Ogólnikowe przedłużenie terminu. Bezczynność burmistrza w sprawie oświetlenia

Pismem z 10 lutego 2026 r. (data pisma) K. C. (strona, skarżący) złożył skargę na bezczynność Burmistrza Gminy J. nad W. (organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Skarżący 15 stycznia 2026 r. złożył w formie e-doręczenia wniosek o udostępnienie informacji publicznej tj.:

"(...) Proszę o udostępnienie:

1) Pliku zawierającego aktualną inwentaryzację opraw wygenerowanego bezpośrednio z systemu (preferowany format CSV, XLSX lub JSON) zawierający jak najszerszy zakres informacji dostępnych w systemie.

2) Raportu aktualnego stanu błędów/awarii wygenerowany z systemu zdalnego monitoringu i sterowania oświetleniem ulicznym (np. plik CSV/XLSX)."

Organ poinformował stronę o wydłużeniu terminu, wskazując jako przyczynę "konieczność zebrania, a także przeanalizowania dokumentów pod kątem ich kompletności i zgodności z przepisami dotyczącymi ochrony danych osobowych".

Według skarżącego pismo o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy jest zbyt ogólne i nie precyzyjne, organ nie wskazał zatem okoliczności dających podstawę do uzasadnionego przedłużenia terminu załatwienia sprawy, co za tym idzie w sprawie wystąpiła bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

Wobec powyższego strona wnosząc skargę na bezczynność organu zarzuciła organowi naruszenie:

1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych ("MPPOIP") w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji,

2) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji na wniosek,

3) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ("u.d.i.p.") w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż wciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji.

Skarżący wniósł o:

1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności,

2) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku,

3) zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o umorzenie postępowania sądowo-administracyjnego jako bezprzedmiotowego, niestwierdzanie, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Organ wskazał, że 15 stycznia 2026 r. do Urzędu Miasta J. nad W. wpłynął wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej.

W dniu 29 stycznia 2026 r. organ zawiadomił skarżącego, że z uwagi na konieczność przeanalizowania żądanych dokumentów nie jest możliwe udostępnienie informacji publicznej w terminie 14-dniowym. Organ przedłużył termin udzielenia informacji publicznej do dnia 28 lutego 2026 r.

W dniu 25 lutego 2026 r. organ udzielił skarżącemu odpowiedzi.

Powyższe świadczy zdaniem organu, że nie był on bezczynny i we właściwym terminie udzielił odpowiedzi na wniosek strony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 poz. 143, "p.p.s.a.").

Stwierdzić należy, że skarga jest zasadna. Burmistrz pozostawał bezczynny w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia 15 stycznia 2026 r.

Przez stan bezczynności rozumie się sytuację, w której określony podmiot, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem terminie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. O bezczynności na gruncie u.d.i.p. można co do zasady mówić wówczas, gdy w określonym w art. 13 ust.1 u.d.i.p. terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku o informację publiczną, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia nie udziela żądanej informacji w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.), ani też nie wydaje w tym terminie decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).

Te formy zakończenia postępowania nie są jednak dopuszczalne w sytuacji, gdy informacja będąca przedmiotem wniosku - wbrew przekonaniu wnioskodawcy - nie posiada waloru informacji publicznej. Oczywiste jest, że informacja, która nie jest informacją publiczną, nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p. Nie może być ona również przedmiotem decyzji wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., albowiem podjęcie takiego rozstrzygnięcia także zastrzeżone jest dla informacji mających charakter informacji publicznej. Jeżeli zatem wniosek o udostępnienie informacji w trybie u.d.i.p. nie dotyczy informacji publicznej, organ nie wydaje decyzji o odmowie udzielenia informacji, a jedynie zawiadamia pisemnie wnioskodawcę, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą.

Załatwiając wniosek organ powinien w takiej sytuacji poinformować wnioskodawcę o tym, że żądane dane nie mają charakteru informacji publicznej.

Na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji może zatem wystąpić nie tylko wtedy, gdy podmiot taki w ogóle nie reaguje na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, lecz również, gdy powstaje spór co do charakteru żądanej informacji. Jeżeli bowiem podmiot, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej, stwierdzi, że żądana informacja nie jest informacją publiczną i ograniczy się jedynie do pisemnego poinformowania wnioskodawcy o tym fakcie, to w takim przypadku właściwym trybem dla zakwestionowania stanowiska podmiotu zobowiązanego jest skarga na jego bezczynność, przy rozpoznaniu której sąd administracyjny zobowiązany jest ocenić, czy podmiot taki prawidłowo uznał, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, czy też źle ocenił jej charakter, a przez to nie załatwił wniosku o udostępnienie informacji w sposób prawidłowy i tym samym pozostaje wobec niego bezczynny (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, 3. wydanie, Warszawa 2016, str. 106).

W związku z powyższym okoliczność, iż organ odpowiedział na wniosek skarżącego, nie przesądza o braku jego bezczynności, w szczególności wówczas, gdy organ czynności takich dokonał po upływie wymaganego terminu.

W sprawie poza sporem pozostaje, iż Burmistrz – jako organ władzy publicznej – należy z mocy art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. do podmiotów obowiązanych do udostępniania informacji publicznej na zasadach określonych w tej ustawie.

Sąd zwraca uwagę, że prawo do informacji publicznej jest publicznym prawem podmiotowym, którego normatywnym źródłem jest art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Celem prawa do informacji publicznej jest zapewnienie obywatelom prawa do kontroli sposobu funkcjonowania instytucji wykonujących zadania Państwa oraz gospodarowania środkami publicznymi.

Tak określony na poziomie konstytucyjnym zakres prawa do informacji publicznej koresponduje z ustawową definicją "informacji publicznej". Pojęcie to ustawodawca określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Stosownie do pierwszego z tych przepisów, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Z kolei przepis art. 6 u.d.i.p. zawiera przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Według poglądu doktryny wypracowanego na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, str. 28-29).

Pod pojęciem informacji publicznej należy zatem rozumieć wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych, rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym. Podkreślić jednak trzeba, że charakter publiczny należy przypisać tylko tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów, zaś oceny tej należy dokonywać każdorazowo na gruncie konkretnej sprawy (por. wyroki NSA: z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02; z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1846/18). Należy bowiem mieć na względzie, że pomimo, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, to jednak nie przyznaje uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Nie wszystkie bowiem działania podmiotów wymienionych w art. 4 u.d.i.p. będą związane z powstaniem informacji publicznej. Powyższa konstatacja wynika z faktu, że jakkolwiek konstytucyjne prawo do informacji służy urzeczywistnieniu fundamentalnej zasady jawności życia publicznego i umożliwia kontrolę nad instytucjami państwowymi, to jednak nie może być rozumiane w sposób absolutny, tj. jako prawo obywateli do uzyskiwania nieograniczonego dostępu do każdego bez wyjątku dokumentu czy każdej informacji wytworzonej, odnoszącej się czy będącej w posiadaniu podmiotu publicznego, w tym organu władzy publicznej (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1769/13). Oznacza to, że część informacji i dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że jest związana z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega udostępnieniu (por. wyroki NSA: z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10; z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2130/11; z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2196/11; z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2320/130; z dnia 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2914/13). Do tej kategorii należą tzw. informacje (dokumenty) wewnętrzne, które choć służą realizacji zadania publicznego, to jednak nie przesądzają o kierunkach działania organu i nie przedstawiają jego stanowiska na zewnątrz (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska - op.cit., str. 206-208; wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2957/15). Pogląd ten znajduje potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12, w którym wskazano, że z zakresu przedmiotowego u.d.i.p. wyłączeniu podlegają treści o charakterze roboczym, stanowiące jedynie proces rozważań i etap wypracowywania finalnej koncepcji. Dokumenty te obrazują pewne stadium drogi do wytworzenia informacji publicznej, lecz same tego statusu nie posiadają.

Zatem - co już zaznaczono powyżej - realizację prawa do udostępnienia informacji publicznej konkretyzuje art. 13 u.d.i.p., zgodnie z którym udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).

