Działkę pod drogę wyceniono jak rolną. NSA oddalił kasację województwa

WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY W WARSZAWIE WYROKIEM Z DNIA 20 MAJA 2026 R., SYGN. AKT I SA/WA 968/26, ODDALIŁ SPRZECIW WOJEWÓDZTWA LUBUSKIEGO – ZARZĄDU DRÓG WOJEWÓDZKICH W ZIELONEJ GÓRZE NA DECYZJĘ MINISTRA FINANSÓW I GOSPODARKI Z DNIA [...] MARCA 2026 R., NR [...], W PRZEDMIOCIE USTALENIA ODSZKODOWANIA.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Nieruchomość położona w obrębie [...], gminie C., oznaczona jako działka nr [...] o pow. 1,833 ha, została objęta decyzją Wojewody Lubuskiego nr [...] z dnia [...] marca 2024 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa mostu przez rzekę Odrę wraz z budową nowego przebiegu drogi wojewódzkiej nr [...] w m. P.".

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2025 r. Wojewoda Lubuski orzekł o ustaleniu odszkodowania w kwocie 98 671 zł na rzecz byłych właścicieli – M.K. i H.K.– za prawo własności wskazanej powyżej nieruchomości oraz zobowiązał Zarząd Województwa Lubuskiego w Zielonej Górze do wypłaty ustalonego odszkodowania.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli pierwotni właściciele nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] marca 2026 r. Minister Finansów i Gospodarki uchylił w całości decyzję Wojewody i przekazał organowi pierwszej instancji sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazał, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość stanowi operat szacunkowy sporządzony w dniu 30 października 2024 r., w którym wartość 1 m2 nieruchomości oszacowano na kwotę 7,61 zł, co pozwoliło na określenie wartości nieruchomości na kwotę 90 049 zł. Z kolei wartość naniesień budowlanych znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości biegła oszacowała na kwotę 8 622 zł. Organ odwoławczy uznał, że w jego ocenie operat zawiera niejasności, które powodują, że jest on niewiarygodny i konsekwencji nie może stanowić podstawy ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie. Zwrócił uwagę, że w toku szacowania biegły powinien był wycenić nieruchomość, przyjmując do porównania nieruchomości drogowe, a nie rolne, pomimo obowiązku przyjęcia, jako podstawy wyliczenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, korzystniejszego dla podmiotu wywłaszczanego przeznaczenia tej nieruchomości ze względu na zwiększenie jej wartości jako pochodnej inwestycyjnej atrakcyjności wynikającej z celu wywłaszczenia. W ocenie organu zaniżenie wartości nieruchomości dyskwalifikuje operat szacunkowy jako dowód z opinii biegłej, co powoduje, że organ pierwszej instancji i wydał decyzję bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw od powyższej decyzji. Uzasadniając orzeczenie wskazał, że jednym z głównych czynników decydujących o wartości nieruchomości dla celów odszkodowania jest przeznaczenie nieruchomości wynikające z celu wywłaszczenia. Odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości nieruchomości spowodowanego przeznaczeniem na cel publiczny. Jeśli zatem takie zwiększenie rzeczywiście nastąpi, osoba wywłaszczona powinna otrzymać odszkodowanie, którego podstawę stanowić będzie nie wartość nieruchomości zgodna z dotychczasowym sposobem użytkowania, ale wartość nieruchomości określona dla alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia tej nieruchomości na cel publiczny. W konsekwencji powyższego biegła powinna była w toku szacowania wartości nieruchomości zastosować odpowiednio sposób wyceny i do porównań z nieruchomością wycenianą przyjąć nieruchomości o przeznaczeniu drogowym. Uzasadniając to stanowisko Sąd powołał się na uchwałę wydaną w dniu 27 maja 2025 r. w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I OPS 1/24. Zaznaczył przy tym, że w orzecznictwie ugruntował się pogląd, że choć przedstawiona w uchwale teza i argumentacja odnosi się do przypadków, gdy wywłaszczona nieruchomość na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, to jednak wymaga ona uwzględnienia również sytuacji, gdy ustalenie wartości dotyczy nieruchomości, która na dzień wydania decyzji nie miała takiego przeznaczenia. Sąd wywiódł, że nieprawidłowy operat szacunkowy nie może stanowić opinii o wartości nieruchomości objętej postępowaniem. Uchybienie to powoduje, że organ pierwszej instancji nie ustalił stanu faktycznego w sprawie. Sąd zaznaczył, że organ odwoławczy nie mógł przeprowadzić postępowania uzupełniającego w tak znacznym zakresie bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Województwo Lubuskie – Zarząd Dróg Wojewódzkich w Zielonej Górze, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości. Wniosło o jego uchylenie i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciło naruszenie:

1) prawa materialnego:

a) art. 134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm.; dalej: u.g.n.) w związku z § 49 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz.U. z 2023 r. poz. 1832; dalej: rozporządzenie) – przez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że zasada korzyści wynikająca z art. 134 ust. 4 u.g.n. ma pierwszeństwo przed § 49 ust. 3 rozporządzenia i wyklucza jego zastosowanie w sytuacji, gdy wywłaszczona nieruchomość w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (dalej: decyzja ZRID) była przeznaczona rolniczo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego – a nie pod inwestycję drogową – podczas gdy § 49 ust. 3 rozporządzenia stanowi lex specialis do art. 134 ust. 4 u.g.n. i jest wyrazem dopuszczalnego uszczegółowienia delegacji ustawowej z art. 159 u.g.n., upoważniającej do zróżnicowania metodologii wyceny w zależności od rodzaju nieruchomości i celu wywłaszczenia;

b) § 49 ust. 3 rozporządzenia w związku z art. 159 u.g.n. – przez ich błędne niezastosowanie, polegające na zaakceptowaniu stanowiska organu odwoławczego i organu I instancji, że rzeczoznawca majątkowy powinien był zastosować § 49 ust. 4 rozporządzenia zamiast § 49 ust. 3 rozporządzenia, pomimo że wyceniana działka nr [...] w dniu wydania decyzji ZRID nie była przeznaczona pod inwestycję drogową, lecz stanowiła teren rolniczy oznaczony symbolem (R) w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym Uchwałą Rady Gminy Czerwieńsk Nr 0007.1.115.2016 z dnia 29 czerwca 2016 r.;

2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r. poz. 1691; dalej: k.p.a.) – przez błędną jego wykładnię i zaakceptowanie przez Sąd I instancji stosowania przez organ odwoławczy trybu kasatoryjnego w sytuacji, gdy nie zostały spełnione ustawowe przesłanki uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a mianowicie:

a) decyzja Wojewody Lubuskiego z dnia 10 kwietnia 2025 r. nie była obarczona naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to z tego względu, że operat szacunkowy z dnia 30 października 2024 r. został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami – w oparciu o § 49 ust. 3 rozporządzenia, co odpowiadało stanowi prawnemu nieruchomości w dacie decyzji ZRID;

b) organ odwoławczy nie wykazał, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy jest na tyle rozległy, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ II instancji w trybie art. 136 k.p.a. było niemożliwe lub niecelowe; ewentualna korekta operatu szacunkowego mogła nastąpić w trybie art. 136 k.p.a;

Uzasadniając powyższe zarzuty, autor skargi kasacyjnej podniósł, że Sąd utożsamił dwa odrębne reżimy wyceny wywłaszczonych nieruchomości drogowych regulowane przez odrębne jednostki redakcyjne tego samego przepisu rozporządzenia. Zaznaczył, że sporna nieruchomość stała się nieruchomością drogową dopiero z dniem wydania decyzji z dnia [...] marca 2024 r. Argumentował, że ustawodawca dopuścił możliwość zróżnicowania metod wyceny nieruchomości w zależności od rodzaju i przeznaczenia nieruchomości. Wskazał przy tym, że wartość "drogowa" nieruchomości kreowana jest dopiero przez akt wywłaszczenia. Autor skargi kasacyjnej podniósł, że uchwała, na którą powołał się Sąd, dotyczyła wyłącznie sytuacji, gdy wywłaszczana nieruchomość jeszcze przed dokonaniem wywłaszczenia przeznaczona była pod drogę publiczną, która to sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie argumentował, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, gdyż operat szacunkowy uzyskany w toku postępowania wyjaśniającego został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami. Ewentualna korekta metodologiczna operatu mogła zostać przeprowadzona przez organ odwoławczy bez konieczności kasowania całości postępowania pierwszej instancji. Autor skargi kasacyjnej zwrócił przy tym uwagę, że akceptacja przez Sąd decyzji kasatoryjnej doprowadzi do kilkukrotnego wzrostu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, co narazi województwo na szkodę finansową bez dostatecznej podstawy prawnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 z późn. zm., dalej też p.p.s.a., sądowa ustawa procesowa) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej należy zaznaczyć, że rozpoznawana sprawa została zainicjowana sprzeciwem od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, wydanej na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r. poz. 1691, dalej: k.p.a.). Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji kasacyjnej, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem sąd administracyjny nie bada zatem, jakie przepisy prawa materialnego i w jakim znaczeniu powinny być zastosowane w rozpoznawanej sprawie, ale ocenia jedynie, czy w świetle art. 64e i art. 151 p.p.s.a. wystąpiły tak istotne braki w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, których nie można usunąć w trybie art. 136 k.p.a., co w konsekwencji prowadzi do konieczności wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) – uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2026 r., sygn. akt I OSK 1301/26).

