Brak dowodu doręczenia orzeczenia z 1948 r. nie blokuje umorzenia sprawy nieważnościowej

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 listopada 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1091/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.O. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z 9 lutego 2022 r. nr DO3.7611.202.2019.RR w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddalił skargę.

Stan faktyczny i prawny sprawy, na tle którego wydano zaskarżony wyrok, przedstawiał się następująco:

Minister Rozwoju i Technologii decyzją z 9 lutego 2022 r., nr DO3.7611.202.2019.RR, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 6 maja 2015 r. nr DOI-3- 7713-29 -IH/14 odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 22 kwietnia 1948 r. nr L.dz. 000/2713/48 o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] i umorzył postępowanie administracyjne w tym zakresie.

Podstawę rozstrzygnięcia organu stanowił art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491- dalej: ustawa nowelizująca), która weszła w życie 16 września 2021 r. Minister wskazał, że zgodnie z powyższym przepisem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia ich doręczenia lub ogłoszenia i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, podlegają umorzeniu z mocy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA), po rozpoznaniu skargi J.O., wyrokiem z 4 listopada 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1091/22, oddalił skargę. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Ministra, że w sprawie znajdował zastosowanie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. W ocenie Sądu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego z 1948 r., jako wszczęte po upływie trzydziestu lat i niezakończone przed 16 września 2021 r. ostateczną decyzją, podlegało umorzeniu z mocy prawa. WSA odwołał się również do celu nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego, wiążąc ją z potrzebą zapewnienia trwałości decyzji administracyjnych i pewności prawa oraz z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13.

Odnosząc się do kwestii doręczenia orzeczenia z dnia 22 kwietnia 1948 r., Sąd pierwszej instancji uznał, że dla wyniku sprawy nie miał rozstrzygającego znaczenia brak zachowanego dokumentu potwierdzającego jego doręczenie jednemu ze współwłaścicieli. WSA wskazał, że orzeczenie weszło do obrotu prawnego i zostało wykonane. Z akt wynikało bowiem, że zostało skierowane do sześciorga spadkobierców dawnego właściciela nieruchomości, a następnie stanowiło podstawę działań zmierzających do ujawnienia własności Państwa w księdze wieczystej. Sąd uznał zatem, że upływ trzydziestoletniego terminu przewidzianego w ustawie nowelizującej nie budził wątpliwości.

J.O. wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości.

W ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności przez niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarżąca kasacyjnie kwestionowała brak zbadania przez Sąd pierwszej instancji zgodności art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej z prawem Unii Europejskiej oraz zasadą równego traktowania.

Zasadnicza część zarzutów kasacyjnych dotyczyła jednak przyjęcia przez WSA, że dla zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej nie było konieczne ustalenie konkretnej daty doręczenia orzeczenia administracyjnego z 1948 r. poprzednikowi prawnemu skarżącej. W ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji wadliwie utożsamił wejście orzeczenia do obrotu prawnego i jego wykonanie z doręczeniem decyzji. Podkreślono, że art. 2 ust. 2 ustawy wiąże rozpoczęcie biegu trzydziestoletniego terminu wyłącznie z dniem doręczenia lub ogłoszenia decyzji, a zatem brak ustalenia tej daty miał – zdaniem skarżącej – wykluczać zastosowanie tego przepisu.

W skardze kasacyjnej zakwestionowano również możliwość zastąpienia dowodu doręczenia domniemaniem wynikającym z faktu doręczenia orzeczenia innym współwłaścicielom nieruchomości. Skarżąca argumentowała, że brak dokumentu potwierdzającego doręczenie orzeczenia jej poprzednikowi prawnemu ma bezpośrednie znaczenie dla oceny, czy zachodziła przesłanka umorzenia postępowania z mocy prawa.

