Nieważność orzeczenia z 1953 r. wszczęta po 30 latach. NSA potwierdził umorzenie

Wyrokiem z 25 listopada 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 3203/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi A.H. i J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 18 października 2021 r., nr KOC/4466/Go/20, wydaną w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Zaskarżoną decyzją z 18 października 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: SKO), działając na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku E.W., J.J. i J.R. o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchyliło własną decyzję z 30 sierpnia 2016 r., nr KOC/7387/Go/12, stwierdzającą nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 24 lutego 1953 r., nr Gm.II-15W/19/53, odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], nr hip. [...] i umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tego orzeczenia.

W uzasadnieniu decyzji z 18 października 2021 r. Kolegium wskazało, że decyzja SKO z 30 sierpnia 2016 r. nie uzyskała przymiotu ostateczności, a postępowanie nadzorcze dotyczące orzeczenia z 24 lutego 1953 r. zostało wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia jego doręczenia. W ocenie organu oznaczało to, że w sprawie znalazł zastosowanie art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, zgodnie z którym postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia ich doręczenia lub ogłoszenia i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. W konsekwencji SKO uznało za konieczne uchylenie nieostatecznej decyzji z 30 sierpnia 2016 r. i umorzenie postępowania nieważnościowego.

A.H. i J.K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi na decyzję SKO z 18 października 2021 r., domagając się jej uchylenia, zasądzenia kosztów postępowania oraz rozpoznania sprawy na rozprawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w odpowiedziach na skargi wniosło o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z 10 lutego 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a., połączył sprawy ze skarg A.H. i J.K. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz dalszego prowadzenia pod sygn. akt I SA/Wa 3203/21.

Oddalając obie skargi wyrokiem z 25 listopada 2022 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem. Sąd przyjął, że art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. stanowi samodzielną podstawę umorzenia z mocy prawa, z dniem 16 września 2021 r., postępowań spełniających przesłanki określone w tym przepisie.

WSA wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 24 lutego 1953 r. zostało wszczęte 21 grudnia 2012 r., a więc po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia tego orzeczenia. Sąd przyjął, że doręczenie nastąpiło 25 lutego 1953 r. i że w aktach znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru orzeczenia adresowane do pełnomocnika osoby występującej o przyznanie prawa własności czasowej. W ocenie Sądu materiał ten pozwalał również na przyjęcie, że orzeczenie z 24 lutego 1953 r. weszło do obrotu prawnego.

Ponieważ postępowanie nadzorcze wszczęto po upływie trzydziestu lat od doręczenia orzeczenia z 1953 r. i nie zostało ono zakończone ostateczną decyzją przed 16 września 2021 r., WSA podzielił stanowisko organu, że postępowanie to uległo z tym dniem umorzeniu z mocy prawa. Decyzja SKO z 18 października 2021 r. miała w tym zakresie charakter deklaratoryjny, potwierdzając skutek wynikający bezpośrednio z ustawy.

Sąd pierwszej instancji nie uznał za prawidłowe stanowiska skarżących, że po wejściu w życie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej postępowanie mogło być nadal prowadzone w celu stwierdzenia wydania orzeczenia z naruszeniem prawa. W ocenie WSA stwierdzenie nieważności decyzji, odmowa stwierdzenia jej nieważności oraz stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa stanowią możliwe sposoby zakończenia jednego postępowania nadzorczego. Skoro zaś na mocy przepisu przejściowego postępowanie to zostało umorzone z mocy prawa, brak było podstaw do jego dalszego prowadzenia wyłącznie w celu wydania rozstrzygnięcia stwierdzającego naruszenie prawa.

WSA nie podzielił również zarzutów dotyczących niezgodności takiej wykładni art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej z Konstytucją RP. Odwołując się między innymi do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, oraz zasad trwałości decyzji ostatecznych, pewności prawa i ochrony zaufania do państwa, Sąd przyjął, że ustawodawca mógł wprowadzić czasową granicę dopuszczalności prowadzenia postępowań nieważnościowych. WSA zauważył także, że przed Trybunałem Konstytucyjnym pozostawała wówczas zawisła sprawa o sygn. K 2/22 dotycząca konstytucyjności art. 2 ustawy nowelizującej.

Od powyższego wyroku wniesione zostały dwie skargi kasacyjne.