Powyższe nie oznacza jednakże, że sąd rozpoznający sprawę na skutek wniesienia sprzeciwu może całkowicie abstrahować od przepisów prawa materialnego. Przepisy te będą bowiem określać zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie, a zatem ich wykładnia jest niezbędna w toku ustalania czy spełnione zostały przesłanki zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., do których należą wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania oraz istotny wpływ koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy na jej rozstrzygnięcie.

Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że zarzuty odnoszące się do prawidłowości wykładni art. 134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2026 r. poz. 399, dalej: u.g.n). w zw. z § 49 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz.U. z 2023 r. poz. 1832) oraz naruszenia § 49 ust. 3 tego rozporządzenia wykraczają poza zakres kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny w postępowaniu wywołanym sprzeciwem od decyzji kasacyjnej.

Dla oceny zasadności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. istotne było ustalenie, czy organ pierwszej instancji prawidłowo w kontekście art. 134 ust. 4 u.g.n. w zw. z § 49 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające. Dokonując tej oceny, za prawidłowe należało uznać stanowisko przedstawione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Wyjaśnić bowiem w tym miejscu należy, że kluczowym dowodem w sprawach o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości jest operat szacunkowy. Rzeczoznawca majątkowy, sporządzając ten dokument, dokonał wyceny działki nr [...] wyłącznie na podstawie jej dotychczasowego przeznaczenia rolniczego stosując § 49 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Działanie to było niezgodne z uregulowaną w art. 134 ust. 4 u.g.n. tzw. zasadą korzyści. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że kwestia relacji między wspomnianą zasadą a przepisami wykonawczymi została ostatecznie rozstrzygnięta w prawidłowo przywołanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2025 r., sygn. akt I OPS 1/24, która w związku z treścią art. 269 § 1 p.p.s.a. wiąże skład orzekający w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z tą uchwałą pierwszeństwo zastosowania przypisać należy zasadzie wynikającej z art. 134 ust. 4 u.g.n. Oznacza to, że jeżeli ceny nieruchomości drogowych na rynku lokalnym przewyższają ceny gruntów o przeznaczeniu dotychczasowym (w tym przypadku: rolnym), biegły ma ustawowy obowiązek dokonać wyceny na podstawie rynku nieruchomości drogowych. Skoro zatem operat szacunkowy pozyskany w toku postępowania wyjaśniającego pomijał tę zależność, co skutkowało zaniżeniem wartości nieruchomości, to uznać należało, że Wojewoda Lubuski oparł swoje rozstrzygnięcie na dowodzie wadliwym metodologicznie, co stanowiło rażące naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., mające bezpośredni i istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego opisana powyżej wada nie mogła zostać skorygowana przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a. Zmiana bowiem metodologii wyceny nieruchomości przez uwzględnienie zasady korzyści powoduje, że w jej wyniku, po zgromadzeniu odpowiedniego materiału porównawczego i jego skorygowaniu o odpowiednie wskaźniki, powstaje całkowicie nowy operat szacunkowy. Przeprowadzenie zatem przez organ odwoławczy dowodu o tak kluczowym dla sprawy znaczeniu prowadziłoby do rażącego naruszenia ustrojowej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego uregulowanej w art. 15 k.p.a. Zgodnie z ugruntowanym już stanowiskiem sądów administracyjnych wyrażanym w podobnych sprawach, strona postępowania zostałaby w takiej sytuacji pozbawiona prawa do weryfikacji instancyjnej tak "skorygowanego" dowodu.

W świetle powyższych wywodów, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie zaszły przesłanki zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym zarzut naruszenia tego przepisu okazał się niezasadny, a odmienne zapatrywanie strony skarżącej kasacyjnie w tym zakresie pozostaje w realiach niniejszej sprawy chybione.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i 3 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.