Bloki obok działek z działalnością skarżącego. Sąd uchylił warunki zabudowy dla trzech budynków

Zaskarżoną decyzją z 9 kwietnia 2026 r. nr SKO.4[...]/52/2026 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta Zambrów z 19 lutego 2026 r. nr GP.6730.448.2025 ustalającą na rzecz S. Sp. z o.o. (dalej: inwestor lub Spółka) warunki zabudowy dla inwestycji w postaci budowy trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z lokalami usługowymi z zakresu usług podstawowych w parterze budynków oraz z garażami podziemnymi wraz z zagospodarowaniem terenu oraz niezbędną infrastrukturą techniczną, z możliwością etapowania inwestycji na działkach nr [...], [...] i [...] położonych przy ulicy M. w Zambrowie.

Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy Spółka wystąpiła 7 listopada 2025 r.

Po zawiadomieniu stron o wszczęciu postępowania i opracowaniu projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy wraz z analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, organ pierwszej instancji przekazał projekt decyzji do uzgodnienia właściwym organom w trybie art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.).

W piśmie z 5 lutego 2026 r. uwagi i zastrzeżenia do inwestycji złożył H. Ż. (dalej: skarżący). Wniósł o wpisanie do decyzji o warunkach zabudowy ustaleń zabezpieczających prawa osób sąsiadujących z terenem inwestycji i prowadzących określoną działalność gospodarczą, tj. ustaleń dotyczących: (-) konieczności wybudowania od strony działek nr [...] i [...], położonych w obrębie [...], wysokiego na co najmniej 8 m ekranu akustycznego lub ogrodzenia dźwiękochłonnego; (–) projektowania zamierzenia inwestycyjnego z uwzględnieniem warunków prowadzenia istniejących działalności gospodarczych na działkach sąsiednich; (–) dokonania analizy oddziaływania inwestycji na sąsiednie działki wraz z analizą wpływu na prowadzenie działalności gospodarczej na sąsiednich działkach; (-) wpisania klauzuli, że realizacja przyszłej inwestycji nie może w żaden sposób pogorszyć ani wpływać na obecny sposób zagospodarowania i wykorzystania działek sąsiednich; (–) zapewnienia takiego projektowania, aby realizacja inwestycji nie mogła prowadzić do roszczeń przyszłych użytkowników budynków mieszkalnych co do sposobu i skali obecnego prowadzenia działalności gospodarczej; (–) ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy budynków mieszkalnych w odległości co najmniej 30 m od granic działek nr [...] i [...] (np. budynek A powinien być obrócony o 180 stopni, co znacznie zwiększyłoby odległość od strefy działalności usługowej na sąsiednich działkach nr [...] i [...], wykorzystanie terenu na cele rekreacyjne byłoby bardziej racjonalne).

Decyzją z 19 lutego 2026 r. Burmistrz ustalił na rzecz Spółki warunki zabudowy dla inwestycji, szczegółowo opisane w rozstrzygnięciu. W uzasadnieniu decyzji wskazał m.in., że: – na działkach nr [...], [...] i [...] objętych wnioskiem zlokalizowane są garaże tymczasowe typu "blaszak" przewidziane do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce. Wnioskowane zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych, w tym z lokalami usługowymi w parterze budynków oraz z garażami podziemnymi, wraz z zagospodarowaniem terenu oraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, z możliwością etapowania realizacji inwestycji - jest zgodne z funkcją i rodzajem zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich. Przeprowadzona analiza pozwoliła ustalić funkcję, rodzaj zabudowy i parametry dla nowej zabudowy; – teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej ul. M.; – istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego; – wnioskowany teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne; – zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi; – zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze, o którym mowa w art. 61 ust. 6 u.p.z.p.

Ustosunkowując się do stanowiska strony postępowania zawartego w piśmie z 5 lutego 2026 r. Burmistrz wskazał, że brak zgody strony jak również zgłoszenie przez nią wniosków i zastrzeżeń nie wiąże organu ustalającego warunki zabudowy, bowiem w takim postępowaniu organ nie może uzależnić wydania decyzji od warunków nieprzewidzianych przepisami. Skoro zaś ustalono, że realizacja budynków mieszkalnych nie będzie oddziaływać na działki sąsiednie, nie można było w decyzji zamieścić ustaleń, które nie wynikają z obowiązujących przepisów. Organ podkreślił także, że na inwestora nałożono obowiązek projektowania i realizowania inwestycji w sposób określony w przepisach oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie występujących w zasięgu oddziaływania inwestycji uzasadnionych interesów osób trzecich. Inwestor ma nadto obowiązek realizacji zamierzenia, tak aby oddziaływanie inwestycji ograniczyć do linii rozgraniczających teren inwestycji. Taki sam obowiązek mają właściciele działek sąsiednich z planowaną inwestycją, polegający na użytkowaniu terenu w sposób określony w przepisach, z oddziaływaniem zamykającym się w granicach własnej działki.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący. Wskazał, że organ pierwszej instancji w ogóle nie przeanalizował jego uwag i zastrzeżeń, podczas gdy chodzi mu wyłącznie o należyte zabezpieczenie praw nabytych właścicieli działek sąsiednich, którzy na działkach tych prowadzą działalność gospodarczą. Prawa te nie powinny ulec pogorszeniu ze względu na zamierzoną inwestycję. Zwrócił też uwagę, że: nie otrzymał załącznika graficznego do decyzji; nie wyjaśniono skąd w decyzji znalazło się sformułowanie o "zaleceniu nasadzenia zieleni wysokiej przy granicy z działkami nr [...], [...], [...] obręb W. gmina Zambrów", skoro w decyzji ustalającej warunki zabudowy powinny znaleźć się wyłącznie warunki a nie zalecenia; organ powtórzył kilkukrotnie stwierdzenie, że wszystko należy projektować zgodnie z przepisami, co jest oczywiste; na sąsiednich działkach nie ma zabudowy podobnej do projektowanej, w tym budynku mieszkalnego wielorodzinnego czy jednorodzinnego, za to jest prowadzona działalność usługowa i handlowa. Dodał, że w planie ogólnym zapewniono na obszarze jego działek możliwość kontynuowania dotychczasowego charakteru ich użytkowania czyli działalności handlowo-usługowej z możliwością zabudowy dodatkowej.

Zaskarżoną decyzją z 9 kwietnia 2026 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję Burmistrza. Po wyjaśnieniu charakteru decyzji o warunkach zabudowy oraz znaczenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzanej na podstawie art. 61 ust. 5a u.p.z.p. - SKO zwróciło uwagę na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego odnośnie spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wskazało, że niespełnienie jednej z nich uniemożliwia ustalenie warunków zabudowy, zaś spełnienie wszystkich a także warunków wynikających z przepisów odrębnych, aktualizuje obowiązek wydania pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie.

Zdaniem Kolegium zrealizowano w szczególności warunek wynikający z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., tj. bez naruszenia prawa sporządzono, na prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym, analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W ramach analizy ustalono, że: (-) dostęp inwestycji do drogi publicznej odbywać się będzie z drogi powiatowej (ul. M.), zatem za front terenu należało przyjąć tę część nieruchomości - działki inwestycyjnej nr [...], która przylega do ww. drogi powiatowej; szerokość tak ustalonego frontu wynosi około 153m, zatem obszar analizowany wyznaczono w odległości około 459 m, a więc jako trzykrotność szerokości frontu działki; (-) w obszarze analizowanym wykazano zlokalizowanie garaży typu "blaszak" przewidzianych do likwidacji, a także m.in. zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowy produkcyjnej oraz usługowej. W związku z powyższym oceniono, że działki inwestycyjne posiadają "dobre sąsiedztwo", gdyż działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Zdaniem SKO projektowana inwestycja będzie stanowić kontynuację występującej na tym terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i będzie zgodna ze sposobem zagospodarowania terenów sąsiednich (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), dlatego zarzuty odwołującego się uznało za niezasadne. Jednocześnie oceniło, że załącznik graficzny zawierający analizę spełnia wymagania u.p.z.p. i rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: rozporządzenie z 2024 r.).

Odnośnie pozostałych warunków zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 2-6 u.p.z.p.) Kolegium oceniło ich ustalenie w sposób prawidłowy i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa., tj. posiadanie przez teren inwestycji dostępu do drogi publicznej (droga powiatowa - ul. M. - działki nr [...] i [...]), wystarczający charakter uzbrojenia, zachowanie warunków wynikających z przepisów odrębnych. Zdaniem SKO zamierzenie inwestycyjne nie wymaga uzyskania decyzji środowiskowej, projekt decyzji został uzgodniony z właściwymi organami specjalistycznymi, w decyzji zamieszczono wymagania w zakresie ochrony środowiska, przyrody, krajobrazu i zdrowia ludzi, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej oraz ochrony interesów osób trzecich. Wobec zatem spełnienia warunków wymienionych w przepisach oraz w związku z faktem, że organ pierwszej instancji określił wymogi co do ochrony interesów osób trzecich, wskazując na konieczność projektowania i budowy w sposób określony w przepisach prawa i zgodnie z zasadami wiedzy technicznej zapewniając poszanowanie, występujących w zasięgu oddziaływania uzasadnionych interesów osób trzecich – utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W pozostałym zakresie Kolegium wskazało następująco:

- odnośnie zarzutu, że skarżący nie otrzymał załącznika graficznego do decyzji, na którym wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy - linię nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się wedle § 3 rozporządzenia z 2024 r. - jako przedłużenie linii zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich. W sprawie linię zabudowy ustalono jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej nr [...] - na minimum 6 m od granicy pasa drogowego ul. M. i naniesiono na załączniku nr 1 do decyzji. Ustalenie to jest zgodne z obowiązującymi przepisami;

- decyzja o warunkach zabudowy składa się nie tylko z części tekstowej, ale również z integralnych załączników, którymi są: analiza urbanistyczna, na którą składają się część opisowa i część graficzna oraz mapa z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji (art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Decyzja Burmistrza zawiera wszystkie części składowe wymagane powołanymi przepisami, tj. załącznik graficzny do decyzji w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji (w tym linią zabudowy) oraz załącznik w postaci analizy urbanistycznej, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. SKO oceniło, że skoro załącznik graficzny jest obligatoryjną częścią decyzji, która wyznacza zakres inwestycji (linie rozgraniczające oraz linie zabudowy), a prawo gwarantuje stronom dostęp do akt sprawy w toku postępowania, to skarżący miał prawną i faktyczną możliwość zapoznania się z mapą obrazującą teren inwestycji. Brak aktywności strony (niekorzystanie z prawa wglądu w akta) nie może być zatem interpretowany jako brak możliwości zapoznania się z dokumentem;

- nieodniesienie się do sygnalizowanych obaw o naruszenie interesów strony – zdaniem Kolegium zagadnienia te nie mogą być przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy, a będą brane pod uwagę na dalszym etapie procesu inwestycyjnego (uzyskiwania pozwolenia na budowę). Wynika to z charakteru decyzji ustalającej warunki zabudowy jako decyzji wstępnej i ogólnej oraz nieprzesądzającej o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie o możliwości jej lokalizowania w danym miejscu. Organ rozstrzygający w sprawie warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje innych organów, w tym organu architektoniczno-budowlanego, który ocenia, czy obiekt spełnia warunki określone prawem budowlanym i w przepisach wykonawczych. Kolegium podkreśliło również wnioskowy charakter postępowania o ustalenie warunków zabudowy, a zatem zdeterminowanie miejsca i zakresu inwestycji przez inwestora, przy ograniczeniu roli organu wyłącznie do oceny zgodności z prawem rozwiązań zawartych we wniosku, bez możliwości ich modyfikacji.

Skargę do sądu administracyjnego wywiódł H. Ż.. Zarzucił naruszenie:

– art. 393 § 2 oraz art. 107 k.p.a. - przez wydanie wadliwej decyzji, bez podpisu. Wskazał, że decyzja bez podpisu nie ma mocy dokumentu urzędowego, a brak któregokolwiek z elementów z art. 393 k.p.a. nie wywołuje skutków doręczenia decyzji. Kolegium wydało decyzję w formie elektronicznej i przesłało do stron wydruk tej decyzji. Dla uznania takiego doręczenia za skuteczne niewystarczające jest przesłanie dowolnie wydrukowanego pliku elektronicznego. Sam wydruk niespełniający kryteriów z art. 393 § 2 k.p.a. nie ma mocy dokumentu urzędowego. Skarżący powołał się na wyrok NSA o sygn. I OSK 294/24;

– art. 7, 77 i 80 k.p.a. - przez niewłaściwą analizę zebranych dokumentów. Wskazał, że SKO rozpatrzyło odwołanie od decyzji Burmistrza w sposób niedostatecznie wnikliwy, bez wyjaśnienia stanu faktycznego, nie rozpatrzyło całości materiału dowodowego i treści odwołania. W swoim odwołaniu wskazywał, że nie otrzymał pełnej treści decyzji o warunkach zabudowy. Otrzymał tylko treść opisową decyzji, natomiast nie otrzymał załącznika graficznego oraz sporządzonej analizy terenu, które to załączniki są obligatoryjną częścią decyzji o warunkach zabudowy. Nastąpiło to wbrew § 11 rozporządzenia z 2024 r. Co prawda z mapą inwestycji strony mogły się zapoznać, natomiast nie mogły tego uczynić w odniesieniu do załączników graficznych, gdyż "ich po prostu nie było na tym etapie prowadzenia postępowania, bowiem są sporządzane i podpisywane z chwilą wydania ostatecznej wersji tekstowej decyzji". Do decyzji o warunkach zabudowy wysyłanej do stron organ powinien dołączyć załączniki stanowiące jej integralną część, zwłaszcza że muszą być podpisane w ten sam sposób, co decyzja. Skarżący uważa, że bez znaczenia pozostaje fakt, czy strona zapoznawała się z materiałem dowodowym na podstawie art. 10 k.p.a., gdyż w dacie realizowania tego prawa nie funkcjonuje ostateczna wersja podpisanej decyzji wraz z załącznikami. Dlatego też strona nie ma wiedzy, jaka jest ostateczna treść decyzji i załączników graficznych;

– § 2 ust. 3 oraz § 11 rozporządzenia z 2024 r. - przez niedostateczną analizę terenu oraz ignorowanie braku dołączenia załączników do wydanej decyzji pierwszej instancji;

– art. 61 ust. 5a i 6 u.p.z.p. - przez zignorowanie nieprawidłowego ustalenia przez organ pierwszej instancji zbyt dużego obszaru przyjętego do analizy i ignorowanie konieczności wprowadzania w decyzji rozwiązań przeciwdziałających konfliktom.

Zdaniem skarżącego:

- doręczono mu wydruk decyzji SKO, który nie zawiera identyfikatora pisma nadawanego przez system teleinformatyczny, za pomocą którego decyzja jest wydawana. Doręczony wydruk nie ma zatem mocy dokumentu urzędowego:

- SKO nie przeanalizowało zarzutów odwołania odnośnie: (-) niewłaściwego przeprowadzenia analizy terenu, (-) braku wzięcia pod uwagę zapisów zawartych w planie ogólnym Gminy Zambrów, gdzie jego działki są położone właśnie na terenie gminy Zambrów, a przylegający teren inwestycji leży na terenie miasta Zambrów, (-) opierania się na zabudowie podobnej znajdującej się po drugiej stronie drogi i w znacznym oddaleniu, a pomijanie charakteru istniejącej zabudowy i charakteru prowadzonej działalności gospodarczej za granicą planowanej inwestycji, (-) braku analizy możliwości powstawania konfliktów z tytułu posadowienia obok siebie dwóch bardzo różnych sposobów wykorzystania terenu oraz brak analizy możliwości zapobiegania takim konfliktom: z jednej strony mieszkania a z drugiej działalność przemysłowo-usługowa z zakresu budownictwa i drogownictwa, w tym praca kruszarki betonu, przeładunek materiałów sypkich, piasku, żwiru, naprawa samochodów ciężarowych, a więc działalność generująca spory hałas.

Skarżący powtórzył, że nie jest przeciwny budowie budynków mieszkalnych, lecz wnosi o zabezpieczenie jego kilkudziesięcioletniej działalności w taki sposób, aby nie generować w przyszłości konfliktów sąsiedzkich. Wskazał, że jedną z takich form zabezpieczenia byłoby np. zobowiązanie przyszłego inwestora do wybudowania od strony jego działki wysokiego ekranu dźwiękochłonnego. Tymczasem zalecone nasadzenia nie spełnią takiej roli, zwłaszcza że są tylko zalecone.