J.K. zaskarżył wyrok WSA w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 2, art. 2 i art. 7 oraz art. 8 ust. 2 i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, przez błędną wykładnię art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie wykładnia tego przepisu, uwzględniająca konstytucyjne zasady demokratycznego państwa prawnego, ochrony zaufania jednostki do państwa, ochrony praw nabytych i interesów w toku, proporcjonalności, niedziałania prawa wstecz, praworządności i równości, a także ochronę prawa własności i innych praw majątkowych, powinna prowadzić do wniosku, że mimo wejścia w życie ustawy nowelizującej postępowanie powinno być kontynuowane przynajmniej w zakresie umożliwiającym rozstrzygnięcie, czy orzeczenie z 1953 r. zostało wydane z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej J.K. wskazywał, że nowelizacja k.p.a. z 2021 r. została uchwalona w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, jednak – w jego ocenie – zakres regulacji zawartej w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej wykraczał poza następstwa tego orzeczenia. Podnosił, że stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa nie prowadzi do wyeliminowania jej z obrotu prawnego, a tym samym nie zagraża stabilności ukształtowanych stosunków prawnych, może natomiast stanowić prejudykat umożliwiający dochodzenie roszczeń odszkodowawczych.

Skarżący kasacyjnie wskazywał również na zróżnicowanie sytuacji prawnej uczestników postępowań nadzorczych w zależności od tego, czy ich postępowania zostały zakończone przed 16 września 2021 r., czy pozostawały w tej dacie w toku. Argumentował, że strony postępowań prowadzonych przez wiele lat nie miały wpływu na czas ich trwania i nie powinny ponosić negatywnych konsekwencji wejścia w życie nowych regulacji.

W jego ocenie Sąd pierwszej instancji powinien był dokonać prokonstytucyjnej wykładni art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, ewentualnie odmówić zastosowania tego przepisu w przyjętym przez organ znaczeniu. Skarżący powołał się również na postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie K 2/22, podnosząc, że WSA powinien był rozważyć zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia tej sprawy.

J.K. wniósł o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 listopada 2022 r., zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje, oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Odrębną skargę kasacyjną od wyroku z 25 listopada 2022 r. wniósł A.H., zaskarżając wyrok w całości i formułując zarówno zarzuty dotyczące zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, jak i zarzuty odnoszące się do ustalenia daty i skuteczności doręczenia orzeczenia dekretowego oraz do podnoszonych w postępowaniu nadzorczym wad tego orzeczenia.

Po pierwsze, zarzucono naruszenie art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 2, art. 3, art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 64 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, art. 17 i art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji, w związku z art. 158 § 3 k.p.a. W ocenie skarżącego Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że w każdym przypadku, w którym pomiędzy doręczeniem lub ogłoszeniem kontrolowanej decyzji a wszczęciem postępowania nieważnościowego upłynęło ponad trzydzieści lat, postępowanie podlega w całości umorzeniu z mocy prawa. Zdaniem autora skargi kasacyjnej postępowanie powinno być nadal prowadzone co najmniej w zakresie oceny, czy decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

Po drugie, skarżący zarzucił naruszenie art. 25 ust. 1 i 2 w związku z art. 11 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym przez wadliwe przyjęcie, że orzeczenie dotyczące odmowy przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] zostało prawidłowo doręczone pełnomocnikowi poprzednika prawnego skarżącego. Wskazywał, że z dokumentów znajdujących się w aktach wynika, iż zwrotne potwierdzenie odbioru podpisała osoba o nazwisku "[...]", podczas gdy pełnomocnikiem S.H., będącego poprzednikiem prawnym A.H., miał być N.E. Zdaniem skarżącego okoliczność ta podważała ustalenie, że 25 lutego 1953 r. nastąpiło skuteczne doręczenie orzeczenia jego adresatowi lub prawidłowo ustanowionemu pełnomocnikowi.

Skarżący podnosił w związku z tym, że bez ustalenia skutecznego doręczenia orzeczenia nie było możliwe przyjęcie, iż rozpoczął bieg trzydziestoletni okres, od którego art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej uzależnia umorzenie postępowania. W jego ocenie Sąd pierwszej instancji bezpodstawnie przyjął na podstawie znajdującego się w aktach zwrotnego potwierdzenia odbioru, że orzeczenie z 24 lutego 1953 r. zostało skutecznie wprowadzone do obrotu prawnego.

