowiązek nie istnieje.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, stosownie do art. 184 p.p.s.a.

W odniesieniu do wniosku pełnomocnika skarżącej ustanowionego w ramach prawa pomocy o przyznanie wynagrodzenia za zastępstwo prawne, w niniejszym wyroku nie zawarto rozstrzygnięcia dotyczącego tej kwestii. Zgodnie bowiem z art. 250 § 1 oraz art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a. wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego na zasadzie prawa pomocy przyznaje się przez wydanie odrębnego postanowienia przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny.