Bezczynność wojewody w sprawie pobytu bez rażącego naruszenia. NSA uchylił 1000 zł dla cudzoziemca

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 12 lutego 2026 r., III SAB/Gd 523/25, w wyniku rozpoznania skargi A. N. na bezczynność Wojewody Pomorskiego w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, zobowiązał Wojewodę Pomorskiego do rozpoznania wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1), stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), przyznał od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 1000 zł (pkt 3), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 4), zasądzając równocześnie na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania (pkt 5).

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji przyjął, że skarżący, obywatel Indonezji 30 sierpnia 2024 r. wystąpił do Wojewody Pomorskiego z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, a następnie w związku z niezałatwieniem sprawy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność organu, poprzedzoną ponagleniem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej, zwracając uwagę na treść art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2025 r. poz. 337), dalej: u.p.o.u. Uznając skargę za uzasadnioną, Sąd I instancji stwierdził, że przypisaniu organowi bezczynności w postępowaniu z wniosku skarżącego nie stała na przeszkodzie regulacja art. 100d u.p.o.u. Odwołując się do stanowiska prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych, Sąd wskazał, że należało odmówić zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2024 r. poz. 854) w zakresie, w jakim ustawodawca zdecydował o przedłużeniu po 30 czerwca 2024 r. obowiązywania zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d u.p.o.u. jako niezgodnego z prawem do sądu. Zdaniem Sądu I instancji, w realiach badanej sprawy Wojewoda Pomorski dopuścił się bezczynności, a naruszenie to miało charakter rażący. Sąd stwierdził, że skoro momentem wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia podania organowi, to w rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało wszczęte w dniu 30 sierpnia 2024 r. i od tego dnia na organie ciążył już obowiązek podejmowania przewidzianych prawem czynności w celu załatwienia złożonego wniosku, w tym podjęcie czynności służących doprowadzeniu do uzupełnienia braków formalnych tego wniosku. Wynikającym z art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691), dalej: k.p.a., jak również ujętym m.in. w przepisie art. 105 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2025 r. poz. 1079 ze zm.), dalej: u.c., wymogom organ nie uczynił zadość niezwłocznie, lecz dopiero w dniu 28 listopada 2024 r., a więc po upływie prawie 3 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Od dnia wpływu wniosku do organu. do dnia podjęcia przez organ pierwszej czynności w dniu 28 listopada 2024 r. upłynął już - określony w art. 112a ust. 1 u.c. - termin załatwienia sprawy i to niezależnie od podjęcia przez organ kolejnych czynności w sprawie. Zdaniem Sądu, czynność polegająca na wezwaniu do osobistego złożenia wniosku powinna być podjęta niezwłocznie przez organ, jeśli weźmie się pod uwagę, iż wezwanie takie nie wymaga istotnego nakładu pracy lub dodatkowego personelu i w zasadzie może być wystosowane do wnioskodawcy w ciągu kilku dni. W ocenie Sądu, należało uznać w stanie faktycznym sprawy, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa, albowiem ze znacznym opóźnieniem podjął pierwsze czynności zmierzające do rozpoznania złożonego przez skarżącego wniosku, nadto pomimo upływu ponad 17 miesięcy od złożenia wniosku do dnia wydania wyroku nie podjął rozstrzygnięcia w sprawie. Zauważyć przy tym należy, że skarżący współpracował z organem, przedkładając z własnej inicjatywy, bez wezwania, dokumenty niezbędne do załatwienia sprawy. Ustalając wysokość sumy pieniężnej należnej skarżącemu, Sąd ocenił, że będzie ona adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności, jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi się zmagać, nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt czasowy. W ocenie Sądu, zasądzona kwota zrekompensuje skarżącemu negatywne przeżycia związane z bezczynnością organu oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.