Mając na uwadze powyższe przepisy, na wniosek z 15 stycznia 2026 r. organ zobowiązany był odpowiedzieć do 29 stycznia 2026 r. Organ w tym dniu poinformował skarżącego, że "z uwagi na zakres żądanych informacji dotyczących danych związanych z funkcjonowaniem systemu zdalnego zarządzania oświetleniem ulicznym", wyznacza nowy termin udzielenia odpowiedzi na 28 lutego 2026 r. Organ nie uzasadnił w istocie, dlaczego przedłuża termin dokonując jedynie lakonicznej argumentacji. Tymczasem stosownie do art. 13 ust. 2 u.d.i.p. organ powinien wskazać, na czym konkretnie polega złożoność, która uniemożliwia udostępnienie informacji w terminie 14 dni.

Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Z ww. przepisu wynika, że to wnioskodawca określa we wniosku, w jakiej formie i w jaki sposób chciałby otrzymać żądane informacje, a podmiot zobowiązany nie może odmówić udostępnienia informacji publicznej we wskazany sposób, o ile dysponuje środkami technicznymi umożliwiającymi.

W ocenie Sądu działanie Burmistrza w okolicznościach rozpoznawanej sprawy było nieprawidłowe. Przedłużenie terminu załatwienia wniosku o udostępnienie informacji to rozwiązanie wyjątkowe, sięgnięcie po rozwiązanie wyjątkowe należy starannie uzasadnić, używając konkretnych (a nie abstrakcyjnych) argumentów, odnoszących się do uwarunkowań konkretnej sprawy. 29 stycznia 2026 r. Burmistrz uzasadnił przedłużenie terminu argumentem "zebrania i przeanalizowania dokumentów pod kątem ochrony danych osobowych". Podniesiony przez organ argument ma charakter ogólnikowy, nie sposób uznać, że poszukiwanie dokumentów jest czynnością, która powinna była zająć miesiąc czasu. Nie sposób uznać argumentu podniesionego przez organ za uzasadniający przedłużenie terminu załatwienia wniosku.

Co więcej analiza dokumentów, które organ udostępnił następnie w przedłużonym terminie w ogóle nie uzasadnia przyjęcia, że wymagały one analizy, czy też anonimizacji w zakresie ochrony danych osobowych

Niezasadne przedłużenie przez Burmistrza terminu do udzielenia odpowiedzi na wniosek przesądza o zasadności zarzutu bezczynności organu – przy zachowaniu należytej staranności organ mógł udzielić odpowiedzi na wniosek w terminie znacznie krótszym, jeśli nie podstawowym – 14 dniowym, to na pewno w miesięcznym. Konstatacja ta uzasadnia treść punktu I sentencji wyroku.

Sąd zauważa, że informacje objęte wnioskiem skarżącego stanowią informacje o charakterze wewnętrznym, jako informacje bezpośrednio dotyczące technicznych walorów i parametrów wykorzystywanego przez Gminę systemu zdalnego monitoringu i sterowania oświetleniem. Informacje te nie mają charakteru informacji publicznej i tym samym nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p., ani też nie mogę być przedmiotem decyzji odmownej wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 tej ustawy.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 3 p.p.s.a., stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego z 15 stycznia 2026 r. o czym orzekł w pkt I sentencji wyroku.

Natomiast w punkcie II sentencji wyroku Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku albowiem po pierwsze żądana informacja został ostatecznie wnioskodawcy udzielona, a po drugie w ocenie Sądu nie ma ona charakteru informacji publicznej.

Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność organu w powyższym zakresie, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wyjaśnić należy, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). Rażące naruszenie prawa to zatem naruszenie wyraźne oraz bezsporne. W niniejszej sprawie bezczynność organu nie miała takiego charakteru, albowiem nie wynikła z zaniechania jakichkolwiek działań w sprawie wniosku skarżącego, o czym orzeczono w pkt III sentencji.

O zwrocie na rzecz skarżącego kosztów postępowania obejmujących uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 złotych, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i art. 210 § 2 p.p.s.a.

Z tych wszystkich względów orzeczono, jak w sentencji wyroku.