Wywłaszczenie z 1956 roku, którego decyzji nie doręczono. NSA uchylił wyrok w tej sprawie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 marca 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 103/23, oddalił skargę A. G. i J. G. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z 20 października 2022 r., nr DO.4.7613.265.2019.RF w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Orzeczeniem z 8.03.1956 r. nr Sa.lll/20-65/53 Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Stalinogrodzie orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w W., [...] o pow. 300 m², zapisaną w ks. wiecz. Tom V k. [...] d Tom V k. [...]d, ozn. jako działki nr [...] i [...]-cz., stanowiącą własność K. G.. Jednocześnie ww. orzeczeniem przyznano odszkodowanie za grunt w wysokości 45,15 zł. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 8.03.1956 r. wystąpił M.G. (jedyny spadkobierca K. G. zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Wodzisławiu Śląskim z 27.01.1992 r. sygn. akt I Ns 40/91/8 o nabyciu spadku po K. G.). Pismem z 28.05.2015 r. J. G. i A. G. (następczynie prawne M.G.) ponowiły wniosek o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia z 8.03.1956 r.

Decyzją z 9.06.2016 r. nr DO-4-6613-774-RK/16 Minister Infrastruktury i Budownictwa umorzył postępowanie prowadzone z wniosku M. G. (w miejsce którego wstąpiły Skarżące) o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Stalinogrodzie z 8.03.1956 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż z akt sprawy wynika, że od orzeczenia z 8.03.1956 r. o wywłaszczeniu nieruchomości, właściciel nieruchomości wniósł odwołanie, jednak w aktach organu wojewódzkiego nie zachowało się rozstrzygnięcie ww. odwołania, co oznacza, że decyzja nie jest ostateczna. W związku z tym ww. orzeczenie nie może stanowić przedmiotu postępowania w trybie art. 156 i nast. K.p.a., albowiem postępowanie zwyczajne ma pierwszeństwo przed nadzwyczajnym, co oznacza, że postępowanie prowadzone z art. 156 i nast. K.p.a., wobec nierozpatrzenia odwołania jest bezprzedmiotowe. Pismem z 23.06.2016 r. (data wpływu: 30.06.2016 r.).

J. G. i A. G., złożyły wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją 9.06.2016 r.

Postanowieniem z 16.03.2018 r. nr DO-4-6613-832-RF/16 Minister Inwestycji i Rozwoju zawiesił z urzędu postępowanie prowadzone z wniosku J. G. i A. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 9.06.2016 r., do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego w sprawie uzgodnienia treści ksiąg wieczystych nr [...] oraz [...] z rzeczywistym stanem prawnym. Postanowieniem z 2.07.2019 r. nr DO-4-6613-832-MG/16 Minister Inwestycji i Rozwoju utrzymał w mocy własne postanowienie z 16.03.2018 r. nr DO-4-6613-832-RF/16. Prawomocnym wyrokiem z 18.03.2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1932/19 WSA w Warszawie uchylił postanowienie Ministra z 2.07.2019 r. oraz postanowienie tego organu z 16.03.2018 r., uznając za niezasadne zawieszenie postępowania i stwierdzając, że organ powinien samodzielnie ocenić, czy orzeczenie z 8.03.1956 r. weszło do obrotu i jest ostateczne, w oparciu m.in. o prawomocne postanowienie Wojewody Śląskiego z 5.08.2018 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania M. G. od orzeczenia z 8.03.1956 r., z powodu jego niewejścia do obrotu prawnego.