Wojewoda Pomorski złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w części, tj. w zakresie pkt. 1, 2, 3 i 5, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 100d ust. 1 pkt 1 ppkt a u.p.o.u. poprzez: a) jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten ma zastosowanie jedynie do postępowań o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy prowadzonych w stosunku do cudzoziemców, o których mowa w art. 1 u.p.o.u., czyli obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, podczas gdy przepisy te mają zastosowanie do wszystkich cudzoziemców, w tym do skarżącego, który jest obywatelem Indonezji; b) jego niezastosowanie, bowiem ustalony przez Sąd a meriti stan faktyczny w sprawie jest odmienny od ustalonego w sprawie wyroku NSA w sprawie II OSK 2926/24, gdyż ilość przyjmowanych przez Wojewodę Pomorskiego wniosków cudzoziemców w latach 2024-2025 była znacznie wyższa niż w latach 2020-2022 i uzasadnia stosowanie wskazanego przepisu do dnia 4 marca 2026 r., mimo uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym wyroku, iż dokonane po 30 czerwca 2024 roku przedłużenie jego obowiązywania utraciło ratio status w przypadku przyjmowania przez wojewodów mniejszej ilości wniosków po tym dniu z uwagi na zmniejszenie się ich liczby; 2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi cudzoziemca, mimo iż organy administracji publicznej obowiązane są do stosowania obowiązujących przepisów prawa, w tym art. 100d ust. 1 pkt 1 ppkt a u.p.o.u., zgodnie z którym w okresie od 1 stycznia 2023 r. do dnia 4 marca 2026 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących zezwolenia na pobyt czasowy, w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres; 3) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie doszło do bezczynności organu, mimo iż stosownie do art. 100c ust. 4 oraz art. 100d ust. 4 u.p.o.u. w okresie od 15 kwietnia 2022 r. do dnia 4 marca 2026 r. zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1 tych przepisów, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; 4) art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez uznanie, iż bezczynność organu w sprawie z wniosku skarżącego miała charakter rażący, albowiem w ocenie Sądu bezczynność organu była nieuzasadniona, mimo iż organ wskazywał na obiektywne przeszkody w załatwieniu sprawy w terminie ustawowym; 5) art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej, mimo iż stosownie do art. 100c ust. 3 pkt 2 oraz art. 100d ust. 3 pkt 2 u.p.o.u. w okresie od 15 kwietnia 2022 r. do dnia 4 marca 2026 r. organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa; 6) art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej z uwagi na wskazane w skardze ogólne okoliczności, mimo iż skarżący nie przedstawił na poparcie swoich twierdzeń dowodów, jak również trwające postępowanie nie stanowi przeszkody w realizacji wskazanych planów cudzoziemca; 7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 112a ust. 2 pkt 3 u.c. poprzez błędną kontrolę legalności działania organu, polegającą na nieprawidłowym ustaleniu momentu rozpoczęcia biegu terminu do rozpoznania wniosku cudzoziemca od momentu złożenia przez cudzoziemca wniosku, a nie od dnia uzupełnienia załącznika nr 1 w dniu 27 czerwca 2024 r.; 8) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 36 k.p.a. poprzez błędną kontrolę legalności działania organu administracji i przyjęcie, iż organ był zobowiązany do zawiadomienia strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, podczas gdy obowiązek ten był w realiach sprawy wyłączony z uwagi na art.100d ust. 3 pkt u.p.o.u.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej Wojewoda Pomorski wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi na zasadzie art. 188 p.p.s.a., a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że została ona oparta przez skarżący kasacyjnie organ na usprawiedliwionej podstawie w zakresie, w jakim Wojewoda Pomorski wskazał na wadliwe zastosowanie przez Sąd I instancji art. 149 § 1a i 2 p.p.s.a. Pozostałe kwestie, które miały zdaniem skarżącego kasacyjnie organu zostać przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku błędnie rozważone, ocenione w tenże sposób być nie mogą, albowiem Sąd poddał je prawidłowej analizie, wydając orzeczenie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutu przypisującego Sądowi I instancji naruszenie art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a u.p.o.u., stwierdzić należy, że Sąd w rozpatrywanej sprawie nie dokonał błędnej wykładni powyższego przepisu. Po pierwsze, nie zachodzą w sprawie warunki, by błąd Sądu można było łączyć - jak ujmuje to zarzut kasacyjny - z kierowaniem się przez Sąd wadliwym uznaniem, że przepis ten ma zastosowanie jedynie do postępowań o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy prowadzonych w stosunku do cudzoziemców, o których mowa w art. 1 u.p.o.u., czyli obywateli Ukrainy. Analiza treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie pozwala przyjąć, by Sąd I instancji takie stanowisko interpretacyjne faktycznie w nim wyraził, toteż nie ma podstaw, by skarżący kasacyjnie organ mógł tego rodzaju wniosek interpretacyjny zwalczać w skardze kasacyjnej, skoro prawidłowość zaskarżonego orzeczenia nie jest uzależniona od poddania go kontroli. Po drugie, Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela przekonanie, na którym oparł się Sąd I instancji, że rozwiązanie przyjęte w art. 100d ust. 1 u.p.o.u. w brzmieniu nadanym temu przepisowi przez art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw - wobec niespełnienia warunku niezbędności ograniczenia - musi być traktowane jako naruszające zasadę proporcjonalności, a tym samym uchybiające m.in. art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 47 w zw. z art. 52 ust. 1 Karty Praw Podstawowych.