Po trzecie, w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 133 § 1 w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaakceptowanie przez WSA – zdaniem skarżącego – niepełnych ustaleń faktycznych dokonanych przez organ. Autor skargi kasacyjnej utrzymywał, że organy nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący okoliczności mających znaczenie dla ustalenia, czy zachodziły przesłanki zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, w szczególności kwestii prawidłowego doręczenia orzeczenia z 1953 r.

Po czwarte, zarzucono naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 3 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy oraz art. 44 i art. 92 rozporządzenia z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym. W tym zakresie skarżący twierdził, że przedstawione w postępowaniu argumenty wskazywały na możliwość wystąpienia kwalifikowanej wady orzeczenia dekretowego. Podnosił w szczególności, że organ dekretowy, odmawiając przyznania prawa własności czasowej, powinien był ustalić, czy korzystanie z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela dawało się pogodzić z jej przeznaczeniem określonym w obowiązującym wówczas planie zabudowania. W ocenie skarżącego okoliczność ta nie została dostatecznie wyjaśniona ani przez organ, ani następnie oceniona przez Sąd pierwszej instancji.

Po piąte, skarga kasacyjna zawierała zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., polegającego na – zdaniem skarżącego – niewystarczającym odniesieniu się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów i argumentów przedstawionych w skardze, w tym dotyczących skuteczności doręczenia orzeczenia z 1953 r. i podnoszonych wad tego orzeczenia.

W konsekwencji A.H. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania przed obiema instancjami, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skargi kasacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku mogła być prowadzona wyłącznie w granicach podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia.

Zarzuty obu skarg kasacyjnych, mimo różnic w sposobie ich sformułowania, w zasadniczej części dotyczą tego samego zagadnienia prawnego, tj. skutków wejścia w życie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego dla będącego w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 24 lutego 1953 r. W szczególności sporne pozostaje, czy przepis ten powodował umorzenie całego postępowania nadzorczego, czy też – jak utrzymują skarżący kasacyjnie – postępowanie powinno być kontynuowane co najmniej w celu ustalenia, czy kontrolowane orzeczenie zostało wydane z naruszeniem prawa.

Odnosząc się do tak określonej istoty sporu, Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę prawną Sądu pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.

W rozpoznawanej sprawie postępowanie dotyczyło orzeczenia administracyjnego z 24 lutego 1953 r., natomiast postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte dopiero w 2012 r. Decyzja SKO z 30 sierpnia 2016 r. stwierdzająca nieważność tego orzeczenia nie uzyskała przymiotu ostateczności, ponieważ zostały złożone wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy. Oznacza to, że w dniu 16 września 2021 r. postępowanie nadzorcze nadal pozostawało w toku.

Tym samym spełnione zostały przewidziane w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej przesłanki umorzenia postępowania z mocy prawa: postępowanie zostało wszczęte po upływie trzydziestu lat od doręczenia lub ogłoszenia kontrolowanego aktu i nie zostało zakończone przed 16 września 2021 r. ostateczną decyzją. Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji przyjął, że z tym dniem postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa.

Wykładnia ta znajduje obecnie oparcie w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyrokach z 21 lutego 2024 r., I OSK 2074/22, z 5 marca 2024 r., I OSK 2214/22, z 24 kwietnia 2024 r., I OSK 2298/22, z 16 maja 2024 r., I OSK 57/23, z 26 czerwca 2024 r., I OSK 152/23, oraz z 9 lipca 2024 r., I OSK 416/23, NSA przyjął, że art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej znajduje zastosowanie do postępowań nadzorczych pozostających w toku w dniu 16 września 2021 r. i powoduje ich umorzenie z mocy prawa. Linia ta została następnie podtrzymana m.in. w wyrokach z 28 października 2024 r., I OSK 936/23, z 24 października 2025 r., I OSK 2765/23, z 14 stycznia 2026 r., I OSK 792/24, oraz z 29 kwietnia 2026 r., I OSK 1415/24.