Skarżący zaznaczył też, że od kilkudziesięciu lat prowadzi działalność związaną z budowlanką, usługami drogownictwa, zatrudnia kilkadziesiąt osób i to nowy inwestor planując zbliżenie się do jego działki powinien tak zaplanować inwestycję, aby nie pogorszyć już istniejących warunków na działach sąsiednich. Do Burmistrza wydającego decyzję należy, po dokonaniu wnikliwej analizy, ustalić takie warunki zabudowy, aby nie doprowadzić do sytuacji konfliktowych, zwłaszcza że takie zalecenie wynika również z treści upoważnienia ustawowego w art. 61 ust. 6 u.p.z.p. Przepisy nie zabraniają ustalenia szczegółowych warunków realizacji inwestycji dla inwestora, jak np. obowiązku zabezpieczenia planowanej działalności od działalności już istniejącej. Podkreślił, że uchybienie przepisowi § 2 ust. 3 rozporządzenia z 2024 r., czyli zobowiązaniu do przeprowadzenia wszechstronnej analizy, polega na pominięciu charakteru zabudowy i działalności na działkach sąsiednich, a przyjęciu za właściwą zabudowę niesąsiadującą z inwestycją, znajdującą się w znacznym oddaleniu i po drugiej stronie ulicy. W ocenie skarżącego SKO również musiało dostrzec brak właściwej analizy pod kątem zabezpieczenia interesów osób trzecich, gdyż zbycie tego obowiązku stwierdzeniem że należy postępować zgodnie z prawem, jest obrazą obowiązujących przepisów, w szczególności art. 61 u.p.z.p. i rozporządzeń wykonawczych. Tym bardziej niezrozumiałe jest uznanie przez organ odwoławczy, że decyzja Burmistrza odpowiada wszystkim wymogom stawianym przez przepisy.

Skarżący wskazał również, że obszar analizowany wyznaczono w odległości 459 m, podczas gdy przepisy pozwalają na wykonanie analizy w odległości nie mniejszej niż 50 m ale równocześnie nie większej niż 200 m (art. 61 ust. 5a u.p.z.p.). W obszarze do 200 m od inwestycji nie występuje np. zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, którą SKO uwzględniło jako przemawiającą za możliwością posadowienia zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, jak również w tak zmniejszonym obszarze zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna nie będzie już dominująca, a mieszkaniowa jednorodzinna w ogóle nie wystąpi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Skarżący doprecyzował swoje stanowisko w piśmie z 28 maja 2026 r. akcentując ponownie brak otrzymania identyfikatora podpisów pod decyzją, nadawanych przez system informatyczny, w którym decyzja została podpisana (k. 45).

Na rozprawie w dniu 22 września 2026 r. pełnomocnik skarżącego wskazał, że jego mocodawca od wielu lat prowadzi działalność gospodarczą w zakresie budownictwa. Adekwatnym rozwiązaniem byłoby zamontowanie ekranów dźwiękochłonnych, gdyż samo nasadzenie krzewów nie zapewni właściwych izolacji akustycznych. Pełnomocnikowi nie jest wiadomo, aby skarżący w decyzjach zezwalających na prowadzenie działalności na tym terenie był zobowiązany do ograniczenia oddziaływania tej działalności do granic własnej działki. Zaznaczył też, że skarżący był pierwszy na tym terenie. Na pytanie sądu o treść decyzji organu pierwszej instancji w zakresie powoływania się na ww. ograniczenia pełnomocnik wskazał, że w jego ocenie stwierdzenie organu to spekulacja, nie potwierdzona dowodami. Gdyby takie ograniczenie obowiązywało skarżącego to organ wskazałby, z jakich dokumentów to ograniczenie wynika.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje

Skarga podlega uwzględnieniu, choć nie wszystkie jej zarzuty są zasadne.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji zamierzonej na terenie, na którym – co jest bezsporne – nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Natomiast z uwagi na liczne zmiany stanu prawnego w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz zarzut skargi dotyczący nieprawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego, który de facto tych zmian dotyczy - w pierwszej kolejności wskazać należy stan prawny, jaki organ miał obowiązek zastosować w niniejszym przypadku.

Zasady ustalania warunków zabudowy wynikają z przepisów art. 59 i art. 61 u.p.z.p. Przepis art. 61, podobnie jak i cała ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zostały znowelizowane z dniem 24 września 2023 r. na mocy ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688). W ocenie sądu, uwzględniając zakres ww. nowelizacji, przepis art. 61 ma zastosowanie w sprawie niniejszej w następującym brzmieniu:

ust. 1 "wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 555 i 8[...]), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu;

ust. 5a - w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a u.p.z.p., na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub drogi wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę".

Powyższe brzmienie przepisu art. 61 u.p.z.p., w szczególności brzmienie ust. 5a, w którym nie znajdowało się jeszcze ograniczenie wielkości promienia obszaru analizowanego do maksymalnie 200 m, obowiązywało do 23 września 2023 r., a więc do momentu wejścia w życie wskazanej wyżej nowelizacji. Z uwagi na treść przepisów przejściowych ma ono jednak zastosowanie w sprawie niniejszej, mimo że wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony 7 listopada 2025 r.

Zgodnie bowiem z art. 59 ust. 2 nowelizacji z 7 lipca 2023 r., do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej (tj. od 24 września 2023 r.) i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie: 1) stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w brzmieniu dotychczasowym (tj. u.p.z.p.); 2) nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy zmienianej. Stosownie zaś do art. 65 ust. 1 ustawy zmieniającej (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji, tj. po nowelizacji z 4 kwietnia 2025 r., lecz przed nowelizacją z 30 kwietnia 2026 r.): "Studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin zachowują moc do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, jednak nie dłużej niż do dnia 30 czerwca 2026 r., i stosuje się do nich przepisy dotychczasowe".

Z przytoczonych regulacji wynika w sprawie niniejszej, że jeśli wniosek o wydanie warunków zabudowy złożony został: (-) przed 24 września 2023 r. lub (-) po tej dacie ale przed wejściem w życie planu ogólnego bądź najpóźniej do 30 czerwca 2026 r. (utraty mocy studium uwarunkowań) – do wniosku takiego stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a w brzmieniu dotychczasowym czyli w brzmieniu sprzed 24 września 2023 r. Nadto w mieście Zambrów plan ogólny został przyjęty uchwałą Rady Miasta Zambrów nr 135/XXII/2026 z 30 czerwca 2026 r. (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2026 r. poz. 2852) i wszedł w życie 22 lipca 2026 r., tj. 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego, to tym bardziej w dacie wydawania zaskarżonych decyzji organ miał obowiązek zastosować przepis art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym do 23 września 2023 r. i nie mógł zastosować przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a u.p.z.p. po zmianie. W konsekwencji nie mógł więc organ zastosować przepisu art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym od 24 września 2023 r., tj. zgodnie z którym obszar analizowany wyznacza się w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, jednak nie mniejszej niż 50 m oraz nie większej niż 200 m.

Z akt sprawy niniejszej dalej wynika, że prawidłowo za front terenu potraktowano tę część działki nr [...], która przylega do drogi powiatowej. Szerokość frontu terenu wynosi około 153,0 m, zatem obszar analizowany wyznaczono w odległości około 459 m jako trzykrotność szerokości frontu działki. Wbrew zarzutowi skargi wielkość obszaru analizowanego w sprawie niniejszej wyznaczono więc prawidłowo na podstawie art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w związku z art. 59 ust. 2 pkt 1 nowelizacji z 7 lipca 2023 r., tj. bez ograniczenia tej wielkości do 200 m, czyli z pominięciem brzmienia art. 61 ust. 5a u.p.z.p. nadanego przez art. 1 pkt 55 lit. "e" tej nowelizacji.

Brak naruszenia prawa w powyższym zakresie nie wystarczał jednak do oddalenia skargi, bowiem warunkiem wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest nie tylko prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, ale również niebudzące wątpliwości przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w kontekście wytycznych i wymagań, jakie wynikają z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w szczególności w kontekście obowiązku spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa, o której mowa w pkt 1 tego przepisu. W tym zaś zakresie – w ocenie sądu – doszło do naruszenia prawa procesowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz naruszenia prawa materialnego (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. na sposób załatwienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

Podstawowym celem planowania i zagospodarowania przestrzennego jest zachowanie ładu przestrzennego (art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Zrealizowanie tego celu ustawodawca uwarunkował spełnieniem tzw. zasady dobrego sąsiedztwa zwanej inaczej zasadą podobieństwa (kontynuacji). W zasadzie tej chodzi o to, aby co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Zasada ta, uzależniająca zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego, ma na celu powstrzymanie zabudowy (w tym zmiany sposobu użytkowania) niedającej się pogodzić z otoczeniem. Jednym z podstawowych elementów zasady dobrego sąsiedztwa (według stanu prawnego, jaki miały obowiązek stosować organy) jest zatem zachowanie kontynuacji funkcji zabudowy, tj. umożliwienie wprowadzenia nowej zabudowy w oparciu o regułę uzupełniania funkcji istniejącej o zagospodarowanie niewchodzące w kolizję z funkcją zabudowy zastanej.

