Wniosek o nieważność decyzji z 1950 r. umorzony. NSA oddalił skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 września 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1067/22, oddalił skargę M. L., A. L., M. D., E. M. i B. S.na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 1 lutego 2022 r. nr KOC/5131/Go/18 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli M. L., A. L., M. D., E. M. i B. S. zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucili:

1. w oparciu o art, 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021 poz. 1491) w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski poprzez oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 1 lutego 2022 roku, nr KOC/5131/Go/18, w sytuacji gdy przepis ustawy nowelizującej narusza zasadę demokratycznego państwa prawa wyrażoną ww. przepisie Konstytucji, zasadę ochrony interesów strony w toku postępowania oraz zasadę ochrony zaufania obywatela do państwa poprzez dokonanie znaczącej zmiany przepisów w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego, a także narusza zasadę proporcjonalności poprzez użycie przez ustawodawcę nieproporcjonalnych środków do realizacji celu założonego w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13,

2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski poprzez oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 1 lutego 2022 roku, nr KOC/5131/Go/18, w sytuacji gdy przepis ustawy nowelizującej jest niezgodny z zasadą równości wyrażoną w ww. przepisie Konstytucji poprzez różnicowanie sytuacji obywateli państwa polskiego,

3) art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski poprzez oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 1 lutego 2022 roku, nr KOC/5131/Go/18, w sytuacji gdy przepis ustawy nowelizującej doprowadził do pozbawienia ochrony prawnej praw majątkowych skarżących oraz do materialnoprawnego zróżnicowania statusów własności, — a w konsekwencji naruszenie art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez brak odmowy zastosowania przepisu niezgodnego z Konstytucją, co skutkowało pozbawieniem skarżących prawa do ubiegania się o rozpoznanie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. N., ozn. jako "K." nr hip. [...] ewentualnie pozbawieniem skarżących prawa do ubiegania się o odszkodowanie z uwagi na brak prejudykatu koniecznego do wytoczenia powództwa o odszkodowanie związanego z wydaniem wadliwej decyzji administracyjnej,

II. w oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

4) art. 14 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r. [dalej jako: Konwencja Europejska] w zw. z art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji Europejskiej w zw. z art. 2 ust 2 ustawy z dnia 24 czerwca 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 1 lutego 2022 roku, nr KOC/5131/Go/l 8, w sytuacji gdy przepis ustawy nowelizującej narusza zasadę zakazu dyskryminacji w zakresie ochrony prawa własności mienia skarżących wyrażonych w Konwencji Europejskiej, co skutkowało pozbawieniem skarżących prawa do ubiegania się o rozpoznanie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. N., ozn. jako "K." nr hip. [...] ewentualnie pozbawieniem skarżących prawa do ubiegania się o odszkodowanie z uwagi na brak prejudykatu koniecznego do wytoczenia powództwa o odszkodowanie związanego z wydaniem wadliwej decyzji administracyjnej,

5) art. 6 ust. 1 Konwencji Europejskiej w zw. z art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji Europejskiej w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 1 lutego 2022 roku, nr KOC/5131/Go/18, w sytuacji gdy działanie organu tj. wydanie przedmiotowej decyzji w oparciu o przepis ustawy nowelizującej narusza prawo skarżących do rzetelnego procesu sądowego określonego w Konwencji Europejskiej oraz prowadzi do pozbawienia skarżących prawa do ubiegania się o rozpoznanie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. N., ozn. jako "K." nr hip. [...] ewentualnie pozbawieniem skarżących prawa do ubiegania się o odszkodowanie z uwagi na brak prejudykatu koniecznego do wytoczenia powództwa o odszkodowanie związanego z wydaniem wadliwej decyzji administracyjnej.

Wskazując na powyższe podstawy niniejszej skargi kasacyjnej, wnieśli o:

a) na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1067/22 w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, tj. uwzględnienie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 1 lutego 2022 roku, nr KOC/5131/Go/18 i uchylenie jej w całości,

b) na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 192 p.p.s.a. zawieszenie niniejszego postępowania do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny sprawy o sygn. akt K 2/22 w przedmiocie wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o zbadanie zgodności art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491) - w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa z art. 2 Konstytucji RP, z art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz z art. 77 ust. 2 Konstytucji oraz z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji - przez to, że pozbawia prawnej ochrony prawo do wynagrodzenia szkody wyrządzonej czynem niedozwolonym,

c) na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie,

d) rozpoznanie skargi także pod nieobecność skarżących kasacyjnie,

e) zasądzenie na rzecz skarżących kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Postanowieniem z 27 września 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek o zawieszenie postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w badanej sprawie nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, a które to zarzuty okazały się nie tylko nieuzasadnione, ale i nie zostały w pełni poprawnie sformułowane.