Na szczególną uwagę zasługuje w tym zakresie wyrok NSA z 28 października 2024 r., I OSK 936/23, w którym wprost przyjęto, że skutek przewidziany w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej oznacza brak możliwości dokonania po 16 września 2021 r. merytorycznej oceny kontrolowanej decyzji w postępowaniu nieważnościowym.

Także w postanowieniu z 2 czerwca 2026 r., I OSK 493/23, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że problematyka stosowania art. 2 ust. 2 była już wielokrotnie przedmiotem rozstrzygnięć NSA, powołując wyroki I OSK 1415/24, I OSK 792/24, I OSK 2765/23, I OSK 152/23, I OSK 2074/22, I OSK 2214/22, I OSK 2298/22, I OSK 57/23 oraz I OSK 416/23. Stanowisko to potwierdza, że w omawianej kwestii doszło do ukształtowania stabilnej linii orzeczniczej.

Nie ma przy tym znaczenia, że przed wejściem w życie ustawy nowelizującej organ pierwszej instancji zdążył wydać decyzję merytoryczną. Decyzja z 30 sierpnia 2016 r., wobec wniesienia wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie była ostateczna. Przepis art. 2 ust. 2 odnosi się zaś do postępowania niezakończonego "ostateczną decyzją lub postanowieniem". Jeżeli zatem 16 września 2021 r. sprawa pozostawała nadal w toku przed organem właściwym do ponownego jej rozpoznania, skutek przewidziany w tym przepisie obejmował całe postępowanie.

Decyzja SKO z 18 października 2021 r. miała zatem charakter deklaratoryjny – potwierdzała skutek procesowy, który nastąpił z mocy ustawy.

Nie zasługuje na uwzględnienie zasadniczy argument obu skarg kasacyjnych, zgodnie z którym art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej powinien być interpretowany w ten sposób, że umorzeniu podlega jedynie postępowanie w zakresie zmierzającym do stwierdzenia nieważności decyzji, natomiast powinno być ono nadal prowadzone w celu ewentualnego stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Taka wykładnia nie znajduje podstaw w treści art. 156–158 k.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jednym postępowaniem nadzorczym. W zależności od jego wyniku może ono zakończyć się stwierdzeniem nieważności decyzji, odmową stwierdzenia nieważności albo – w przypadkach przewidzianych prawem – stwierdzeniem wydania decyzji z naruszeniem prawa. Art. 158 § 2 k.p.a. nie ustanawia natomiast odrębnego postępowania administracyjnego, którego przedmiotem byłoby wyłącznie uzyskanie prejudykatu potwierdzającego bezprawność dawnej decyzji.

Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji przyjął, że stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa stanowi jeden ze sposobów zakończenia tego samego postępowania nieważnościowego.

W konsekwencji, jeżeli na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej postępowanie "w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji" zostało umorzone z mocy prawa, brak jest normatywnej podstawy do dalszego prowadzenia jego części wyłącznie po to, aby wydać decyzję przewidzianą w art. 158 § 2 k.p.a.

Podobny sposób rozumienia omawianej regulacji został przyjęty w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym wskazuje się, że umorzenie obejmuje całe postępowanie nadzorcze, a wystąpienie skutku z art. 2 ust. 2 wyłącza możliwość dalszego merytorycznego badania wad kontrolowanej decyzji. Stanowisko takie zostało zaakceptowane przez NSA m.in. w sprawach I OSK 2214/22, I OSK 2298/22, I OSK 152/23, I OSK 416/23 i I OSK 936/23.

W szczególności nie sposób wywieść z art. 158 § 2 k.p.a. samodzielnej podstawy do kontynuowania postępowania, które na podstawie szczególnego przepisu intertemporalnego zostało już umorzone z mocy prawa. Przepis art. 158 § 2 określa sposób rozstrzygnięcia sprawy, gdy postępowanie nadzorcze może być prowadzone i organ przeprowadził kontrolę decyzji pod kątem przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Nie znajduje natomiast zastosowania, gdy ustawodawca nakazał samo postępowanie zakończyć bez merytorycznego badania tych przesłanek.

Wykładnia proponowana w skargach kasacyjnych prowadziłaby w istocie do utworzenia – w drodze interpretacji – odrębnego trybu postępowania o "stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa", mimo że takiego trybu ustawodawca nie przewidział.