Minister Rozwoju i Technologii ponownie rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 8.03.1956 r. wywodził, że został on złożony przez podmiot legitymowany. Nadto - odnosząc się do kwestii - czy kontrolowane rozstrzygniecie weszło do obrotu oraz czy uzyskało przymiot ostateczności, organ podał, że decyzja niedoręczona stronie jest decyzją nieistniejącą. Aby organ, który wydał decyzję, stał się nią związany, czyli aby decyzja została wprowadzona do obrotu prawnego, decyzję tę musi uprzednio doręczyć stronie. Z tą chwilą decyzja rozpoczyna swój byt prawny. Niezachowanie tych warunków powoduje, że strona nie nabywa prawa do wniesienia odwołania od nieistniejącej decyzji. Skoro decyzja nie weszła do obrotu prawnego, to nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Oceniając okoliczność wejścia orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Stalinogrodzie z 8.03.1956 r. nr Sa.lll/20-65/53 do obrotu prawnego organ podkreślił, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w prawomocnym orzeczeniu sądu wiążą w sprawie zarówno sąd jak i organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Zgodnie z oceną prawną, zawartą w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z 18.03.2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1932/19 okoliczność wejścia ww. orzeczenia do obrotu prawnego została już - w odpowiednim trybie - zbadana przez Wojewodę Śląskiego. Prawomocnym postanowieniem z 5.04.2018 r. nr NWXIV.7581.1.2.2014 Wojewoda Śląski stwierdził niedopuszczalność odwołania M. G. (w miejsce którego wstąpiły Skarżące) z 29.01.1996 r. od decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Stalinogrodzie z 8.03.1956 r., z uwagi na fakt, że decyzja z 8.03.1956 r. nie weszła do obrotu prawnego. W zaświadczeniu z 25.09.2019 r. nr NWXIV.7581.11.9.2015 Wojewoda Śląski ponownie potwierdził, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Stalinogrodzie z 8.03.1956 r. nie weszło do obrotu prawnego.

Organ podkreślił, że związany jest oceną prawną wyroku WSA w Warszawie z 18.03.2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1932/19, w którym Sąd przesądził, że okoliczność ewentualnego wejścia do obrotu kontrolowanego orzeczenia winien ocenić organ, nie zaś sąd powszechny. Skonstatował, iż orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Stalinogrodzie z 8.03.1956 r. nie weszło do obrotu, a tym samym brak jest decyzji, która może być przedmiotem oceny w trybie art. 156 i nast. K.p.a.

Skargę na powyższą decyzję złożyły A. G. i J. G.

We wspomnianym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd w Warszawie oddalił skargę.

Sąd I instancji stwierdził, że organ był związany oceną prawną zawartą we wcześniejszym wyroku WSA z 11 stycznia 2021 r. o sygn. akt IV SA/Wa 1872/20 na podstawie art. 153 p.p.s.a. W szczególności wcześniejszy wyrok przesądził, że decyzja z 8 marca 1950 r. nie została doręczona ani ogłoszona, a więc nie wywołała skutków prawnych i była decyzją nieistniejącą. Ponieważ nie nastąpiła zmiana stanu prawnego ani istotnych okoliczności faktycznych, organ i obecnie orzekający Sąd nie mogli odejść od tej oceny.

Jednocześnie Sąd uznał, że organ prawidłowo przeprowadził postępowanie i zebrał wystarczający materiał dowodowy, właściwie go ocenił oraz prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego i procesowego. W konsekwencji nie stwierdzono naruszeń, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga została oddalona.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyły A. G. i J. G., zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzuciły:

1) naruszenie przepisu postępowania art. 153 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wynikające z przyjęcia, że Wojewodzin Sąd Administracyjny w Warszawie oraz orzekające w sprawie organy administracyjne pozostawali związani oceną i wskazaniami wyrażonymi we wcześniejszym orzeczeniu sądu administracyjnego wydanym na gruncie niniejszej sprawy, podczas gdy w rzeczywistości, na gruncie niniejszej sprawy, taicie orzeczenie nie zostało nigdy wydane - naruszenie to wywarło istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż doprowadziło orzekający Sąd do nieuzasadnionego odstąpienia od rozpatrzenia zarzutów podniesionych we wniesionej skardze i oddalenie skargi z naruszeniem art. 151 p.p.s.a., w sytuacji, kiedy powinna być rozpoznana zgodnie z art. 145 § 1 lit. a-c) p.p.s.a.;

2) naruszenie przepisu postępowania art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku z całkowitym pominięciem ustosunkowania się do podniesionych w skardze zarzutów, a także z niejasnym odwołaniem się do orzeczenia sądu administracyjnego, z którego miałoby wynikać formalne związanie wynikające z art. 153 p.p.s.a., w taki sposób, że Skarżące kasacyjnie, na podstawie lektury uzasadnienia, nie są w stanie jednoznacznie zidentyfikować tegoż orzeczenia, nie mogąc przez to również ustalić, z jakich powodów zarzuty podniesione w skardze nie zasługiwały na merytoryczne rozpatrzenie ich przez orzekający Sąd;

