Gmina nie wykazała, że część działki była zajęta pod drogę w 1998 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 marca 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 2993/21, po rozpoznaniu skargi Gminy [...], w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 12 października 2021 r., nr DO.1.7614.418.2021.AG oraz decyzję Wojewody Małopolskiego z 11 sierpnia 2021 r., nr WS-IV.7533.1.227.2020.JZ; w pkt 2. zasądził od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz Gminy [...] kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z 20 lutego 2020 r. Burmistrz Miasta [...] wystąpił do Wojewody Małopolskiego o wszczęcie postępowania w trybie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.; dalej – ustawa) w odniesieniu do nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...] – obszar wiejski, obręb [...], obejmującej działkę oznaczoną nr [...], o pow. 0,1368 ha, którą została w części zajęta pod gminną drogę publiczną – ul. [...] w [...].

Wojewoda Małopolski decyzją z 11 sierpnia 2021 r. odmówił stwierdzenia nabycia 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego nieruchomości położonej w obrębie [...], jedn. ewid. [...], oznaczonej jako części działki nr [...], według wnioskodawcy niestanowiącej 31 grudnia 1998 r. ich własności, a zajętej pod drogę gminną nr [...], (stary nr [...]), ul. [...] w [...].

Pismem z 16 sierpnia 2021 r. Burmistrz Miasta [...] złożył odwołanie.

Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z 12 października 2021 r., nr DO.1.7614.418.2021.AG, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że bezsporne w sprawie jest to, że do przedmiotowej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. nie przysługiwało prawo własności Skarbowi Państwa, ani jednostkom samorządu terytorialnego.

W kontekście przesłanki zajętości nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r., Sąd wskazał, że z przepisu art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, również w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r., wynika, że nie każda droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. Aby droga zyskała taki status musi być zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy.

Na podstawie uchwały nr XX/161/87 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z dnia 31 marca 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz. Urz. Woj. Katowickiego Nr 6, poz. 112), ul. [...] w [...] została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich. Na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy drogi lokalne miejskie w dniu 1 stycznia 1999 r. stały się drogami gminnymi.

Uchwałą nr 868/07 Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie nadania numerów dla dróg gminnych na obszarze powiatu [...], gminy [...], ul. [...] nadano nowy nr [...].

Minister wskazał, iż z uzyskanego przez organ I instancji materiału dowodowego nie wynika, aby przedmiotowa nieruchomość została zajęta w rzeczywistości pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. i że była w tej dacie we władaniu podmiotów publicznoprawnych.

Minister zauważył, że w aktach sprawy znajduje się jedynie zdjęcie z odręcznie napisaną adnotacją "zajęcie pod drogę z art. 73", które nie stanowi dokumentu potwierdzającego, że część działki nr [...] była w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę. Dowodu na zajęcie nie może stanowić również oświadczenie Burmistrza Miasta [...] z 20 lutego 2020 r., albowiem z akt sprawy nie wynika, aby Burmistrz dysponował uprawnieniami zawodowymi, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjno-wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego (Dz. U. z 2011 r., Nr 263, poz. 1572), jak również, aby wiedzę, co do zakresu zajęcia ww. nieruchomości pod drogę posiadał z analizy dokumentacji geodezyjnej sporządzonej przez uprawnionego geodetę.

Natomiast właściwym (choć nie jedynym) dowodem na potwierdzenie, bądź też nie, zajętość działki w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 73 ustawy jest mapa sytuacyjna do celów prawnych sporządzona przez geodetę uprawnionego zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r., włączona do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego wraz z adnotacją, iż przedstawia stan urządzenia drogi i pasa drogowego na dzień 31 grudnia 1998 r. Dokument taki stanowi jeden z podstawowych i najpewniejszych dowodów na okoliczność, czy dana nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną.

Mimo skierowanego do Burmistrza Miasta [...] pisma o uzupełnienie dokumentacji potwierdzającej, iż przedmiotowa działka znajdowała się w pasie drogi publicznej według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. dokumenty nie zostały przedłożone do sprawy.

Minister w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy uznał, iż ustalenia organu wojewódzkiego w zakresie braku zajętości nieruchomości pod drogę publiczną są zasadne i prawidłowe.