Dalsze zarzuty odnosiły się do konstytucyjności i zgodności z prawem Unii Europejskiej art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej. W ocenie skarżącej regulacja ta prowadziła do nierównego traktowania stron postępowań nadzorczych w zależności od tego, czy postępowanie zostało zakończone przed 16 września 2021 r., czy też pozostawało w tym dniu w toku. Podnoszono także, że nie można wywodzić z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, obowiązku umorzenia postępowań nadzorczych już wcześniej wszczętych. Skarżąca wskazywała również na wieloletnią przewlekłość postępowania administracyjnego i twierdziła, że skutki opieszałości organów nie powinny obciążać strony. W konsekwencji skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wniosła także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Jednocześnie w skardze kasacyjnej zawarty został wniosek o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny sprawy dotyczącej zgodności regulacji przejściowej ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. z Konstytucją RP. Ewentualnie skarżąca domagała się przedstawienia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a., zagadnienia prawnego dotyczącego istnienia podstaw do zawieszenia postępowania z tej przyczyny.

Postanowieniem z dnia 14 maja 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek o zawieszenie postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania [...] sp. z o.o. w [...] wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku dokonywana była w granicach podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia.

Istota sporu sprowadzała się do oceny, czy w rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki przewidziane w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego skutkujące umorzeniem z mocy prawa postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydenta m.st. Warszawy z 22 kwietnia 1948 r.

Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Ustawa weszła w życie 16 września 2021r.

W rozpoznawanej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydenta m.st. Warszawy z 22 kwietnia 1948 r. został złożony w dniu 30 września 2011 r. Oznacza to, że dla zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej konieczne było ustalenie, czy postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte po upływie trzydziestu lat od doręczenia lub ogłoszenia kontrolowanego orzeczenia, a zatem – ujmując rzecz od strony granicznej – czy orzeczenie to weszło do obrotu prawnego w wyniku jego doręczenia lub ogłoszenia przed dniem 30 września 1981 r.

Za niezasadny należało uznać zasadniczy zarzut skargi kasacyjnej, według którego brak zachowanego dowodu doręczenia orzeczenia z dnia 22 kwietnia 1948 r. poprzednikowi prawnemu skarżącej wykluczał możliwość zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej.

Rację ma skarżąca kasacyjnie o tyle, że art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej nie wiąże początku trzydziestoletniego terminu z samą datą wydania decyzji, lecz z jej doręczeniem lub ogłoszeniem. Data 22 kwietnia 1948 r. jako data wydania kontrolowanego orzeczenia nie mogłaby zatem – sama przez się – przesądzać o spełnieniu przesłanki określonej w tym przepisie.

Nie oznacza to jednak, że w realiach niniejszej sprawy brak zachowanego po upływie kilkudziesięciu lat zwrotnego poświadczenia odbioru orzeczenia przez konkretnie oznaczonego poprzednika prawnego skarżącej uniemożliwia ustalenie, że orzeczenie zostało wprowadzone do obrotu prawnego w czasie pozwalającym stwierdzić, iż postępowanie nieważnościowe wszczęto po upływie trzydziestu lat.

W aktach sprawy znajduje się egzemplarz orzeczenia wskazujący, że zostało ono skierowane do sześciorga spadkobierców A.L., dawnego właściciela nieruchomości. Postępowanie w sprawie przyznania własności czasowej było znane spadkobiercom byłego właściciela. Jak wynika z protokołu oględzin z dnia 28 stycznia 1947 r., w oględzinach uczestniczyła jedna ze spadkobierczyń, S.W.. Ponadto, jak ustaliły organy i zaakceptował Sąd pierwszej instancji, orzeczenie to było następnie wykonywane. W szczególności wnioskiem z 13 stycznia 1964 r. Prezydium Rady Narodowej w Warszawie wystąpiło do właściwego sądu o przepisanie na własność Państwa tytułu własności przedmiotowej nieruchomości. Okoliczności te zostały wskazane przez WSA przy ocenie wejścia orzeczenia do obrotu prawnego.

Nie można przy tym podzielić stanowiska autora skargi kasacyjnej, że dla rozpoczęcia biegu terminu, o którym mowa w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, konieczne było wykazanie doręczenia decyzji właśnie poprzednikowi prawnemu skarżącej.

Doręczenie decyzji jest czynnością, przez którą rozstrzygnięcie organu zostaje zakomunikowane na zewnątrz i wprowadzone do obrotu prawnego. Wejście decyzji do obrotu nie jest uzależnione od wykazania jej prawidłowego doręczenia wszystkim stronom postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że dla wejścia decyzji do obrotu prawnego wystarczające jest jej zakomunikowanie co najmniej jednej ze stron. Niedoręczenie decyzji jednej z pozostałych stron może rodzić określone konsekwencje procesowe, nie prowadzi jednak do uznania, że decyzja w ogóle nie zaistniała w obrocie prawnym.