Autor skargi kasacyjnej wprawdzie podał, że skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na: obrazie prawa materialnego oraz istotnym naruszeniu przepisów proceduralnych, ale następnie stwierdził, że Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie zarzuca (cyt.): "1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 2 ust 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 roku o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego"(dalej ustawa nowelizująca). Zarzut naruszenia art. 2 ust 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 roku o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego został trzykrotnie zmultiplikowany w pkt od 1 do 3 i powiązany z zarzutem naruszenia art. 151 p.p.s.a oraz wskazanymi przepisami Konstytucji RP. W pkt II skargi kasacyjnej wskazano zaś na naruszenie art. 14 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r. oraz art. 6 ust. 1 Konwencji Europejskiej w zw. z art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji Europejskiej w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 2021 r. o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego.

Jak z powyższego zatem wynika, skarga kasacyjna została w istocie oparta wyłącznie na obrazie prawa materialnego, gdyż przepis art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 roku o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491 dalej ustawa nowelizująca), ma charakter prawnomaterialny.

Zważywszy jednak, że wskazane uchybienia nie są na tyle istotne, aby uniemożliwiały ustalenie granic wniesionej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że została ona sporządzona w stopniu umożliwiającym jej merytoryczne rozpoznanie.

Z treści zarzutów i ich uzasadnienia wynika, że istotą sporu w sprawie jest zgodność przepisu art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej ze wskazanymi w skardze przepisami Konstytucji RP oraz przepisami prawa międzynarodowego, co ma znaczenie dla możności zastosowania tego przepisu przez Sąd I instancji.

Należy zatem przypomnieć przyczyny wprowadzenia omawianych zmian do Kodeksu postępowania administracyjnego. Przede wszystkim zgodnie z treścią art. 156 § 2 k.p.a. przed nowelizacją przepis ten stanowił, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Jeżeli natomiast decyzja była dotknięta pozostałymi - niewymienionymi w tym przepisie wadami, a więc wadami z pkt 2, 5 i 6 art. 156 § 1 k.p.a. - nie istniała żadna granica czasowa uniemożliwiająca stwierdzenie nieważności decyzji. W tym stanie prawnym Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015r., sygn. akt P 46/13 zasygnalizował potrzebę stabilizacji stanu prawnego ukształtowanego decyzjami ostatecznymi i utrwalenia praw nabytych z takich decyzji, podnosząc, że pozostaje to w interesie porządku publicznego. W ocenie Trybunału, ustawodawca ma obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest więc ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności wzruszalności decyzji, bo trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń stwierdzenia nieważności ostatecznych decyzji, ale również, jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może, bowiem, z jednej strony, deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony - przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie, której strona nabyła prawo lub ekspektatywę.

Nowelizacja k.p.a. dokonana przepisami ustawy z 11 sierpnia 2021 r., jak wynika z jej uzasadnienia, miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyżej powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z Konstytucją RP.

Należy przy tym nadmienić, że art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej to nie jedyny przykład ograniczenia czasowego w dochodzeniu roszczeń w prawie administracyjnym, w tym także w zakresie ograniczenia czasowego stwierdzania nieważności decyzji. Tytułem przykładu wskazać można obowiązujący od 1 stycznia 1992 r. przepis art. 63 ust. 2 i ust. 3 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464 ze zm.). Zgodnie z art. 63 ust. 2 i ust. 3 tej ustawy do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Postępowania toczące się w tych sprawach podlegają umorzeniu. Przepis ten był przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który w wyrokach z dnia 22 lutego 2000 r. sygn. akt SK 13/98 (opubl. OTK 2000/1/5) oraz z dnia 15 maja 2000r., sygn. akt SK 29/99 (opubl. OTK 2000/4/110) orzekł, iż cytowany przepis jest zgodny z art. 2, art. 64 , art. 77 ust. 1 i art. 78 Konstytucji.

W tę linię orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego, dotyczącą ograniczenia dochodzenia praw w czasie, wpisują się także wyroki Trybunału dotyczące oceny zgodności z Konstytucją art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872) tj. wyroki z 19 maja 2011 r. sygn. akt K 20/09, z 15 września 2009 r. sygn. akt P 33/07, ale także wcześniejszy wyrok z 20 lipca 2004 r. sygn. akt SK 11/02

Z wyżej poczynionych rozważań wynika, że wprowadzenie przez ustawodawcę ograniczenia czasowego w dochodzeniu prawa nie jest sytuacją nową, było już przedmiotem badań przed Trybunałem Konstytucyjnym i nie nasuwało zastrzeżeń co do zgodności takiej regulacji z Konstytucją. Zatem zarzuty skargi kasacyjnej, oparte na przywołanych w skardze przepisach Konstytucji RP, w tym zwłaszcza jej art. 2 a także art. 32 ust. 1 i 64 ust. 2 należy uznać za bezzasadne. W ocenie Sądu Odwoławczego, racje konstytucyjne w aspekcie zasady praworządności mogły zostać ograniczone przez potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji RP. Z tego względu przyjęte rozwiązanie normatywne spełnia zasadę proporcjonalności, w zakresie w jakim racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością, równoważą jej negatywne skutki. Należy przy tym zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny podobne stanowisko na temat problematyki związanej ze zgodnością z Konstytucją RP zastosowania art. 2 ustawy nowelizującej wypowiedział już w wielu wyrokach (por. np. wyroki z: 4 grudnia 2023 r. sygn. akt I OSK 1827/22, 2 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2052/22, 21 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2074/22, 5 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 2214/22, 12 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 2499/20, 10 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2282/22, 24 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2298/22, 3 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 2215/22, 7 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 2475/22 i 16 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 57/23 publik. CBOSA).