Nie są zasadne zarzuty zmierzające do wykazania, że art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej nie powinien być zastosowany z uwagi na jego sprzeczność z art. 2, art. 7, art. 32, art. 45, art. 64 i art. 77 Konstytucji RP.

Analogiczne zarzuty były już wielokrotnie przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W wyroku z 9 lipca 2024 r., I OSK 416/23, NSA przyjął, że regulacja przewidująca umorzenie postępowań nadzorczych wszczętych po upływie trzydziestu lat służy realizacji konstytucyjnie chronionych wartości w postaci trwałości decyzji administracyjnych, bezpieczeństwa prawnego i pewności obrotu oraz że brak jest podstaw do przyjęcia oczywistej niezgodności art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej z Konstytucją. Stanowisko takie zostało konsekwentnie podtrzymane. W wyroku z 24 października 2025 r., I OSK 2765/23, NSA nie podzielił zarzutów naruszenia art. 2 i art. 77 Konstytucji w związku z zastosowaniem art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej. W wyroku z 14 stycznia 2026 r., I OSK 792/24, zaakceptowano umorzenie postępowania po upływie trzydziestoletniej cezury również wobec zarzutów odwołujących się do norm konstytucyjnych i międzynarodowych. Także wyrokiem z 29 kwietnia 2026 r., I OSK 1415/24, oddalono skargę kasacyjną opartą na twierdzeniu, że umorzenie postępowania na podstawie art. 2 ust. 2 jest sprzeczne z Konstytucją.

Nie można przede wszystkim podzielić argumentacji, że wszczęcie przed 16 września 2021 r. postępowania nieważnościowego kreowało po stronie skarżących prawo nabyte do uzyskania decyzji merytorycznej określonej treści.

Samo wszczęcie nadzwyczajnego postępowania kontrolnego nie tworzy prawa podmiotowego do stwierdzenia nieważności decyzji ani do uzyskania prejudykatu odszkodowawczego. Strona posiada prawo do rozpoznania sprawy zgodnie z obowiązującym prawem, natomiast ustawodawca może zmienić warunki prowadzenia nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji ostatecznych, zwłaszcza jeżeli przemawiają za tym zasady bezpieczeństwa prawnego i stabilności stosunków prawnych.

Znaczenie tych wartości konstytucyjnych zostało wcześniej wyraźnie zaakcentowane w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13. Trybunał wskazał, że nieograniczona w czasie możliwość eliminowania z obrotu prawnego decyzji administracyjnych pozostaje w kolizji z zasadami pewności prawa, bezpieczeństwa prawnego i ochrony zaufania do państwa.

Nie można również zasadnie twierdzić, że art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej ma niedopuszczalny charakter retroaktywny. Przepis ten nie zmienia ex post skutków prawnych ostatecznych decyzji nadzorczych wydanych przed 16 września 2021 r. Określa natomiast skutek prawny dotyczący postępowań nadal pozostających w toku w dniu wejścia w życie nowej ustawy. Jest zatem klasyczną regulacją intertemporalną określającą, według jakiego prawa mają być dalej prowadzone niezakończone postępowania.

Nie jest także przekonujący zarzut naruszenia zasady równości przez odmienne potraktowanie osób, których sprawy zakończyły się przed 16 września 2021 r., oraz osób, których postępowania w tej dacie jeszcze trwały. W każdej regulacji intertemporalnej konieczne jest określenie momentu oddzielającego stosowanie starego i nowego prawa. Ustawodawca posłużył się obiektywnym kryterium – istnieniem ostatecznego rozstrzygnięcia przed dniem wejścia ustawy w życie – odnoszącym się jednakowo do wszystkich postępowań objętych zakresem regulacji.

Nie można podzielić zarzutu J.K., zgodnie z którym Sąd pierwszej instancji powinien był, na podstawie art. 8 ust. 2 i art. 178 ust. 1 Konstytucji, odmówić zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej.

Nawet przy przyjęciu stanowiska dopuszczającego w szczególnie wyjątkowych sytuacjach odmowę zastosowania przepisu ustawy przez sąd z uwagi na jego oczywistą sprzeczność z Konstytucją, w rozpoznawanej sprawie nie występuje tego rodzaju przypadek.