Stanowisko to znalazło bezpośrednie potwierdzenie m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2024 r., I OSK 2215/22, w którym – na tle stosowania właśnie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. – NSA przyjął, że brak potwierdzenia odbioru decyzji w zachowanych aktach nie przesądza o braku jej doręczenia, jeżeli całokształt dokumentacji jednoznacznie wskazuje, iż decyzja została wprowadzona do obrotu i wywoływała skutki prawne. NSA wskazał również, że wejście decyzji do obrotu nie wymaga jej prawidłowego doręczenia wszystkim stronom.

Podobne stanowisko co do skutków niedoręczenia decyzji jednej ze stron było prezentowane w orzecznictwie NSA także przed wejściem w życie ustawy nowelizującej. Przyjmowano, że brak doręczenia decyzji jednej stronie nie oznacza, iż decyzja nigdy nie może stać się ostateczna, gdyż prowadziłoby to do nadania uchybieniom w zakresie doręczenia skutków dalej idących niż kwalifikowanym wadom decyzji objętym nadzwyczajnymi trybami wzruszenia decyzji ostatecznych (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2014 r., II OSK 2669/13).

Z tego względu nie można zaakceptować stanowiska skargi kasacyjnej, według którego trzydziestoletni termin należałoby liczyć odrębnie dla każdego adresata decyzji, a brak dowodu jej doręczenia poprzednikowi prawnemu skarżącej oznaczałby, że w stosunku do niej termin ten w ogóle nie rozpoczął biegu.

Takiej treści normy nie można wyprowadzić z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej. Przepis ten odwołuje się do "dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia", a nie do dnia doręczenia decyzji osobie, która po kilkudziesięciu latach wystąpiła z wnioskiem o wszczęcie postępowania nadzorczego, względnie jej poprzednikowi prawnemu.

Odmienna interpretacja prowadziłaby do rezultatu pozostającego w sprzeczności z ratio legis nowelizacji: wystarczyłoby bowiem, aby po upływie kilkudziesięciu lat nie można było odnaleźć dowodu doręczenia historycznej decyzji jednemu z jej adresatów, by ograniczenie czasowe przewidziane przez ustawodawcę stawało się w praktyce bezskuteczne.

W tym miejscu należy szczególnie zaakcentować relację czasową występującą w niniejszej sprawie. Kontrolowane orzeczenie wydano 22 kwietnia 1948 r., natomiast wniosek o stwierdzenie jego nieważności wniesiono dopiero 30 września 2011 r., a więc po ponad 63 latach od wydania aktu. Co więcej, najpóźniej w 1964 r. orzeczenie było już wykonywane jako funkcjonujący w obrocie akt administracyjny, skoro powołano je jako podstawę działań zmierzających do ujawnienia własności Państwa.

Nawet zatem przy przyjęciu dla potrzeb niniejszych rozważań daty znacznie późniejszej niż data wydania orzeczenia, a mianowicie roku 1964, do dnia złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności upłynęło około 47 lat. Dla niewystąpienia przesłanki z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej konieczne byłoby natomiast przyjęcie, że orzeczenie z 1948 r. nie zostało skutecznie zakomunikowane żadnej stronie ani ogłoszone aż do dnia przypadającego po 30 września 1981 r. Zgromadzony materiał sprawy nie daje jakichkolwiek podstaw do takiego wniosku.

Nie chodzi przy tym o niedopuszczalne zastąpienie dowodu doręczenia domniemaniem opartym wyłącznie na dacie sporządzenia decyzji. Znaczenie ma całokształt okoliczności: treść i rozdzielnik zachowanego egzemplarza orzeczenia, jego funkcjonowanie w obrocie oraz podjęcie na jego podstawie czynności prawnych dotyczących nieruchomości na wiele dziesięcioleci przed złożeniem wniosku nieważnościowego.

W konsekwencji brak zachowanego po ponad siedemdziesięciu latach dokumentu potwierdzającego odbiór orzeczenia przez jednego z jego adresatów nie podważa prawidłowości ustalenia, że postępowanie wszczęte w 2011 r. zostało wszczęte po upływie trzydziestoletniego okresu wskazanego w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej.