Nie może ulegać wątpliwości, że rozwiązania legislacyjne warunkowane zaistnieniem nadzwyczajnych okoliczności mogą być uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy okoliczności te trwają. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi nieodzowny element testu proporcjonalności, co nakazuje sądom poddawanie stałej ocenie podstaw ich wprowadzenia (utrzymywania). Niewątpliwie nadzwyczajne okoliczności wywołane działaniami wojennymi prowadzonymi od wiosny 2022 r. na terytorium Ukrainy, czemu towarzyszyła potrzeba udzielenia pomocy jej obywatelom przybyłym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, nie pozostawały bez wpływu na sposób wykonywania przez właściwe organy prowadzące postępowania w sprawach dotyczących udzielania/zmiany/cofnięcia cudzoziemcom zezwoleń pobytowych powierzonych im zadań. Okres ponad dwóch lat jest tym niemniej czasem, w jakim władze publiczne zobowiązane były dostosować potencjał kadrowy oraz organizacyjny służb migracyjnych celem realizacji zasady szybkości postępowania w sprawach dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców na terytorium Polski niezależnie od utrzymującej się wysokiej liczby składanych przez nich wniosków. Takie zapatrywanie jest jednolicie wyrażane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną je w pełni podziela (por. wyrok NSA z 18 lipca 2026 r., II OSK 85/26; wyrok NSA z 21 kwietnia 2026 r., II OSK 2452/25; wyrok NSA z 16 lutego 2026 r., II OSK 1087/25; wyrok NSA z 21 stycznia 2026 r., II OSK 290/25; wyrok NSA z 16 grudnia 2025 r., II OSK 173/25; wyrok NSA z 20 listopada 2025 r., II OSK 31/25; wyrok NSA z 22 października 2025 r., II OSK 3011/24; wyrok NSA z 26 sierpnia 2025 r., II OSK 3112/24; wyrok NSA 5 sierpnia 2025 r., II OSK 3111/24; wyrok NSA z 5 sierpnia 2025 r., II OSK 2719/24; wyrok NSA z 13 czerwca 2025 r., II OSK 2939/24; wyrok NSA z 12 czerwca 2025 r., II OSK 2942/24; wyrok NSA z 19 maja 2025 r., II OSK 2921/24).