Skoro Burmistrz Miasta [...], jako zainteresowany nabyciem części przedmiotowej nieruchomości, jednoznacznie nie wykazał, iż jakakolwiek część działki nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną, odpowiednią dokumentacją geodezyjną, to nie można stwierdzić, iż przesłanka zajętości została spełniona. Tym bardziej, że we wniosku o stwierdzenie nabycia nieruchomości pod drogę nie określono nawet przedmiotu postępowania, wskazując jedynie, że dotyczy nabycia części działki nr [...].

Minister odnośnie przesłanki władztwa publicznoprawnego wskazał, że mimo skierowanego przez organ wojewódzki pisma o możliwości przedłożenia dowodów potwierdzających władztwo nad spornym gruntem, do chwili wydania decyzji organu I instancji, jak również na etapie postępowania odwoławczego, nie nadesłano stosownych dokumentów. Skoro Burmistrz Miasta [...], jako zainteresowany nabyciem przedmiotowej nieruchomości, jednoznacznie nie wykazał władztwa publicznoprawnego oraz nie wskazał żadnych osobowych źródeł dowodowych na potwierdzenie władztwa, to nie można stwierdzić, iż przesłanka władztwa została spełniona.

Na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii Gmina [...] złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który powołanym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii i poprzedzającą ją decyzję Wojewody Małopolskiego.

Sąd uznał, że Wojewoda, a następnie Minister błędnie ocenili dostępny w aktach materiał dowodowy, czym w sposób oczywisty organy te naruszyły art. 7, 77 i 80 k.p.a., a w konsekwencji art. 73 ust. 1 ustawy. W sprawie nie jest kwestionowany ani publiczny charakter ww. drogi, ani to, że jest ona usytuowana na nieruchomości prywatnej – tak 31 grudnia 1998 r. jak i obecnie. Stąd stanowisko organów orzekających jest całkowicie niezrozumiałe w okolicznościach sprawy.

Sąd wskazał, że po ponad dwóch dekadach funkcjonowania regulacji zawartej finalnie w art. 73 ustawy nie ma najmniejszej wątpliwości co do tego, że prywatne grunty zajęte pod drogi publiczne, przy spełnieniu określonych przesłanek, przeszły z mocy prawa na własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. Natomiast decyzja wojewody ma charakter stricte deklaratoryjny, indywidualizuje jednak przedmiot nabycia przez podmiot publicznoprawny, i dopiero od daty jej ostateczności podmiot publicznoprawny może powoływać się na prawo własności, zaś podmiot prywatny może domagać się odszkodowania – o ile złożył stosowny wniosek w wymaganym terminie. Elementem tej decyzji jest załącznik mapowy określający areał gruntu, który z mocy prawa przeszedł w określonej ustawą dacie na własność gminy, powiatu, województwa czy Skarbu Państwa.

W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom Ministra, w sprawach określonych dyspozycją normy z art. 73 ustawy, ani gmina, ani powiat, ani województwo, jak i Skarb Państwa, nie mają obowiązku podawać we wniosku powierzchni działki zajętej 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną. Co więcej, żaden z tych podmiotów publicznoprawnych nie jest też formalnie "wnioskodawcą", "beneficjentem" czy "podmiotem zainteresowanym nabyciem nieruchomości", nie ma też żadnego określonego przepisami trybu, który wskazywałby na zasadność czy obowiązek składania w tym zakresie jakiegokolwiek wniosku.

Postępowanie prowadzone w ramach art. 73 ustawy jest postępowaniem inicjowanym z urzędu w ramach obowiązków nałożonych na ten organ przez ustawodawcę w jednoznacznie brzmiących przepisach ustawy. Jest to postępowanie potwierdzające zmianę podmiotu prawa własności pod drogą publiczną, a decyzja wojewody ma charakter stricte deklaratoryjny, w żadnej mierze nieuznaniowy. Strona, jak w każdym innym postępowaniu administracyjnym, dysponuje inicjatywą dowodową, nie oznacza to jednak, że wyłączona jest zasada oficjalności. Wnioskodawca (w tej sprawie gmina) nie jest podmiotem aspirującym do nabycia prawa własności, gdyż własność tę nabył już z mocy art. 73 ust. 1 ustawy ponad dwie dekady temu.