O braku "oczywistej" niekonstytucyjności świadczy już choćby fakt, że art. 2 ust. 2 był wielokrotnie przedmiotem oceny NSA, który w licznych orzeczeniach nie stwierdził podstaw do odmowy jego zastosowania. Dotyczy to w szczególności wyroków I OSK 416/23, I OSK 936/23, I OSK 2765/23, I OSK 792/24 i I OSK 1415/24.

Nie może zmienić tej oceny powołanie się na postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie K 2/22. Przedmiotem tego postępowania jest właśnie zgodność art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej – w zakresie, w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa – z art. 2, art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji. W oficjalnej informacji o sprawie nadal nie wykazano jej zakończenia orzeczeniem.

Sam fakt wszczęcia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym nie powoduje jednak utraty mocy obowiązującej przez kwestionowany przepis ani nie obliguje automatycznie sądu administracyjnego do zawieszenia każdego postępowania, w którym przepis ten ma zastosowanie. Szczególnie istotne jest w tym zakresie postanowienie NSA z 2 czerwca 2026 r., I OSK 493/23. W sprawie tej NSA, mimo wcześniejszego zawieszenia postępowania w oczekiwaniu na rozstrzygnięcie TK w sprawie K 2/22, zdecydował o jego podjęciu przed zakończeniem postępowania konstytucyjnego. NSA wskazał na utrwaloną już linię orzeczniczą dotyczącą art. 2 ust. 2 oraz na konieczność realizacji prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Jednocześnie zwrócono uwagę, że ewentualne późniejsze stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu otwiera możliwość wznowienia postępowania na podstawie art. 272 § 1 p.p.s.a.

Podobnie NSA wypowiedział się w postanowieniu z 5 czerwca 2025 r., I OSK 711/25, odmawiając zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia K 2/22 i wskazując, że art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny, zaś problematyka art. 2 ust. 2 została już wielokrotnie rozstrzygnięta w orzecznictwie NSA.

Brak było zatem podstaw zarówno do odmowy zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, jak i do uznania, że WSA miał obowiązek zawiesić postępowanie.

Nie mogły również odnieść skutku zarzuty A.H. odwołujące się do art. 17 i art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej.

Stosownie do art. 51 ust. 1 Karty jej postanowienia są skierowane do państw członkowskich wyłącznie w zakresie, w jakim stosują one prawo Unii.

Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z 26 lutego 2013 r., C-617/10, Åkerberg Fransson, wyjaśnił, że prawa podstawowe gwarantowane w Karcie mają zastosowanie do wszystkich sytuacji regulowanych prawem Unii, lecz nie znajdują zastosowania poza zakresem prawa Unii. Stanowisko to zostało rozwinięte w wyroku z 6 marca 2014r., C-206/13, Siragusa, w którym TSUE podkreślił konieczność istnienia wystarczającego związku pomiędzy przepisem prawa Unii a krajowym środkiem podlegającym ocenie.

Rozpoznawana sprawa dotyczy natomiast wyłącznie krajowych przepisów regulujących nadzwyczajny tryb kontroli decyzji administracyjnej wydanej na podstawie dekretu warszawskiego oraz krajowych przepisów intertemporalnych. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał normy prawa Unii Europejskiej, która byłaby w tej sprawie wykonywana.

Zarzuty naruszenia art. 17 i art. 47 Karty nie mogą zatem stanowić skutecznej podstawy podważenia zaskarżonego wyroku.

Nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej A.H. dotyczący ustalenia daty doręczenia orzeczenia z 24 lutego 1953 r.

Z akt sprawy wynika, że zachowało się zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki zawierającej orzeczenie, opatrzone datą 25 lutego 1953 r., skierowanej do pełnomocnika osoby występującej o przyznanie prawa własności czasowej. Na tej podstawie WSA uznał, że orzeczenie zostało uzewnętrznione i weszło do obrotu prawnego. Autor skargi kasacyjnej eksponuje okoliczność, że przesyłkę odebrała osoba, której nazwisko nie odpowiada nazwisku pełnomocnika, do którego była adresowana. Sam ten fakt nie pozwala jednak przyjąć, że orzeczenie nie weszło do obrotu prawnego.