Powyższe prowadzi do wniosku, że przepis objęty podstawą kasacyjną - art. 100d ust. 1-4 u.p.o.u., wbrew przyjmowanemu przez Wojewodę Pomorskiego poglądowi interpretacyjnemu, nie uniemożliwiał skarżącemu postawienia zarzutu, że sposób prowadzenia przez organ postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego powinien być kwalifikowany jako równoważny stanowi opisanemu w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., gdy sprawa nie została terminowo załatwiona. Powyższe każe za nieuzasadniony uznać również zarzut przypisujący Sądowi I instancji naruszenie art. 36 k.p.a. Odnośnie do zarzutu powołującego naruszenie przez Sąd art. 112a ust. 2 pkt 3 u.c. wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego budzi wiązanie przez autora skargi kasacyjnej popełnionego przez Sąd błędu z niewyznaczeniem momentu rozpoczęcia biegu terminu do rozpoznania wniosku cudzoziemca na dzień - jak wskazuje skarga kasacyjna - "uzupełnienia załącznika nr 1 w dniu 27 czerwca 2024 r." Nie wydaje się, by tak formułowane twierdzenie dotyczyło okoliczności sprawy, w której zapadł zaskarżony wyrok Sądu I instancji, jeżeli niesporny charakter ma ustalenie, że kontrolowane postępowanie zostało zainicjowane przez skarżącego wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy złożonym 30 sierpnia 2024 r., przez co zdarzenie, do której nawiązał skarżący kasacyjnie organ, jako chronologicznie wcześniejsze z oczywistych powodów nie mogło mieć miejsca, co zresztą potwierdzają akta postępowania znak SO-XII.6151.24102.2024.MS. Powiązanie w skardze kasacyjnej naruszenia ww. przepisów z uchybieniem przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. pomija przedmiot zawartej we wskazanym przepisie p.p.s.a. regulacji prawnej zorientowanej na określenie konsekwencji procesowych wadliwego zastosowania przepisów postępowania w razie dokonywania przez sąd administracyjny kontroli legalności objętego skargą rozstrzygnięcia przybierającego formę decyzji administracyjnej lub postanowienia, a nie bezczynności zarzucanej organowi administracji publicznej.

Przyjmując powołaną wyżej ocenę, należy tym niemniej podzielić stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej, że uwarunkowania kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawy nie uzasadniają stwierdzenia, iż bezczynność Wojewody Pomorskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja przypisywanego organowi uchybienia nie może abstrahować od faktu, że elementem dokonywanych przez niego ustaleń w ramach procesu stosowania prawa, dla potrzeb jego konkretyzacji, pozostawały przepisy u.p.o.u. Nawet jeżeli w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości doszło do zrównania obowiązku organów sądowych i organów administracji publicznej państw członkowskich w zakresie zapewnienia efektywności prawa unijnego (por. wyrok z 22 czerwca 1989 r., Costanzo, C-103/88, EU:C:1989:256, pkt 33; wyrok z 29 kwietnia 1999 r., Ciola, C-224/97, EU:C:1999:212, pkt 30; wyrok z 28 czerwca 2001 r., Larsy, C-118/00, EU:C:2001:368, pkt 52), kierowanie się przez organ administracji przepisem rangi ustawowej ze względu na niestwierdzenie warunków nakazujących powstrzymanie się od jego zastosowania w związku ze sprzecznością z prawem unijnym, tylko w wyjątkowych przypadkach, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powinno podlegać sankcji, do której nawiązuje art. 149 § 1a p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 2 czerwca 2026 r., II OSK 2467/25). Pozostawiając w tym miejscu na boku kwestię przypisanej przez krajowe prawo konstytucyjne pozycji organów administracji, trafnie w piśmiennictwie wskazuje się na trudności, jakie wiążą się z podjęciem przez organ administracji publicznej samodzielnej decyzji o niestosowaniu prawa krajowego sprzecznego z prawem UE, jak też na potrzebę dokonywania oceny różnicującej sytuację, w której sprzeczność prawa krajowego z prawem unijnym jest oczywista, jasna i niepodlegająca większym wątpliwościom, od przypadku, gdy na płaszczyźnie rozważanego konfliktu norm trudno o taką jednoznaczność (por. M. Taborowski, recenzja "M. Verhoeven, The Costanzo Obligation - The Obligations of National Administrative Authorities in the Case of Incompatibility between National Law and European Law, Antwerpia 2011", EPS 2012, nr 10, s. 57-59). Powody wskazane w skardze kasacyjnej uzasadniają oddalenie wniosku skarżącego o zasądzenie od organu sumy pieniężnej.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 149 § 1a i 2 oraz art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Uznając, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.