Nieusprawiedliwiony pozostawał także zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Art. 134 § 1 p.p.s.a. określa granice rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny, stanowiąc, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Przepis ten nie może być jednak rozumiany w ten sposób, że nakłada na sąd obowiązek abstrakcyjnego badania zgodności każdego mającego zastosowanie przepisu prawa krajowego ze wszystkimi potencjalnie mogącymi mieć znaczenie normami prawa Unii Europejskiej, niezależnie od związku tych norm z przedmiotem konkretnej sprawy.

Kontrola dokonana przez WSA obejmowała zasadniczą dla wyniku sprawy kwestię, to jest możliwość zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej oraz spełnienie przewidzianych w tym przepisie przesłanek. Okoliczność, że wynik tej oceny nie odpowiada stanowisku strony skarżącej, nie oznacza naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.

Skoro natomiast zaskarżona decyzja odpowiadała prawu, WSA nie miał podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a tym samym prawidłowo skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Nie mógł odnieść skutku zarzut, według którego Sąd pierwszej instancji powinien był odmówić zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej z uwagi na jego rzekomą sprzeczność z prawem Unii Europejskiej.

Zasada pierwszeństwa prawa Unii Europejskiej aktualizuje się w sytuacji rzeczywistej kolizji mającej zastosowanie normy prawa krajowego z normą prawa Unii. Samo powołanie się na członkostwo Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej albo na ogólną zasadę równości nie wystarcza do wykazania takiej kolizji.

Przedmiot niniejszego postępowania dotyczy krajowego nadzwyczajnego trybu weryfikacji orzeczenia administracyjnego z 1948 r. dotyczącego prawa do gruntu warszawskiego. Skarga kasacyjna nie wskazała normy prawa Unii regulującej prowadzenie takich postępowań ani przepisu unijnego, z którego wynikałby obowiązek państwa członkowskiego zapewnienia nieograniczonej w czasie możliwości stwierdzania nieważności tego rodzaju historycznych aktów administracyjnych.

Ma to znaczenie również w świetle art. 51 ust. 1 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, zgodnie z którym postanowienia Karty są skierowane do państw członkowskich jedynie w zakresie, w jakim stosują one prawo Unii. Sam fakt, że określona sprawa pozostaje w szeroko rozumianej sferze praw jednostki, nie powoduje jeszcze objęcia jej zakresem prawa Unii.

Nie istniała zatem podstawa do odmowy zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej na zasadzie pierwszeństwa prawa Unii.

Nie mógł również odnieść skutku zarzut odwołujący się do art. 6 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania.

Przepis ten zakazuje nierównego traktowania osób fizycznych ze względu na płeć, rasę, pochodzenie etniczne lub narodowość w określonych przez ustawę dziedzinach, w tym w zakresie dostępu do rzeczy oraz nabywania praw oferowanych publicznie.

Tymczasem skarżąca kasacyjnie nie twierdziła, aby została potraktowana odmiennie z którejkolwiek z wymienionych cech osobistych. Podnoszone przez nią zróżnicowanie dotyczyło wyłącznie sytuacji procesowej osób, których postępowania nieważnościowe zostały zakończone przed 16 września 2021 r., oraz osób, których postępowania pozostawały w tej dacie w toku. Nie jest to kryterium objęte zakresem art. 6 powołanej ustawy. W konsekwencji powołanie tego przepisu nie mogło stanowić podstawy do pominięcia art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej ani prowadzić do wniosku o naruszeniu prawa Unii Europejskiej.

Nie zasługiwała na uwzględnienie także argumentacja, według której art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej narusza zasadę równości przez odmienne potraktowanie osób, których postępowania zakończyły się przed 16 września 2021 r., i osób, których postępowania pozostawały w tym dniu niezakończone.

Wprowadzenie przez ustawodawcę przepisu intertemporalnego nieuchronnie wiąże się z wyznaczeniem określonego momentu, od którego nowa regulacja wywołuje skutki prawne. Samo powstanie dwóch kategorii stanów faktycznych – zakończonych przed wejściem w życie ustawy i pozostających w toku w tej dacie – nie oznacza jeszcze niedopuszczalnego konstytucyjnie zróżnicowania.