Zasadniczo regułę dobrego sąsiedztwa rozumie się jako wymóg, aby "uzupełnienie zabudowy" nie prowadziło do wprowadzenia funkcji całkowicie odmiennej, generującej uciążliwości obce dla danego terenu (por. wyrok z 16 grudnia 2025 r. sygn. akt II OSK 1680/23, orzeczenia.nsa.gov.pl). Nowa zabudowa powinna zatem stanowić kontynuację zabudowy znajdującej się w obszarze, na który ma zostać wprowadzona i wymaganie to dotyczy nie tylko – choć przede wszystkim – funkcji, ale też parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu (gabarytów, formy architektonicznej obiektów, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu). Warunek ten musi zostać spełniony łącznie z pozostałymi warunkami określonymi w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

W orzecznictwie podkreśla się, że warunek kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, co oznacza, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja nie daje się w praktyce pogodzić z funkcją zastaną. Zasada kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy nie oznacza więc zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy, jednak musi to wynikać z rzetelnie wyjaśnionych i wynikających z materiału dowodowego sprawy okoliczności. Inaczej rzecz ujmując przyczyny wprowadzenia odstępstwa od funkcji zastanej lub wprowadzenie zróżnicowania funkcji możliwych do współistnienia na określonym obszarze, muszą wynikać z materiału dowodowego, tj. przede wszystkim z analizy urbanistycznej, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. To treść analizy urbanistycznej powinna uzasadniać przyczyny odstępstwa, poparte oceną zachowania ładu przestrzennego, uciążliwości i wpływu inwestycji na działki sąsiednie (zob. np. wyrok z 24 kwietnia 2012 r., II OSK 229/11). Jak wskazuje się zasada dobrego sąsiedztwa ma na celu m.in. zapewnienie powstania kompleksów zabudowy jednolitych funkcjonalnie i wykluczenie sprzeczności w aspekcie funkcji zabudowy przestrzeni miejskiej (zob. wyrok z 5 lutego 2020 r., II OSK 492/19).

Skoro więc organ w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy umożliwia wprowadzenie na obszarze analizowanym zabudowy zróżnicowanej funkcjonalnie, to powinien w oparciu o treść analizy urbanistycznej wszechstronnie wyjaśnić powody takiego kierunku orzeczenia, identyfikujące wzajemne oddziaływania zróżnicowanej pod względem funkcji zabudowy, tak aby jasne było dlaczego wprowadzone zróżnicowanie może współistnieć i nie będzie powodem powstawania w przyszłości niedających się usunąć konfliktów przestrzennych. Takie jest bowiem założenie ustawodawcy odnośnie ładu przestrzennego. Nie jest to też wyłącznie postulat teoretyczny. Trafnie dostrzegł skarżący, że nie bez powodu w upoważnieniu ustawowym zawartym w art. 61 ust. 6 u.p.z.p. znalazło się stwierdzenie, iż minister właściwy do wydania rozporządzenia wykonawczego określającego sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, powinien mieć na uwadze potrzeby kształtowania ładu przestrzennego, w tym przeciwdziałanie powstawaniu konfliktów przestrzennych. Rozporządzenie wykonawcze wydane na tej podstawie w 2024 r. było zastosowane przez organy w sprawie niniejszej.

Z uwagi na powyższe kluczowa w sprawach o ustalenie warunków zabudowy jest właśnie analiza urbanistyczno-architektoniczna. Stanowi ona główny dowód i pełni podstawową rolę w określaniu wymaganych parametrów i wskaźników oraz w zidentyfikowaniu funkcji zabudowy na obszarze analizowanym, a także w wyjaśnieniu w jaki sposób zrealizowana zostanie zasada kontynuacji tej funkcji. Tylko rzetelna i kompletna analiza, tj. analiza odzwierciedlająca wszystkie wymagania wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., pozwala na ustalenie warunków zabudowy zgodnie z przepisami prawa. Analiza urbanistyczna powinna więc zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji aby możliwa była ocena takiego dowodu w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym (wyrok z 14 listopada 2012 r., II OSK 1252/11).

W sprawie niniejszej w wyznaczonym prawidłowo obszarze analizowanym o promieniu 459 m niewątpliwie znalazła się co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej (ulicy M.), która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy (mieszkaniowej wielorodzinnej) w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Na s. 3 i 4 analizy (k. 64 akt adm.) organ pierwszej instancji wskazał działki dostępne z ulicy M. zabudowane zabudową mieszkaniową wielorodzinną, które jako znajdujące się w obszarze analizowanym stanowią "co najmniej jedną działkę sąsiednią", o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]- uznane za sąsiedztwo urbanistyczne).

Problem jednak w tym, że dla zrealizowania zasady dobrego sąsiedztwa nie można abstrahować od indywidualnych okoliczności sprawy. Jak wyżej wskazano, celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zachowanie ładu przestrzennego, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W konsekwencji, co jeszcze raz należy podkreślić, idea ładu przestrzennego ma wykluczać powstawanie w przyszłości konfliktów przestrzennych. Dlatego wyłącznie literalne odczytanie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., bez odkodowania jak faktycznie wygląda ład przestrzenny na danym terenie (jak faktycznie wyglądają uporządkowane relacje funkcjonalne, kompozycyjno-estetyczne i społeczno-gospodarcze na danym terenie) choć może prowadzić do wyniku literalnie prawidłowego, to jednak nieuwzględniającego rzeczywistego ładu przestrzennego, tj. ładu, o który chodzi ustawodawcy. Tymczasem zadaniem organu rozpoznającego wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy jest kształtowanie przestrzeni zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa opartą na rozpoznaniu rzeczywistych walorów przestrzenno-urbanistycznych na obszarze analizowanym. Tego w sprawie niniejszej zabrakło. Wydana decyzja jest przedwczesna jako naruszająca art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W ocenie sądu organy w sprawie niniejszej skoncentrowały się właśnie na ściśle literalnym rozumieniu zasady dobrego sąsiedztwa, znajdując w obszarze analizowanym co najmniej jedną działkę (w istocie kilkanaście działek) zabudowaną co prawda zabudową mieszkaniową wielorodzinną, zupełnie pomijając jednak obowiązek przeprowadzenia oceny zabudowy i zagospodarowania na obszarze analizowanym w kontekście kontynuacji funkcji, tj. wprowadzenia funkcji niekolidującej z funkcją zastaną – ale w najbliższym sąsiedztwie inwestycji. Tymczasem w specyficznym układzie przestrzennym występującym w niniejszej sprawie nie sposób było, jak trafnie wskazał skarżący, abstrahować zupełnie od najbliższego otoczenia inwestycji. Już bowiem tylko pobieżny wgląd w ukształtowanie przestrzeni na obszarze analizowanym po obu stronach ulicy M. uprawnia do wniosku, że inaczej wygląda ukształtowanie przestrzeni na tych dwóch obszarach, w szczególności właśnie w najbliższym sąsiedztwie inwestycji.

Jak wynika z załącznika graficznego oraz ortofotomapy dostępnej na geoportalu (https://www.geoportal.gov.pl/) po stronie ulicy M., po której znajdują się działki skarżącego nr [...] i [...], znajduje się przede wszystkim zabudowa usługowa, produkcyjna oraz produkcyjno-usługowa. Działki skarżącego (określone w analizie urbanistycznej jako funkcjonujące z zabudową usługową), dostępne z tej samej drogi publicznej, położone są w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji. Skarżący deklaruje, że prowadzi na nich działalność przemysłowo-usługową (nie tylko więc usługową, jak wskazały organy) w zakresie budownictwa i drogownictwa, w tym z pracą kruszarki, przeładunkiem materiałów sypkich (pisku, żwiru), a także naprawy samochodów ciężarowych, a więc – jak sam przyznaje – działalność generującą spory hałas. Na podstawie dostępnych ortofotomap nie sposób tego zanegować, zwłaszcza że i organy wskazały jedynie na działalność usługową skarżącego bez bliższego jej scharakteryzowania. Co istotne, charakter przemysłowy czy też produkcyjno-usługowy ma cały obszar znajdujący się po tej samej stronie ulicy M. co działki skarżącego (z wyjątkiem terenu z garażami przewidzianymi do rozbiórki). Jest to obszar de facto okalający tereny inwestycyjne w sprawie niniejszej. Jedyna zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna po tej samej stronie ulicy M. co działka inwestycyjna, znajduje się od strony południowej, w stosunkowo znacznym oddaleniu (działka nr [...], ul. M. 2), przy czym – jak wynika z ortofotomapy – jej usytuowanie potwierdza wyraźny podział tego terenu na dwie części – część zabudowaną mieszkaniowo i część produkcyjno-usługowo-przemysłową, na której znajdują się działki skarżącego, a na której nie ma zabudowy mieszkaniowej.

Zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna przylegająca bezpośrednio do ulicy M. lub skomunikowana z niej (vide działki wskazane w części IV "a" analizy na jej s. 3) w zdecydowanej większości usytuowana jest po drugiej stronie tej ulicy, nadto w nieco dalszej już odległości. Dodatkowo najbliższy budynek mieszkalny wielorodzinny znajdujący się przy ulicy M. [...] (działka nr [...]) nie przylega do samej ulicy, lecz jest oddzielony szerokim pasem zieleni. Pomiędzy działkami inwestycyjnymi a zabudową mieszkaniową wielorodzinną przyjętą przez organy jako dobre sąsiedztwo znajduje się wspomniana ulica, dalej tereny wolne od zabudowy (działka nr [...]), przychodnia, zakład przetwórstwa, szkoła (działka nr [...]) i dopiero ww. zabudowa wielorodzinna. Nadto na s. 5 analizy wskazano, że jako sąsiedztwo urbanistyczne przyjęto działki np. [...], [...] i [...], podczas gdy z otofotomapy wynika, że dojazd do tych działek możliwy jest z ulicy E. oraz z ulicy M., przy czym nie wiadomo, z której jest to wjazd główny (nie wyjaśniono tej kwestii), a nadto między tymi działkami a działką inwestycyjną znajduje się zakład przetwórstwa (działki nr [...], [...] i inne).

Tymczasem z analizy urbanistycznej wynika istnienie kontynuacji funkcji, opis nieruchomości, ich dostępności z dróg publicznych, numery działek itd., natomiast nie wynika w jaki rzeczywiście sposób wygląda ład przestrzenny na danym terenie, jakie jest dominujące najbliższe sąsiedztwo działek inwestycyjnych, czy wprowadzenie w tym najbliższym sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej nie koliduje znacząco z funkcją tam dominującą i zastaną, a dalej - jak wygląda ukształtowanie przestrzenne po obu stronach ulicy M., w jakiej konkretnie odległości znajduje się najbliższa zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, gdzie jest jej skupisko, gdzie ona dominuje a gdzie (po której stronie ulicy) nie dominuje, gdyż występuje głównie zabudowa przemysłowa, produkcyjna i usługowa. Zabrakło więc pogłębionej oceny rzeczywistej sytuacji urbanistyczno-przestrzennej w obszarze analizowanym, wyjaśnienia tego, czy funkcje i sposób użytkowania zamierzonej zabudowy wielorodzinnej pozostają w zgodzie z istniejącym (zastanym) sposobem zagospodarowania najbliższego otoczenia, z uwzględnieniem wymogów ładu przestrzennego oraz – o czym dalej - ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Zbyt mało uwagi poświęcono wzajemnemu oddziaływaniu funkcji zabudowy działek inwestycyjnych (nr [...], [...], [...]) oraz funkcji zabudowy działek znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie, zwłaszcza działek, na których skarżący prowadzi działalność gospodarczą. Sąsiedztwo tymczasem nie oznacza, że należy znaleźć gdziekolwiek w obszarze analizowanym "co najmniej jedną działkę sąsiednią ..." w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Odnalezienie takiej działki w obszarze analizowanym ma być punktem odniesienia do zrealizowania na danym terenie ładu urbanistycznego i przestrzennego rozumianego jako zabudowa i funkcja niesprzeczne, mogące współistnieć, nietworzące konfliktów przestrzennych.

Powyższej oceny nie można przy tym rozumieć w ten sposób, że sąd przesądza o dopuszczalności bądź niedopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji. Dopuszczalność realizacji inwestycji nie jest również co do zasady przedmiotem zarzutu skarżącego. Nie kwestionuje również sąd tego, że organ wziął pod uwagę budynki mieszkalne wielorodzinne zlokalizowane po drugiej stronie ulicy M. (skoro znajdują się w obszarze analizowanym). Podkreślić jednak należy, że większą uwagę powinien organ położyć na odkodowanie rzeczywistego ładu przestrzennego w obszarze analizowanym oraz ocenę wzajemnych relacji i położenia znajdującej się tam zabudowy, w szczególności w kontekście wzajemnego oddziaływania funkcji zastanej (funkcji zabudowy istniejącej na działkach nr [...] i [...] i prowadzonej tam działalności gospodarczej) z możliwością wprowadzenia w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Inaczej rzecz ujmując odnalezienie odpowiedniej działki sąsiedniej jest konieczne, ale na gruncie tej sprawy nie zwalnia organu z obowiązku rzetelnego uzasadnienia, że planowana funkcja rzeczywiście stanowi kontynuację funkcji występujących w analizowanym układzie urbanistycznym oraz nie wpłynie negatywnie na zachowanie ładu urbanistycznego i przestrzennego w najbliższym, bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji, skoro to właśnie planowanie i zagospodarowanie przestrzenne jest podstawowym narzędziem realizacji tego ładu. Tymczasem z analizy wynika, że wymieniono występującą na obszarze analizowanym zabudowę inną niż mieszkaniowa, nawet zobrazowano jej położenie na załączniku graficznym, ale nie wykonano analizy rzeczywistego miejsca jej występowania. Konieczna jest tymczasem odpowiedź na pytanie czy wprowadzenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na spornym terenie (po wschodniej stronie ulicy M., tj. po tej, po której znajdują się działki skarżącego) i w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy zastanej niemieszkaniowej (produkcyjnej, produkcyjno-usługowej, usługowej) - nie pozostaje we wzajemnej sprzeczności z zabudową zastaną. Konieczna jest zatem analiza rzeczywistego ładu przestrzennego występującego na tym terenie. Właściciele działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji mają bowiem w istocie, wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ustawowe prawo żądania uwzględnienia charakteru zagospodarowania terenu bezpośrednio przyległego do terenu inwestycji, w kontekście powstania potencjalnych uciążliwości z tym związanych.

Dla zupełności wywodu warto odwołać się także do wykładni historycznej art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Pierwotnie norma ta nie miała rangi ustawowej, gdyż znajdowała się w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Przepis ten stanowił, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Regulacja ta określała zatem wyłącznie minimalny zasięg obszaru analizowanego, nie ustanawiając jego granicy maksymalnej. Rozwiązanie to zostało następnie przeniesione na poziom ustawowy. Rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 2399) uchylono § 3, a jednocześnie ustawą z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. poz. 1986) dodano art. 61 ust. 5a u.p.z.p., zgodnie z którym obszar analizowany wyznaczano w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 m. Na tym etapie ustawodawca zachował konstrukcję określającą jedynie minimalny rozmiar obszaru analizowanego. Jednocześnie jednak tę samą ustawą nowelizującą wprowadzono art. 64a ust. 2 u.p.z.p., dotyczący szczególnego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. W tym przypadku ustawodawca po raz pierwszy ustanowił maksymalną granicę analizy, przesądzając, że obszaru analizowanego nie można wyznaczyć w odległości większej niż 200 m. To szczególne rozwiązanie zostało następnie przyjęte jako zasada, bowiem nowelizacją z 7 lipca 2023 r. ustawodawca zmienił art. 61 ust. 5a u.p.z.p. m.in. w ten sposób, że ustanowił maksymalną granicę promienia obszaru analizowanego w odległości 200 m. W uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej (druk nr 3097, IX kadencja Sejmu) wskazano, że rozwiązanie to ma ograniczyć manipulowanie wielkością obszaru analizowanego w celu objęcia analizą budynków o pożądanych parametrach, pomimo położenia ich w na tyle dużej odległości, że nie sposób jest mówić o kontynuacji funkcji czy cech zabudowy.