Po pierwsze, obowiązujący w 1953 r. art. 25 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym przewidywał, że pismo doręcza się odbiorcy "o ile możności do rąk własnych", a w razie jego nieobecności dopuszczał doręczenie m.in. dorosłemu domownikowi, zarządcy nieruchomości lub przedsiębiorstwa odbiorcy, pracownikowi, rządcy, dozorcy, a w określonych przypadkach również sąsiadowi zobowiązującemu się do oddania pisma. Sama różnica nazwiska osoby podpisującej potwierdzenie odbioru i adresata nie była zatem równoznaczna z niedopuszczalnością takiego doręczenia.

Po drugie, w utrwalonym orzecznictwie NSA rozróżnia się prawidłowość doręczenia od samego wejścia decyzji do obrotu prawnego. W wyroku z 13 lutego 2024 r., I OSK 2652/20, podtrzymano stanowisko, zgodnie z którym wejście decyzji do obrotu prawnego następuje przez uzewnętrznienie woli organu wobec podmiotu znajdującego się poza strukturą organu i nie zawsze jest uzależnione od w pełni prawidłowego, zgodnego ze wszystkimi przepisami procesowymi doręczenia.

Analogiczny kierunek przyjmowano wcześniej m.in. w wyrokach NSA z 5 marca 2009 r., I OSK 453/08, z 26 lipca 2013 r., II OSK 718/12, z 20 lutego 2014 r., II OSK 2259/12, z 17 października 2017 r., II GSK 4055/16, oraz z 21 grudnia 2023 r., II GSK 1103/22. W orzecznictwie tym konsekwentnie przyjmuje się, że wadliwość doręczenia jednej ze stron, pominięcie niektórych stron, a nawet określone uchybienia przy doręczeniu pełnomocnikowi nie muszą oznaczać, że decyzja w ogóle nie weszła do obrotu prawnego.

W wyroku NSA z 5 marca 2024 r., I OSK 2215/22, wydanym również na tle art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej. NSA przyjął, że dla ustalenia wejścia dawnego orzeczenia do obrotu prawnego nie jest konieczne wykazanie prawidłowego doręczenia wszystkim stronom; wystarczające może być doręczenie przynajmniej jednej ze stron, zaś brak zachowanego dowodu doręczenia nie wyklucza ustalenia, na podstawie całokształtu dokumentów i dalszych czynności prawnych, że decyzja rzeczywiście funkcjonowała w obrocie. W niniejszej sprawie sytuacja jest nawet dalej idąca, ponieważ zachował się dokument potwierdzający odbiór przesyłki dzień po wydaniu orzeczenia. Nie można zatem przyjąć, aby sama okoliczność, że na potwierdzeniu odbioru widnieje podpis osoby o innym nazwisku niż adresat przesyłki, była wystarczająca do podważenia ustalenia WSA, że orzeczenie z 24 lutego 1953 r. zostało uzewnętrznione i weszło do obrotu prawnego.

W rezultacie zarzuty naruszenia art. 25 ust. 1 i 2 w związku z art. 11 rozporządzenia z 22 marca 1928 r., a także powiązane z nimi zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., należało uznać za niezasadne.

Nie mogą prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku zarzuty A.H. odwołujące się do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. oraz art. 44 i art. 92 rozporządzenia z 22 marca 1928 r.

Zarzuty te zmierzają do wykazania, że orzeczenie z 24 lutego 1953 r. było dotknięte kwalifikowaną wadą prawną i powinno zostać uznane za wydane z rażącym naruszeniem prawa.

Problem ten nie mógł być jednak przedmiotem merytorycznego rozpoznania przez organ po 16 września 2021 r.

Skoro bowiem z tym dniem, na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, postępowanie nieważnościowe uległo umorzeniu z mocy prawa, organ utracił możliwość przeprowadzenia badania przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. W konsekwencji nie był już uprawniony do oceny, czy przy wydaniu orzeczenia dekretowego prawidłowo zastosowano art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, ani do ustalania, czy sposób rozpoznania wniosku dekretowego stanowił rażące naruszenie prawa.

W wyroku NSA z 28 października 2024 r., I OSK 936/23, wyraźnie wskazano, że wystąpienie przesłanek art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej oznacza brak możliwości dokonania merytorycznej kontroli dawnej decyzji w postępowaniu nieważnościowym.