3) naruszenie przepisów postępowania art, 110 § 1 w zw. z art, 156 § 1 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 t. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm. - dalej skrótowo jako: "k.p.a.") w zw. z art. 151 p.p.s.a. - poprzez przyjęcie, że decyzja administracyjna, która została sporządzona w istniejącym postępowaniu, lecz nie została prawidłowo doręczona, zawierająca prawidłowe oznaczenie organu, strony postępowania, rozstrzygnięcie, a także podpis osoby upoważnionej do jej wydania, a zatem niezbędne elementy wynikające z art, 107 § 1 k.p.a. stanowiące o decyzji administracyjnej , dodatkowo wykonana poprzez faktyczne wyzucie właściciela z posiadania nieruchomości i ujawnienie na jej podstawie własności Skarbu Państwa w prowadzonych księgach wieczystych, stanowi akt administracyjny nieistniejący (tzw. nieakt), który nie może być przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji i uzasadnia umorzenie tego postępowania, podczas gdy prawidłowo Sąd powinien był przyjąć, że tego rodzaju decyzja stanowi istniejący nieostateczny akt administracyjny i wbrew stanowisku organów administracyjnych podlega ona skontrolowaniu w trybie przepisów o postępowaniu w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, naruszenie to wywarło istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do niezasadnego oddalenia wniesionej skargi.

Jednocześnie z ostrożności procesowej, na wypadek uznania przez Sąd, że art. 156 § 1 pkt k.p.a.(brak wskazanego punktu - uwaga Sądu) jest przepisem prawa materialnego, skarżące kasacyjnie na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuciły także:

1) naruszenie przepisów postępowania art. 110 § 1 w zw. z art. 156 § 1 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm. - dalej skrótowo jako: "k.p.a.") w zw. z art. 151 p.p.s.a. - poprzez przyjęcie, że decyzja administracyjna, która została sporządzona w istniejącym postępowaniu, lecz nie została prawidłowo doręczona, zawierająca prawidłowe oznaczenie organu, strony postępowania, rozstrzygnięcie, a także podpis osoby upoważnionej do jej wydania, a zatem niezbędne elementy wynikające z art. 107 § 1 k.p.a. stanowiące o decyzji administracyjnej , dodatkowo wykonana poprzez faktyczne wyzucie właściciela z posiadania nieruchomości i ujawnienie na jej podstawie własności Skarbu Państwa w prowadzonych księgach wieczystych, stanowi akt administracyjny nieistniejący (tzw. nieakt), który nie może być przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji i uzasadnia umorzenie tego postępowania, podczas gdy prawidłowo Sąd powinien był przyjąć, że tego rodzaju decyzja stanowi istniejący nieostateczny akt administracyjny i wbrew stanowisku organów administracyjnych podlega ona skontrolowaniu w trybie przepisów o postępowaniu w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, naruszenie to wywarło istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do niezasadnego oddalenia wniesionej skargi.

Biorąc po uwagę powyższe skarżące kasacyjnie wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości oraz rozpoznanie wniesionej skargi i uchylenie na tej podstawie ostatecznej decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 października 2022 r,, znak: DO.4.7613.265.20'19.RF wraz z poprzedzającą ją decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 9 czerwca 2016 r., znak: DO-4-6613-774-RK/16 oraz o wydanie organom administracyjnym zaleceń przeprowadzenia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Stalinogrodzie z 8 marca 1956 r., znak: Sa.II 1.20-65/53 i dokonania weryfikacji powyższej decyzji z punktu widzenia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt k.p.a. (brak wskazanego punktu – uwaga Sądu).

Nadto wniosły o zasądzenie na rzecz Skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych oraz o skierowanie sprawy do rozpoznania na rozprawie.

Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ma ona usprawiedliwione podstawy i tym samym zaskarżony wyrok podlega uchyleniu.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, podniesiono w niej bowiem zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W takiej sytuacji co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Uchybienia przepisom postępowania mogą być skutecznie podnoszone, jeśli zostanie wykazane, że mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2023 r., III OSK 1167/22).