Analiza ewolucji tych unormowań prowadzi do wniosku, że ustawodawca konsekwentnie zmierza do ograniczenia przestrzennego zasięgu analizy urbanistycznej, a zarazem do zmniejszenia zakresu swobody organu w określaniu jej granic. Wprawdzie przepis art. 61 ust. 5a u.p.z.p. ograniczający obszar analizowany do 200m nie znajduje zastosowania w sprawie niniejszej, niemniej jednak przedstawiona wykładnia historyczna pokazuje, że ustawodawca nie uznaje wyznaczania nazbyt szerokiego obszaru analizowanego za rozwiązanie pożądane. Przeciwnie, kierunek kolejnych nowelizacji zmierza do skoncentrowania analizy na najbliższym otoczeniu terenu inwestycji (do 200 m), tak aby punktem odniesienia dla ustalenia zasady kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy była zabudowa pozostająca z tym terenem w rzeczywistym związku przestrzennym, a nie obiekty położone w tak znacznej odległości, że przestają być miarodajne dla oceny sposobu zagospodarowania otoczenia.

Tym bardziej zatem należy podtrzymać wyżej sformułowaną ocenę w sprawie niniejszej, że wprawdzie wszystkie działki w prawidłowo wyznaczonym obszarze o promieniu 459 m są relewantne, niemniej jednak przy ocenie kontynuacji funkcji organy powinny uwzględnić rzeczywisty kontekst przestrzenny, w tym szczególne znaczenie bezpośredniego sąsiedztwa. Właściciele działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji mają bowiem, wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ustawowe prawo żądania uwzględnienia charakteru zagospodarowania terenu bezpośrednio przyległego do terenu inwestycji, w kontekście powstania potencjalnych uciążliwości z tym związanych.

Brak analizy w tym zakresie spowodował, że sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., co przełożyło się na naruszenie prawa materialnego art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Skarżący upatruje również wadliwości zaskarżonej decyzji w niedostatecznym zagwarantowaniu ochrony jego interesu zamieszczeniem w części 2 lit. "e" tiret trzecie decyzji Burmistrza – zalecenia nasadzenia zieleni wysokiej przy granicy z działkami nr [...], [...] i [...] W. gmina Zambrów. W jego ocenie dostatecznym zabezpieczeniem byłoby nakazanie wykonania 8-metrowego ogrodzenia z paneli dźwiękoszczelnych. Odwołuje się przy tym do koncepcji ochrony interesów osób trzecich.

W tym zakresie wskazać trzeba, że istotnie – zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 in fine i 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Nadto w myśl art. 54 pkt 2 lit. "d" w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 59 ust. 2 pkt 1 ustawy zmieniającej z 7 lipca 2023 r. w decyzji o warunkach zabudowy określa się warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, w szczególności w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Oznacza to, że interesy osób trzecich są zabezpieczane już na etapie ustalania warunków zabudowy. Określenie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich jest zatem obligatoryjnym składnikiem decyzji o warunkach zabudowy. Co znamienne, zarówno w u.p.z.p. jak i w prawie budowlanym (art. 5 ust. 1 pkt 9) odwołując się do ochrony interesów osób trzecich ustawodawca nie określił, na czym polega poszanowanie tych uzasadnionych interesów ani też nie doprecyzował samego sformułowania "interesy osób trzecich". Nie budzi jednak wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych, tak na gruncie prawa budowlanego jak i na gruncie ustawy planistycznej, że wymagania w zakresie ochrony interesów osób trzecich powinny wynikać z aktów powszechnie obowiązującego prawa, w tym z ochrony prawa własności (w szczególności art. 140 Kodeksu cywilnego). Także bowiem w sprawie z zakresu prawa publicznego, jaką jest sprawa o warunki zabudowy, dochodzi de facto do konfliktu dwóch interesów porywanych – inwestora i właściciela sąsiedniej nieruchomości. Przy czym ochrona własności dotyczy jednakowo wszystkich właścicieli będących stronami postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Organy władzy publicznej nie mają bowiem podstaw, aby różnicować interesy prawne właścicieli, np. ze względu na to, że jeden z nich jest wnioskodawcą - inwestorem (por. Z. Niewiadomski, K. Jaroszyński, K. Kucharski, A. Szmytt, Ł. Złakowski, komentarz do art. 6). Jak dalej wskazuje się w literaturze przedmiotu i orzecznictwie "Prawodawca, gwarantując konstytucyjnie ochronę własności i określając ramy korzystania z prawa własności nieruchomości w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie przyznał normatywnie, w sferze wykonywania prawa własności, prymatu prawu zabudowy nieruchomości nad prawem do korzystania z nieruchomości sąsiednich, w kontekście znoszenia uciążliwości związanych z zabudową przyległych terenów. Stąd teza o rozstrzyganiu ewentualnych wątpliwości na rzecz swobody inwestowania jest nieuprawniona" (wyrok z 27 maja 2009 r., IV SA/Wa 1704/08).

Z tych powodów organ administracji publicznej wydający warunki zabudowy powinien mieć również na uwadze konstytucyjny obowiązek równego traktowania wobec prawa oraz przepisy konstytucyjne o ochronie prawa własności. Co prawda konstrukcja decyzji o warunkach zabudowy jako decyzji deklaratoryjnej i związanej, która powinna być wydana (pozytywna), gdy spełnione są ściśle określone przesłanki z art. 61 u.p.z.p. - wyklucza odmowę ustalenia warunków zabudowy z powodu okoliczności nieprzewidzianych ściśle w normie wynikającej z tego przepisu, jednak nie oznacza to, że wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich w postępowaniu o warunki zabudowy mają charakter wyłącznie pozorny. W ocenie sądu jedną z form należytego zabezpieczenia interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jest staranne, wszechstronne i dostatecznie pogłębione – mające na uwadze okoliczności indywidualnej sprawy – zrealizowanie wymagania zachowania dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 5a u.p.z.p.

Zauważyć bowiem ponownie należy, że prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego (na którym przeprowadzana jest analiza urbanistyczna), prawidłowe wyznaczenie obszaru oddziaływania planowanej inwestycji (mające znaczenie dla ustalenia kręgu stron postępowania), uwzględnienie wymagania kontynuacji funkcji, parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu – jest sposobem na respektowanie interesów prawnych podmiotów (stron postępowania) wywodzonych przecież z uprawnień właścicielskich do określonej działki bądź terenu. Skarżący, jako właściciel działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, właśnie w domaganiu się uwzględnienia funkcji terenu do niego należącego upatruje ochrony swojego prawa własności zwracając uwagę, że należyte rozpoznanie tych funkcji oraz ocena możliwości i sposobu ich ewentualnego współistnienia mogłoby zapobiec przyszłym konfliktom. Dosłownie rzecz ujmując skarżący, prowadzący od wielu lat działalność gospodarczą generującą immisje, niebędący profesjonalnym prawnikiem, własnymi słowami domaga się aby uwzględnić jego status quo, obawiając się w istocie ograniczenia w przyszłości legalnie prowadzonej działalności gospodarczej powodującej immisje. Uwypuklić trzeba też istotny fakt, że skarżący nie jest przeciwny realizacji przedmiotowej inwestycji, lecz wnosi jedynie o zabezpieczenie jego kilkudziesięcioletniej działalności gospodarczej w taki sposób, aby nie generować w przyszłości konfliktów sąsiedzkich. W ocenie sądu choć – co należy jednoznacznie podkreślić - nie jest możliwe na etapie ustalania warunków zabudowy zagwarantowanie skarżącemu niewystąpienia takich konfliktów w przyszłości, to jednak za uzasadnione należy potraktować ww. żądanie, tj. aby należycie zbadać i rozważyć dopuszczalność współistnienia funkcji mieszkaniowej planowanej przez inwestora oraz funkcji zastanej (działalności gospodarczej skarżącego), w ramach badania zasady dobrego sąsiedztwa.

Sprowadza się to do konieczności wyjaśnienia, jaką dokładnie działalność skarżący prowadzi, co wynika z udzielonych mu decyzji administracyjnych na jej prowadzenie, jakie są uciążliwości z nią związane oraz czy ta działalność a także inne funkcje niemieszkalne realizowane w bezpośrednim sąsiedztwie zaplanowanej zabudowy (po tej samej stronie ulicy M., np. działki nr [...],[...],[...] i inne z zabudową usługową, produkcyjną, produkcyjno-usługową wskazane na s. 3 analizy) – mogłyby bezkolizyjnie współistnieć w ramach kontynuacji funkcji. Tego rodzaju analizy w sprawie niniejszej zabrakło. Należy podkreślić, że odmiennie niż w przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w przypadku decyzji o warunkach zabudowy organ jest zobowiązany do uwzględniania stanu istniejącego, co też oznacza, że do czasu, gdy w obiegu prawnym pozostają decyzje administracyjne, na podstawie których możliwe jest legalne użytkowanie obiektu, jego usytuowanie musi być uwzględnione (w stosownym zakresie) przy analizie cech zagospodarowania terenu (zob. wyrok WSA w Warszawie z 27 maja 2009 r., IV SA/Wa 1704/08). Właśnie więc ocena spełnienia wymogu kontynuacji funkcji ma na celu uwzględnienie stanu zastanego (istniejącego).