Podmioty, których postępowania zostały prawomocnie albo ostatecznie zakończone, oraz podmioty uczestniczące w postępowaniach wciąż niezakończonych nie znajdują się bowiem w identycznej sytuacji prawnej. Ustawodawca był uprawniony do ochrony stabilności już zakończonych postępowań, a jednocześnie do określenia nowych zasad odnoszących się do postępowań nadal pozostających w toku.

Rozwiązanie przyjęte w art. 2 ust. 2 ma charakter jednoznaczny. Ustawodawca świadomie objął nim określoną kategorię postępowań będących w toku w dniu 16 września 2021 r. Sąd stosujący prawo nie może zastąpić wyraźnej regulacji intertemporalnej innym rozwiązaniem tylko z tego względu, że zdaniem strony byłoby ono bardziej korzystne.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że regulacja ta realizuje wartości związane z trwałością decyzji administracyjnych, bezpieczeństwem prawnym i stabilnością ukształtowanych przed wieloma laty stosunków prawnych (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2024 r., I OSK 416/23; podobnie wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2026 r., I OSK 2086/24).

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut, zgodnie z którym Sąd pierwszej instancji wadliwie odwołał się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., P 46/13.

W wyroku tym Trybunał stwierdził niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z art. 2 Konstytucji w zakresie, w jakim przepis nie wyłączał dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa pomimo znacznego upływu czasu, jeżeli decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy.

Skarżąca kasacyjnie trafnie zauważa, że sentencja tego wyroku nie nakazywała ustawodawcy zastosowania konkretnego rozwiązania polegającego na umorzeniu postępowań już będących w toku. Okoliczność ta nie prowadzi jednak do wniosku o niezgodności art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej z Konstytucją. Trybunał określił konstytucyjny problem polegający na braku granicy czasowej wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych. Wybór szczegółowego mechanizmu prawnego służącego usunięciu tej wadliwości należał natomiast do ustawodawcy. To ustawodawca zdecydował, że jednym z elementów nowego modelu będzie zarówno wprowadzenie w art. 158 § 3 k.p.a. trzydziestoletniej granicy wszczynania nowych postępowań, jak i uregulowanie w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej sytuacji postępowań już wszczętych i nadal niezakończonych. Z wyroku P 46/13 nie można zatem wywodzić zakazu przyjęcia takiej regulacji intertemporalnej.

Nie można również podzielić stanowiska, że zastosowanie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej stanowiło niedopuszczalne działanie prawa wstecz.

Przepis ten określa konsekwencje prawne dotyczące postępowań, które w dniu wejścia w życie ustawy nadal się toczyły. Nie prowadzi do wzruszenia prawomocnych lub ostatecznych rozstrzygnięć wydanych przed wejściem w życie ustawy, lecz wiąże nowy skutek prawny ze stanem istniejącym w dniu 16 września 2021 r., tj. z niezakończeniem określonego rodzaju postępowania.

Strona inicjująca nadzwyczajne postępowanie nieważnościowe nie nabywa przy tym prawa podmiotowego do uzyskania w przyszłości rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność kontrolowanej decyzji ani nawet do merytorycznego zakończenia tego postępowania według przepisów obowiązujących w dniu jego wszczęcia, jeżeli ustawodawca w sposób wyraźny zmienił przepisy procesowe i intertemporalne odnoszące się do spraw w toku. W niniejszej sprawie ustawodawca właśnie takie jednoznaczne rozwiązanie przyjął.

Bez wpływu na wynik sprawy pozostawały zawarte w skardze kasacyjnej argumenty dotyczące korzyści majątkowych uzyskanych przez Skarb Państwa i m.st. Warszawę wskutek stosowania dekretu warszawskiego oraz twierdzenie, że skutkiem nowelizacji jest faktyczna "nacjonalizacja" pozostałych gruntów dekretowych.

Przedmiotem niniejszego postępowania nie jest ocena politycznych, ekonomicznych ani historycznych następstw dekretu, lecz kontrola legalności decyzji umarzającej konkretne postępowanie nadzorcze na podstawie obowiązującego przepisu prawa. Art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej nie przenosi własności nieruchomości na Skarb Państwa ani na jednostkę samorządu terytorialnego. Jego skutkiem jest wyłącznie wyłączenie – po spełnieniu ustawowych przesłanek – dalszego prowadzenia nadzwyczajnego postępowania zmierzającego do stwierdzenia nieważności historycznego aktu administracyjnego. Argumentacja odnosząca się do skutków dekretu warszawskiego nie mogła zatem przesądzać o legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji.