Najdalej idący zarzut naruszenia przepisów postępowania dotyczy art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Elementy uzasadnienia muszą pozwalać na skontrolowanie przez strony i sąd wyższej instancji sposobu, w jaki sąd orzekający doszedł do wniosku o zgodności bądź niezgodności ocenianej decyzji z prawem, tj. zbadanie, czy sąd nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów. Przede wszystkim w uzasadnieniu winna zostać uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził sąd, stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie. Motywy wyroku muszą być zatem jasne i przekonujące, stanowić konsekwentną i logiczną całość. Uzasadnienie orzeczenia, które nie pozwala na jednoznaczne ustalenie przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie, uznać należy za dotknięte wadą, która nie pozwala na kontrolę kasacyjną tego orzeczenia. Ogólnikowe uzasadnienie stanowi więc uchybienie, które może mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem w praktyce uniemożliwia stronie polemikę z oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy. W tym też kontekście podkreśla się również, że uzasadnienie wyroku powinno odnosić się do wzorca kontroli legalności zaskarżonego działania lub zaniechania organu administracji, co ma istotne znaczenie z punktu widzenia wyznaczenia ram materialnoprawnych i przepisów postępowania, które miały lub powinny mieć zastosowanie w danej sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2026 r., III OSK 1389/25 oraz powołane tam orzecznictwo i piśmiennictwo).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów z art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie wyjaśnia w sposób wystarczający podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia.

Przede wszystkim wypada zwrócić uwagę na to, że - jak trafnie wskazano w skardze kasacyjnej - Sąd I instancji nie sprecyzował jakie orzeczenie miał na uwadze, wskazując na związanie wynikające z art. 153 p.p.s.a. W uzasadnieniu wyroku WSA wskazuje na związanie wynikające z wyroku WSA w Warszawie z dnia 11 stycznia 2021 sygn. akt IV SA/Wa 1872/20 r. (str. 10). Z urzędu Sądowi kasacyjnemu wiadomo, że powyższy wyrok dotyczy skargi gminy na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, czyli w żaden sposób nie odnosi się do przedmiotu badanej sprawy. W dalszej części uzasadnienia Sąd Wojewódzki wskazuje natomiast na związanie wynikające z wyroku WSA w Warszawie z 11 stycznia 2021 r. I SA/Wa 1630/06 (str. 11). Z powszechnie dostępnej bazy CBOSA wynika, że wyrok o sygnaturze akt I SA/Wa 1630/06 zapadł nie 11 stycznia 2021 r., a 22 lutego 2007 r. i dotyczył skargi osób fizycznych na decyzję Wojewody wydaną w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej. Z kolei Minister w uzasadnieniu swojej decyzji powołał się na związanie wynikające z wyroku WSA w Warszawie z 18 marca 2020r. sygn. akt I SA/Wa 1932/19. Na tle pisemnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku jako niezrozumiałe zatem należało uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji, w zakresie, w jakim stwierdzono, że w rozpatrywanej sprawie organy związane były stanowiskiem wyrażonym we wcześniej zapadłym orzeczeniu, skoro nie można zidentyfikować na podstawie treści uzasadnienia, jakie to orzeczenie Sąd pierwszej instancji miał na myśli. Skoro ta kwestia była głównym powodem uznania jako prawidłowego stanowiska organu co do podstaw umorzenia postępowania, musi to zostać w sposób jasny wykazane, z powołaniem się na prawidłowy wyrok. W tym zakresie Sąd Kasacyjny nie może opierać się jedynie na domysłach i przypuszczeniach. Aby ocenić zasadność powołania się na związanie wynikające z wcześniej zapadłych wyroków, najpierw Sądu pierwszej instancji musi ten wyrok w sposób prawidłowy oznaczyć.

Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, którego zasadniczą rolą pozostaje instancyjna kontrola orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, na obecnym etapie sprawy nie mógł wyrazić przesądzającej oceny czy w badanej sprawie działało związanie wynikające z art. 153 p.p.s.a., skoro nie zostało w sposób jasny wskazane, z jakiego wyroku powyższe związanie ma wynikać. Z uwagi na dwuinstancyjność postępowania sądowoadministracyjnego, w pierwszej kolejności, kwestię tę musi rozważyć w niewadliwy sposób Sąd pierwszej instancji (a tak się dotychczas nie stało), mając na uwadze wszystkie ustalenia i wnioskowania, które poczyniły organy administracji na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego.

Skoro trafny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., to przedwczesne byłoby wyrażanie stanowiska w kwestiach objętych pozostałymi zarzutami skargi kasacyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że wadliwość uzasadnienia wyroku czyni przedwczesną ocenę pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej (zob. np. wyrok z dnia 9 kwietnia 2024 r., III OSK 307/22).

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjnych orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Sąd I instancji, po ponownym rozpoznaniu sprawy, zobowiązany będzie sporządzić uzasadnienie wyroku, spełniające wymogi wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.