Powyższy problem związany ze współistnieniem funkcji mieszkaniowej i pobliskiej działalności skarżącego zdaje się zresztą dostrzegać nie tylko inwestor, ale i sam organ.

Inwestor już we wniosku wskazał, że dodatkowym elementem poprawiającym klimat akustyczny będzie zastosowanie naturalnych ekranów akustycznych w postaci nasadzeń zieleni izolującej akustycznie – o wysokości nasadzeń od 1,5 m do 2 m (k. 13 akt admin.). Z takim rozwiązaniem zgodził się organ pierwszej instancji, który w pkt 2 lit. e tiret trzeci decyzji "zalecił" nasadzenie zieleni wysokiej przy granicy z działkami nr [...], [...] i [...]. Mając na uwadze, że inwestor planuje zabudowę mieszkaniową wielorodzinną trudno przyjąć, że powyższe zalecenie zostało wprowadzono po to, aby zabudowę sąsiednią względem inwestycji (de facto działalność gospodarczą na działkach skarżącego) chronić przed oddziaływaniem hałasowym ze strony zabudowy mieszkaniowej. Doświadczenie życiowe pokazuje, że celem nasadzeń jest ochrona ale w przeciwnym kierunku.

Kolejnym dowodem na to, że uwadze organu nie uszło całkowicie zagadnienie wzajemnego oddziaływania inwestycji oraz działalności gospodarczej prowadzonej na działkach sąsiednich (co wpisuje się w zagadnienia kontynuacji funkcji i współistnienia funkcji) jest ostatnie zdanie decyzji organu pierwszej instancji, zgodnie z którym "właściciele działek sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji mają obowiązek użytkowania swoich nieruchomości w sposób, w którym oddziaływanie prowadzonej działalności zamyka się w granicach własnej działki". Zresztą takie samo założenie sformułował organ odnośnie inwestora w zdaniu poprzedzającym. Organ nie wskazał jednak ani konkretnej normy prawnej, ani rozstrzygnięcia właściwego organu administracji, z których obowiązek taki miałby wynikać. W szczególności z czego wywodzi takie ograniczenie w stosunku do działalności skarżącego. Źródłem takich stwierdzeń nie może być przepis art. 144 k.c., zgodnie z którym właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Przepis ten nakazuje bowiem uwzględniać stosunki miejscowe, społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości i brak powodowania zakłóceń ponad przeciętną miarę, a nie expressis verbis ograniczenie odziaływania do granic własnej nieruchomości.

Niezależnie jednak od trafności i źródła takich stwierdzeń należy podkreślić, że powyższe jedynie potwierdza nierozstrzygnięte wątpliwości odnośnie spełnienia w sprawie zasady dobrego sąsiedztwa – w odniesieniu do warunku kontynuacji funkcji. Kwestia ta pozostaje tym bardziej niewyjaśniona, że pełnomocnik skarżącego na rozprawie wskazał, iż nie jest mu wiadome, aby w decyzjach lub innych aktach określających warunki prowadzenia działalności skarżący został zobowiązany do ograniczenia oddziaływania do granic własnej nieruchomości, zaś odmienne stanowisko organu określił jako nieznajdujące potwierdzenia w materiale dowodowym. Jest to zatem istotna dla rozstrzygnięcia kwestia sporna, która wymaga jednoznacznego wyjaśnienia w ponownie prowadzonym postępowaniu – w kontekście możliwości współistnienia na tym terenie funkcji mieszkaniowej i funkcji działalności, którą prowadzi skarżący (co do której również istnieją wątpliwości, czy ma ona charakter usługowy jak wskazał organ czy inny, gdyż skarżący twierdzi, że jest ona działalnością przemysłowo-usługową (kruszenie betonu, przeładunek materiałów sypkich, napraw samochodów ciężarowych, co może mieć wpływ na ocenę warunku kontynuacji funkcji).

Powyższe oddziałuje również na treść decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w zakresie ustalenia wymagań ochrony osób trzecich.

W decyzji organu pierwszej instancji nakazano projektować i budować zamierzenie inwestycyjne w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w zasięgu oddziaływania, uzasadnionych interesów osób trzecich (...), w tym w szczególności zapewniając ochronę przed m.in. pozbawieniem dostępu do drogi publicznej, mediów, światła dziennego i zapewniając ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby (s. 3 decyzji, pkt 2 lit. f tiret pierwszy). Zawarte w tym punkcie stwierdzenie ma charakter blankietowy i jako takie jest dopuszczalne. Ochrona interesów osób trzecich na etapie ustalania warunków zabudowy nie może być bowiem zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, wobec czego nie może być tak konkretna i szczegółowo określona jak w pozwoleniu na budowę (vide np. wyrok z 7 maja 2025 r., II SA/Ke 622/24). Niemniej jednak zależnie od okoliczności sprawy, w tym z uwzględnieniem treści wniosku inwestora – może powstać sytuacja, w której rozstrzygnięcie oparte na art. 54 ust. 1 pkt 2 lit. "d" u.p.z.p. powinno podkreślać znaczenie określonych wartości, które powinny być szczególnie wzięte pod uwagę w ramach "ochrony interesów osób trzecich". Jeśli bowiem organ dojdzie do wniosku, na podstawie wyników prawidłowo przeprowadzonej analizy urbanistycznej, uwzględniającej prawidłowe rozumienie zasady kontynuacji funkcji, że w ramach ochrony interesów osób trzecich (i zapewnienia kontynuacji i współistnienia funkcji) niezbędne jest podkreślenie zapewnienia ochrony przed hałasem, wibracjami, zakłóceniami elektrycznymi czy promieniowaniem, a także zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby, to takie ogólne rozstrzygnięcie może i powinno się w decyzji znaleźć. Pamiętać bowiem należy, że zgodnie z art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wiąże organ wydający pozwolenie na budowę. Oznacza to, że organ wydający pozwolenie na budowę będzie zobowiązany zwrócić szczególną uwagę na zapewnienie rozwiązań technicznych uwzględniających to zalecenie. Przy tym rozstrzygnięcie decyzji musi być sformułowane w taki sposób, aby nie było wątpliwości czego ona dotyczy, jak i tego, jak winna być wykonana (jakie wartości i przedmioty ochrony powinny podlegać szczególnej ochronie). Obowiązek taki spoczywa na organie z mocy art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z zasadą pogłębiania zaufania do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Skoro bowiem ustalenie decyzji o warunkach zabudowy ma wiązać organ administracji architektoniczno-budowlanej na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego (art. 55 u.p.z.p.), to stosowanie niejasnych i niewiążących sformułowań może skutkować tym, że finalnie nie powstanie żadne zobowiązanie organu na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę. Zatem formułując rozstrzygnięcie organ powinien mieć na względzie cel zobowiązania inwestora do zastosowania ochrony określonego interesu osób trzecich.

Reasumując tę część rozważań, w ocenie sądu w świetle art. 6 ust. 2 pkt 1 in fine oraz art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p. nie ma przeszkód, aby już na etapie ustalania warunków zabudowy organ nałożył na inwestora obowiązek zaprojektowania inwestycji w sposób chroniący określone wartości, zapewniający zredukowanie oddziaływania, jeśli z analizy urbanistycznej i z wniosku inwestora wynika, że mimo odmienności funkcje mogą współistnieć przy wprowadzeniu określonych rozwiązań. Wniosek ten, lub wniosek o braku możliwości współistnienia określonych funkcji na danym obszarze analizowanym lub jego fragmencie, musi jednak jednoznacznie wynikać z analizy urbanistycznej.

Niezasadne są natomiast pozostałe zarzuty skargi.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 393 § 2 oraz art. 107 k.p.a. przez wydanie decyzji bez podpisu. Zgodnie z art. 39 § 1 k.p.a. w przypadku pism wydanych przez organ administracji publicznej w postaci elektronicznej przy wykorzystaniu systemu teleinformatycznego, które zostały opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, zaawansowaną pieczęcią elektroniczną albo kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną, doręczenie może polegać na doręczeniu wydruku pisma uzyskanego z tego systemu odzwierciedlającego treść tego pisma. W myśl § 2, wydruk pisma, o którym mowa w § 1, zawiera: 1) informację, że pismo zostało wydane w postaci elektronicznej i podpisane kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, ze wskazaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby, która je podpisała, albo opatrzone zaawansowaną pieczęcią elektroniczną albo kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną; 2) identyfikator tego pisma, nadawany przez system teleinformatyczny, za pomocą którego pismo zostało wydane.