Jedynym podmiotem władnym obiektywnie ustalić stan faktyczny na gruncie w określonej ustawą dacie (różnymi dostępnymi środkami dowodowymi) jest w tym wypadku prowadzący postępowanie wojewoda. Dopiero ustalenia przez niego poczynione stanowią następnie podstawę do sporządzenia przez geodetę finalnej mapy z projektem podziału. Mapa z projektem podziału zlecana geodecie jest odzwierciedleniem stanu faktycznego na gruncie ustalonego na koniec 1998 r. i powinna być sporządzona pod dyktando i według wytycznych organu prowadzącego postępowanie, a nie na prywatne zlecenie dotychczasowego właściciela nieruchomości czy właściciela drogi. Odmowa potwierdzenia, że dany grunt był zajęty pod drogę publiczną w 1998 r. jedynie z powodu nieprzedstawienia przez stronę mapy z projektem podziału mającej stanowić załącznik czy też integralną część decyzji wojewody - pozostaje na granicy rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.).

Organ administracji musi mieć kontrolę nad będącym integralną częścią decyzji załącznikiem mapowym. Nie do przyjęcia jest koncepcja, według której kluczową dokumentację geodezyjno-kartograficzną na potrzeby regulacji stanów prawnych dróg publicznych miałyby sporządzać bądź zlecać podmioty spoza aparatu władzy publicznej, a więc zamiast wyznaczonego przez ustawodawcę wojewody: bądź podmioty prywatne bądź jednostki samorządu terytorialnego. Brak też podstawy prawnej dającej jednostce samorządu terytorialnego bądź jakiemukolwiek innemu podmiotowi niebędącemu właścicielem nieruchomości do zarejestrowania i przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego mapy z projektem podziału. Organy obu instancji zaniechały podjęcia jakiejkolwiek czynności w celu wyjaśnienia istoty sprawy. Z akt nie wynika, aby wojewoda podjął jakąkolwiek czynność w celu ustalenia zaistnienia przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy, nie wynika również, aby organy orzekające prowadziły jakiekolwiek postępowanie dowodowe – poza nieuzasadnionym normatywnie wezwaniem strony skarżącej do przedstawienia dowodu w postaci dokumentacji geodezyjno-kartograficznej mającej stanowić element decyzji administracyjnej.

W ocenie Sądu, spór w sprawie sprowadza się nie do tego, czy zaistniały bądź nie zaistniały przesłanki z ustawy, lecz do tego kto ma obowiązek ponieść koszty sporządzenia mapy z projektem podziału; a wcześniej: czy mamy do czynienia z postępowaniem wnioskowym czy z postępowaniem prowadzonym w wyniku nałożonego na wojewodę obowiązku ustawowego. Gdy chodzi o same koszty postępowania, to ich "przerzucanie" na strony postępowania administracyjnego nie znajduje podstaw w kodeksie postępowania administracyjnego. Stronę obciążają tylko te koszty, które zostały poniesione na czynności podjęte z jej winy.

Sąd uznał, że skoro w okolicznościach sprawy organy uznały, że strona skarżąca nie przedstawiła żadnego dowodu na zaistnienie przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy, to postępowanie wyjaśniające wymaga uzupełnienia. Dlatego też Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję wojewody.

Sąd we wskazaniach co do dalszego postępowania wskazał, że organ I instancji będzie zobowiązany do uwzględnienia wyrażonego w uzasadnieniu stanowiska Sądu oraz jeżeli twierdzenia skarżącej gminy co do położenia ww. drogi publicznej na gruncie prywatnym okażą się uzasadnione, wojewoda zleci we własnym zakresie i na własny koszt w ramach powszechnie znanej zasady dotyczącej kosztów postępowania administracyjnego – sporządzenie mapy z projektem podziału obrazującym przebieg ww. drogi publicznej w dniu 31 grudnia 1998 r., a następnie wyda decyzję deklaratoryjną w zgodzie z treścią art. 73 ust. 1 ustawy, po zbadaniu wystąpienia pozostałych przesłanek. Sąd uznał, że zanegowanie wystąpienia w sprawie przesłanki władztwa publicznoprawnego jest przedwczesne, zważywszy na fakt, że w sprawie nie ustalono czy przedmiotowa działka zajęta była pod drogę publiczną.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Rozwoju i Technologii (dalej również – skarżący kasacyjnie), zastępowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej – p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi:

I. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. w związku z art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez wadliwe uznanie, iż organy orzekające błędnie oceniły dostępny w aktach materiał dowodowy;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że dowody zgromadzone w niniejszej sprawie nie były wystarczające do wydania skarżonej decyzji;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że postępowanie prowadzone w ramach art. 73 ww. ustawy jest postępowaniem inicjowanym tylko i wyłącznie z urzędu w ramach obowiązków nałożonych na ten organ przez ustawodawcę;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że organ wojewódzki bezpodstawnie wzywał Gminę [...] do uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., poprzez wadliwe przyjęcie, że sporządzenie dokumentacji geodezyjno-kartograficznej na potrzeby regulacji stanów prawnych dróg publicznych może zlecić wyłącznie organ prowadzący postępowanie, a nie właściciel nieruchomości bądź jednostka samorządu terytorialnego;

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art 7, 77 § 1, 80 k.p.a., poprzez wadliwe przyjęcie, że w prowadzonym postępowaniu uznano, iż jednostce samorządu terytorialnego bądź jakiemukolwiek podmiotowi niebędącemu właścicielem nieruchomości przysługuje prawo do zarejestrowania i przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego mapy z projektem podziału;

7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że mapa sporządzona przez geodetę stanowi obligatoryjny element decyzji deklaratoryjnej w postaci załącznika określającego zakres pasa drogowego;

8) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że koszty postępowania obciążają w całości organ prowadzący postępowanie;

9) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

10) art. 133 § 1 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, iż materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie zawiera dowodów pozwalających na nieuwzględnienie skargi.

II. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 73 ust 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w zakresie przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie, zrzekając się rozprawy, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie sformułowanych wyżej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania Gmina [...], zastępowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, rozpoznanie sprawy na podstawie art. 176 § 2 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. oraz zgodnie z art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.). Jednocześnie pełnomocnik oświadczył, że uczestnik postępowania nie zrzeka się rozprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej i wnosi, aby Naczelny Sąd Administracyjny przedmiotową skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu jawnym przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej – p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany jest granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Wobec braku stwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, zaskarżony wyrok Sądu I instancji poddano ocenie pod kątem zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, które okazały się uzasadnione i w konsekwencji doprowadziły do uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi.

Przypomnieć należy, iż stosownie do art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872 ze zm.; dalej - ustawa) nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Zgodnie z tym przepisem stwierdzenie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego determinowane jest łącznym spełnieniem w dacie 31 grudnia 1998 r. trzech przesłanek materialnych, a to: po pierwsze – nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego; po drugie – nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną; po trzecie – nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że ul. [...] w [...] stanowi drogę publiczną – zgodnie z uchwałą nr XX/161/87 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z 31 marca 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz. U. Woj. Katowickiego Nr 6, poz. 112) została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich, a od 1 stycznia 1999 r. stanowi drogę gminną. Również bezsporne jest to, że sporna działka objęta decyzją Wojewody Małopolskiego była w dniu 31 grudnia 1998 r. własnością osób fizycznych.