Nie mógł doprowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej również zarzut oparty na długości postępowania administracyjnego.

Nie ulega wątpliwości, że organ administracji obowiązany jest prowadzić postępowanie sprawnie i w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Naruszenie tego obowiązku podlega jednak kontroli w przewidzianych ustawą trybach, w szczególności poprzez środki służące zwalczaniu bezczynności lub przewlekłości organu.

Okoliczność, że postępowanie nieważnościowe trwało przez wiele lat, nie mogła natomiast prowadzić do niezastosowania przepisu ustawy, który wszedł w życie w toku tego postępowania i nakazał jego umorzenie z mocy prawa. Art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej nie uzależnia skutku umorzenia od przyczyn, dla których postępowanie nie zostało zakończone przed 16 września 2021 r. W szczególności nie wprowadza wyjątku dla przypadków, w których długotrwałość postępowania wynikała z działania lub zaniechania organu. Sąd nie jest uprawniony do stworzenia takiego wyjątku w drodze wykładni. Nie można zatem utożsamiać dwóch odrębnych zagadnień: odpowiedzialności organu za terminowość prowadzenia postępowania oraz obowiązku zastosowania przepisu prawa materialnego lub intertemporalnego obowiązującego w chwili wydawania rozstrzygnięcia.

Nie był trafny także zarzut, że organ powinien był – mimo wejścia w życie ustawy nowelizującej – zbadać, czy orzeczenie z 1948 r. zostało wydane z naruszeniem prawa i ewentualnie zastosować art. 158 § 2 k.p.a. Art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej przesądza o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, a więc całego nadzwyczajnego postępowania, którego przedmiotem jest ocena wystąpienia kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Jeżeli zatem spełnione zostały przesłanki art. 2 ust. 2 ustawy, organ traci podstawę do dalszego merytorycznego badania wad kontrolowanej decyzji. Nie jest możliwe najpierw merytoryczne ustalenie, że historyczna decyzja została wydana z kwalifikowanym naruszeniem prawa, a następnie wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 158 § 2 k.p.a., gdy ustawodawca nakazał umorzyć samo postępowanie służące dokonaniu takiej oceny. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się właśnie takie rozumienie art. 2 ust. 2: skutkiem spełnienia jego przesłanek jest wyłączenie możliwości merytorycznego zakończenia postępowania nieważnościowego.

Nie zachodziła także podstawa do zawieszenia niniejszego postępowania do czasu zakończenia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym dotyczącego art. 2 ustawy nowelizującej. Kwestia ta została już rozstrzygnięta w niniejszej sprawie postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2023 r., sygn. akt I OSK 1846/23, którym odmówiono zawieszenia postępowania ze skargi kasacyjnej skarżącej kasacyjnie od wyroku WSA w Warszawie z dnia 4 listopada 2022r., I SA/Wa 1091/22. Nie było zatem podstaw do ponownego rozstrzygania tego samego wniosku przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej.

Sam fakt wszczęcia przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowania dotyczącego zgodności przepisu ustawy z Konstytucją nie powoduje utraty mocy obowiązującej tego przepisu ani automatycznie nie zobowiązuje sądu administracyjnego do zawieszenia każdej sprawy, w której przepis ten ma zastosowanie. Do czasu ewentualnego wyeliminowania normy prawnej z systemu prawa korzysta ona z domniemania konstytucyjności i podlega stosowaniu.

Nie zachodziły również przesłanki określone w art. 187 § 1 p.p.s.a.

Przedstawienie zagadnienia prawnego składowi siedmiu sędziów NSA nie następuje na skutek samego wniosku strony. Warunkiem zastosowania tego przepisu jest powstanie przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości w ocenie składu orzekającego.

W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie występowała. Brzmienie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej jest jednoznaczne, a w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowała się linia akceptująca stosowanie tej regulacji do postępowań spełniających określone w niej przesłanki. Nie istniała zatem potrzeba uruchomienia trybu przewidzianego w art. 187 § 1 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.