Podobne stanowisko wynika z wyroków I OSK 152/23, I OSK 2214/22, I OSK 2298/22 i I OSK 416/23, w których NSA oddalał skargi kasacyjne dotyczące umorzenia postępowań nieważnościowych bez przechodzenia do badania zarzucanych kwalifikowanych wad kontrolowanych aktów.

Zarzuty dotyczące meritum orzeczenia z 1953 r. są zatem bezskuteczne, gdyż odnoszą się do kwestii, których organ – wobec ustawowego umorzenia postępowania – nie był już uprawniony badać.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a.

Przepis ten obliguje wojewódzki sąd administracyjny do orzekania na podstawie akt sprawy. Do jego naruszenia mogłoby dojść w szczególności wówczas, gdyby sąd oparł rozstrzygnięcie na okolicznościach niewynikających z akt albo pominął materiał dowodowy znajdujący się w aktach i mający istotne znaczenie dla wyniku sprawy.

Taka sytuacja nie miała miejsca. WSA oparł ocenę dotyczącą doręczenia orzeczenia na konkretnym dokumencie znajdującym się w aktach – zwrotnym potwierdzeniu odbioru z 25 lutego 1953 r. Spór pomiędzy stroną a Sądem pierwszej instancji dotyczy zatem w istocie znaczenia prawnego tego dokumentu, a nie tego, czy Sąd orzekał na podstawie materiału niewynikającego z akt. Sama odmienna ocena materiału aktowego przez stronę nie uzasadnia zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a.

Za niezasadny należało również uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

W uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, wyjaśniono, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. W późniejszym orzecznictwie konsekwentnie wskazuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skuteczną podstawą kasacyjną także wtedy, gdy sposób sporządzenia uzasadnienia uniemożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej.

W wyroku NSA z 10 lutego 2026 r., II GSK 2004/22, podkreślono, że samo nieustosunkowanie się do każdego zarzutu lub argumentu strony nie powoduje jeszcze wadliwości uzasadnienia. Konieczne jest wykazanie, że pominięto argument istotny dla wyniku sprawy i że jego właściwe rozważenie mogło prowadzić do odmiennego rozstrzygnięcia. Podobnie w wyroku z 11 lutego 2026 r., II GSK 1932/22, NSA wskazał, że za pomocą art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zwalczać samej trafności ocen prawnych sądu. Brak przekonania strony do argumentacji WSA lub odmienny pogląd na wykładnię prawa nie oznacza, że uzasadnienie nie spełnia ustawowych wymogów. Również w wyroku NSA z 27 czerwca 2025 r., III OSK 1558/22, przyjęto, że prawidłowe uzasadnienie nie wymaga szczegółowego odnoszenia się do wszystkich zarzutów i argumentów skargi, lecz powinno czynić to w takim zakresie, który jest niezbędny do przeprowadzenia kontroli legalności zaskarżonego aktu.

Uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku pozwala natomiast bez trudności odtworzyć tok rozumowania Sądu pierwszej instancji. WSA przedstawił stan sprawy, stanowiska stron, wskazał zastosowane przepisy, wyjaśnił przesłanki zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, odniósł się do kwestii doręczenia orzeczenia z 1953 r., zarzutów konstytucyjnych oraz możliwości dalszego prowadzenia postępowania w celu wydania decyzji stwierdzającej wydanie orzeczenia z naruszeniem prawa. Brak szczegółowego rozpoznawania zarzutów odnoszących się do materialnoprawnej prawidłowości orzeczenia dekretowego nie stanowi naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ – wobec umorzenia postępowania z mocy prawa – zarzuty te nie miały znaczenia dla wyniku kontrolowanej sprawy.

Nie doszło także do naruszenia art. 151 p.p.s.a. Przepis ten stanowi konsekwencję wyniku sądowej kontroli aktu administracyjnego. Skoro decyzja SKO z 18 października 2021 r. odpowiadała prawu, Sąd pierwszej instancji obowiązany był skargi oddalić. Skarżący kasacyjnie nie wykazali naruszenia prawa materialnego ani przepisów postępowania, które uzasadniałoby zastosowanie przez WSA któregokolwiek ze środków przewidzianych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zastosowanie art. 151 p.p.s.a. było zatem prawidłowe.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, uznając obie skargi kasacyjne za pozbawione usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o ich oddaleniu.