Organy administracji obu instancji uznały, że nie wykazano w sprawie, aby na dzień 31 grudnia 1998 r. sporna nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, jak również, aby sprawowano nad nią władztwo publicznoprawne. Z tym stanowiskiem organów nie zgodził się Sąd I instancji, stwierdzając w zaskarżonym wyroku, iż wszczęcie postępowania w trybie art. 73 ust. 1 ustawy następuje z urzędu przez wojewodę, a nie na wniosek strony, a to sprawia, że jest on zobowiązany zlecić wykonanie na własny koszt dokumentacji geodezyjno-kartograficznej (mapy, która ma stanowić załącznik do decyzji jako jej integralna część), jak również, że organy obu instancji nie przeprowadziły dowodowego dla wykazania spełnienia przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w całości podziela stanowisko zawarte w wyroku z 13 lutego 2026 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. I OSK 448/23, że postępowania administracyjne prowadzone na podstawie art. 73 ustawy mogą być wszczynane zarówno na wniosek, jak i z urzędu. Milczenie ustawodawcy co do sposobu wszczęcia postępowania administracyjnego nie uprawnia do domniemania, że postępowanie w takiej sytuacji nie jest wnioskowe, a jest wszczynane tylko z urzędu, jako ustawowy obowiązek organu wydania stosownego rozstrzygnięcia. Wobec tego słusznie podnosi skarga kasacyjna, iż wadliwie Sąd I instancji przyjął, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 73 ustawy jest postępowaniem inicjowanym tylko i wyłącznie z urzędu w ramach obowiązków nałożonych na wojewodę przez ustawodawcę. Złożenie wniosku o wydanie decyzji w trybie powołanego wyżej przepisu oznacza wszczęcie i prowadzenie postępowania z tego wniosku. W rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało zainicjowane i toczyło się na wniosek Burmistrza Miasta [...], a to oznacza, że na nim spoczywał obowiązek określenia przedmiotu postępowania oraz przedstawienia wszelkich dowodów na wykazanie spełnienia przesłanek określonych w art. 73 ust. 1 ustawy. Jak stanowi art. 63 § 2 k.p.a. rzeczą wnioskodawcy jest określenie przedmiotu swojego żądania, a w tej konkretnej sprawie, rzeczą Burmistrza Miasta [...] było wykazanie granic swojego władania i zajęcia cudzego gruntu pod drogę publiczną i przedstawienie dowodów celem wykazania zaistnienia okoliczności potwierdzających zmiany stanu prawnego spornej nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r.

Jak wynika z akt sprawy, wniosek Burmistrza nie precyzuje jaka część spornej działki była zajęta pod drogę i pozostawała we władaniu Gminy w wyżej podanej dacie, a więc w dacie istotnej z punktu widzenia potwierdzenia przejścia prawa własności nieruchomości. Nie przedstawiono żadnych wiarygodnych dowodów potwierdzających żądanie. Ciężar dowodu nie może spoczywać w tym zakresie wyłącznie na organie, gdyż do jego zadań należy ustalenie spełnienia przesłanek określonych w art. 73 ustawy, natomiast podmiot występujący o wydanie decyzji deklaratoryjnej ma obowiązek precyzyjnie określić zakres swojego żądania jak również przedstawić dowody na jego poparcie.

Wyjaśnić też należy, wbrew stanowisku Sądu I instancji, że z treści art. 73 ustawy nie wynika, aby obligatoryjnym elementem decyzji potwierdzającej przejście z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, była mapa sporządzona przez geodetę stanowiąca załącznik do tej decyzji określająca granice zajęcia części spornej działki pod drogę publiczną – w tej sprawie pod ulicę [...] w [...]. Określenia granic nieruchomości gruntowej można bowiem dokonać nie tylko w formie graficznej – na mapie, lecz także np. przez podanie współrzędnych punktów załamania granicy terenu wyodrębnionego w działkę ewidencyjną. Normatywnie uregulowanym sposobem opisu granicy działki gruntu dla potrzeb ewidencyjnych jest bowiem numeryczny opis granic wraz z danymi dotyczącymi punktów granicznych (por. § 16 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2024 r. poz. 219)). Mapa stanowi jedynie graficzne odzwierciedlenie wskazanego wyżej opisu granicy (por. wyroki NSA z: 13 lutego 2026 r., sygn. akt I OSK 448/23; 29 kwietnia 2026 r., sygn. akt I OSK 967/23).

Powyższe prowadzi do wniosku, że organy obu instancji prawidłowo uznały, że w sprawie nie zostały wykazane dwie przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy, a mianowicie fakt zajęcia części spornej działki pod drogę publiczną w dacie 31 grudnia 1998 r., po drugie brak wykazania sprawowania przez wnioskodawcę władztwa publicznoprawnego nad częścią spornej działki objętej wnioskiem z 20 lutego 2020 r., który wpłynął do organu wojewódzkiego 2 marca 2020 r. W tych warunkach organy administracyjne obu instancji zasadnie odmówiły stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności części spornej działki przez Gminę [...].

Z podanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 oraz art. 151 w zw. z art. 193 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.