W doktrynie wskazuje się, że wydruk, o którym mowa, stanowi dowód tego, co zostało stwierdzone w piśmie wydanym w postaci elektronicznej (art. 393 § 4 k.p.a.), wywołuje więc skutki pisma w postaci elektronicznej. Stanowiąc dowód tego, co zostało w nim stwierdzone, ma ono moc dokumentu urzędowego. Za warunek takiego skutku należy uznać ujęcie w wydruku obligatoryjnego jego elementu w postaci informacji, że pismo zostało wydane w postaci elektronicznej i podpisane kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, ze wskazaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby, która je podpisała, albo opatrzone zaawansowaną pieczęcią elektroniczną albo kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną (art. 393 § 2 pkt 1 k.p.a.). Natomiast drugi warunek – identyfikator tego pisma, nadawany przez system teleinformatyczny, za pomocą którego pismo zostało wydane (art. 393 § 2 pkt 2 k.p.a.), mimo że obligatoryjny, nie przesądza o mocy wydruku pisma. Jak trafnie zauważono w piśmiennictwie, identyfikator stanowi jedynie składnik informacyjno-techniczny wydruku, którego rola ujawnia się dopiero w przypadku konieczności dotarcia do pisma w systemie teleinformatycznym opatrzonego e-podpisem. Jego brak stanowi wadę o technicznym charakterze, która podlega ocenie pod kątem jej wpływu na wynik sprawy, nie przesądzając automatycznie o wadliwości decyzji (tak A. Krawczyk, komentarz do art. 393 [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. W. Chróścielewski, Warszawa 2025 oraz przytaczany tam G. Sibiga, Nadanie przez system teleinformatyczny identyfikatora pisma w doręczanym wydruku decyzji. Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2022 r., I FSK 217/22, OSP 2023/12, poz. 104.).

W sprawie niniejszej brak identyfikatora nie miał wpływu na wynik sprawy, bowiem nie było potrzeby poszukiwania zaskarżonej decyzji w systemie teleinformatycznym. Kluczowe jest to, że decyzja Kolegium z 9 kwietnia 2026 r. w miejscu przeznaczonym na podpis zawiera informację, że została wydana w postaci elektronicznej i podpisana kwalifikowanym podpisem elektronicznym, ze wskazaniem imienia i nazwiska członków składu orzekającego SKO.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia § 11 rozporządzenia z 2024 r. poprzez niedoręczenie skarżącemu pełnej treści decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący podnosi w tym zakresie, że nie otrzymał załącznika graficznego oraz sporządzonej analizy terenu, które to załączniki są obligatoryjną częścią wydawanych decyzji o warunkach zabudowy. W tym zakresie sąd podziela wyrażony w orzecznictwie pogląd, że wprawdzie samo doręczenie decyzji bez dołączonych do niej załączników stanowi naruszenie przepisów postępowania, to jednak takie uchybienie może nie mieć negatywnego wpływu na wynik sprawy, jeśli zapewniono stronie możliwość zapoznania się z materiałem sprawy, w tym z załącznikami, oraz złożenia dodatkowych wyjaśnień (zob. wyroki NSA z 20 maja 2011 r., II OSK 796/10 oraz z 17 listopada 2017 r., II OSK 107/17). Taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, ponieważ okoliczność niedoręczenia skarżącemu załącznika graficznego oraz analizy terenu nie skutkowała niemożnością zapoznania się przez niego z tymi dokumentami oraz wniesienia odwołania. Skarżący był powiadomiony o wszczęciu postępowania, jak również o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym. Brak aktywności strony (nieskorzystanie z prawa wglądu w akta) nie może być interpretowany jako brak możliwości zapoznania się z tymi dokumentami. Nie można zgodzić się ze skarżącym, że był w stanie zapoznać się z załącznikami dopiero po wydaniu decyzji, gdyż przed jej wydaniem projekt decyzji z załącznikami był przekazany do uzgodnienia z właściwymi organami w trybie art. 53 ust. 4 i 5 u.p.z.p., o czym skarżący został powiadomiony przy piśmie z 9 stycznia 2026 (k. 73 akt admin.).

Wobec powyższego sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzekł w pkt 1 wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ będzie zobowiązany uwzględnić ocenę prawną oraz wskazania sądu przedstawione powyżej, stosownie do art. 153 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności organ powinien uzupełnić analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Szczególnej oceny i uwagi wymaga sposób zagospodarowania terenów pozostających w bezpośrednim związku przestrzennym z terenem inwestycji, zwłaszcza działki nr [...] i [...] (obręb W. ), a także charakter prowadzonej na nich działalności, ale też działka nr [...] oraz nr [...],[...],[...] (obręb W. ). Należy wskazać występujące odległości między tymi działkami i znajdującą się na nich zabudową, dla porównania z odległościami do zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, którą organ przyjął za sąsiedztwo urbanistyczne dla inwestycji. Pozwoli to na pełniejszy obraz rzeczywistego sąsiedztwa inwestycji, po obu stronach ulicy M.. W zakresie niezbędnym dla oceny kontynuacji funkcji organ ustali też, na jakiej podstawie prawnej prowadzona jest działalność na ww. działkach nr [...] i [...], jaki jest jej rzeczywisty charakter oraz jakie istotne z punktu widzenia zagospodarowania przestrzennego oddziaływania wiążą się z jej prowadzeniem. Ustalenia te powinny znajdować oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym, bowiem jedynie wskazanie na usługowy charakter działalności w rzeczywistości nic nie wyjaśnia wobec faktu, że skarżący twierdzi, iż prowadzi działalność przemysłowo-usługową. W tym celu organ powinien ustalić podstawy prawne prowadzenia przez skarżącego działalności na przedmiotowych nieruchomościach oraz pozyskać – jeżeli zostały wydane – dotyczące tej działalności decyzje administracyjne, określające warunki jej prowadzenia, w szczególności w zakresie dopuszczalnego oddziaływania na otoczenie.

Następnie organ powinien dokonać pogłębionej oceny, czy lokalizacja projektowanej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wraz z usługami stanowi, w konkretnym układzie urbanistycznym występującym w sprawie, dopuszczalną kontynuację funkcji w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Inaczej rzecz ujmując organ powinien ocenić możliwość współistnienia tych funkcji w konkretnych warunkach przestrzennych oraz wyczerpująco uzasadnić przyjęte w tym zakresie stanowisko (dopuszczając bądź wykluczające sąsiedztwo tej zabudowy).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien również szerzej odnieść się do kwestii ochrony interesów osób trzecich. Ocena ta powinna zostać dokonana z uwzględnieniem art. 6 ust. 2 u.p.z.p. oraz art. 54 pkt 2 lit. b i d u.p.z.p. W tej mierze organ rozważy, jeśli na podstawie uzupełnionej analizy podtrzyma wydanie decyzji pozytywnej, wskazanie w decyzji dóbr bądź wartości, jakie powinny podlegać ochronie według wyników analizy urbanistycznej. Co prawda, jak wyżej wskazano, nie jest rolą decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wskazywanie konkretnych rozwiązań technicznych mających na celu ochronę tych dóbr (jest to zastrzeżone do etapu pozwolenia na budowę), jednak zaakcentowanie konieczności określonej ochrony stanowić może gwarancję dla właścicieli terenów sąsiednich wykluczającą powstawanie konfliktów przestrzennych. Określone rozwiązania może natomiast zaproponować inwestor, którego wniosek wiąże organ.

Po uzupełnieniu materiału dowodowego organ dokona jego ponownej, wszechstronnej oceny, stosownie do art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a swoje stanowisko przedstawi w uzasadnieniu odpowiadającym wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd podkreśla raz jeszcze, że nie przesądza treści przyszłego rozstrzygnięcia. Po prawidłowym uzupełnieniu postępowania wyjaśniającego organ dokona oceny, czy w ustalonym stanie faktycznym spełnione są wszystkie przesłanki ustalenia warunków zabudowy.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego sąd postanowił na mocy art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a. w związku § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2026 r. poz. 215).

Barbara Romanczuk Marta Joanna Czubkowska Elżbieta Lemańska