Tym samym należy uznać, co wynika z wcześniej poczynionych wywodów, że wprowadzona regulacja doprowadziła do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, służy ochronie interesu publicznego i nie ogranicza nadmiernie praw obywatela, który przez 30 lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności. Ten czas, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, był wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego. Skoro w takim długim czasie jednostka nie korzystała z przysługujących jej praw, to musi się liczyć z tym, że w pewnym momencie takiej możliwości zostanie pozbawiona. W takim przypadku zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważa nad zasadami rekompensowania szkody związanej z wydaniem wadliwej decyzji administracyjnej.

Dalej należy wskazać, że z ustalonych przez Sąd I instancji okoliczności faktycznych sprawy wynika, że wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 1950r. wpłynął do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie dnia 18 stycznia 2017 r. Datę doręczenia kwestionowanego w postępowaniu nadzwyczajnym orzeczenia wydanego w latach 50-tych XX wieku udało się ustalić. Dla potrzeb zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej nie jest istotna prawidłowość wprowadzenia decyzji (orzeczenia) do obrotu. Wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona wadliwie, np. z naruszeniem przepisów o doręczeniach, z pominięciem niektórych stron, bądź ich pełnomocników, jak również decyzja doręczona jedynie "do wiadomości". Koncepcja "wejścia decyzji do obrotu prawnego" nie jest związana z prawidłowym, tj. zgodnym z przepisami prawa doręczeniem decyzji, lecz z dokonaniem czynności doręczenia polegającej na uzewnętrznieniu woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza organem administracji i to niekoniecznie nawet wobec jej adresata.

Sąd I instancji stwierdził, że organ prawidłowo ocenił, iż w sprawie istnieje podstawa do umorzenia postępowania nadzorczego dotyczącego kontrolowanej decyzji z 1950 r. z uwagi na brzmienie przepisów ustawy zmieniającej. Trzeba przypomnieć, że dniu 16 lutego 1949 r. został złożony do Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. N. Natomiast orzeczeniem administracyjnym z dnia 6 lipca 1950 r. Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy odmówiło przyznania prawa własności czasowej ww. nieruchomości. Orzeczenie to zostało doręczone w dniu 24 sierpnia 1950 r. Zważyć bowiem należy, że z chwilą wejścia w życie powołanej ustawy (16 września 2021 r.), organy administracji utraciły możliwość stwierdzenie nieważności decyzji, od wydania lub ogłoszenia której upłynęło dziesięć lat (art. 156 § 2 K.p.a.). Jeżeli zaś od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się w ogóle postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 158 § 3 K.p.a.).

Skoro orzeczenie z 1950 r. doręczone zostało w dniu 24 sierpnia 1950 r., a wniosek o stwierdzenie jej nieważności złożony został w dniu 18 stycznia 2017 r. (ustalenia te nie są kwestionowane przez skarżących) to za prawidłowe należy uznać rozstrzygnięcie organu o umorzeniu z mocy prawa postępowania nadzorczego na podstawie powołanych przepisów.

Wobec tego Sąd I instancji prawidłowo uznał, że spełnione zostały warunki określone w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizacyjnej.

W odniesieniu do postawionych zarzutów w zakresie niezgodności art. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. z prawem międzynarodowym, zauważyć należy, że Europejski Trybunał Praw Człowieka rozważał już skargę, dotyczącą ustawy z 11 sierpnia 2021 r., której zarzutami objęto naruszenie art. 6 i art. 13 Konwencji i art. 1 Protokołu Nr 1 (decyzja ETPC z 13 grudnia 2022 r., 5815/22, Borkowska i inni v. Polska, LEX nr 3459532). W jej uzasadnieniu wskazano, że w wyniku nowelizacji k.p.a., z mocy prawa umorzono postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych w latach 50 - tych XX w., na mocy których poprzednicy prawni skarżących zostali pozbawieni własności nieruchomości i obecnie wyłączono skarżącym (następcom prawnym osób uprzednio wywłaszczonych) możliwość ochrony prawnej. Trybunał uznając ww. skargę za niedopuszczalną wyjaśnił, że istota, zakres oraz specyficzne cechy postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie pozwalają na uznanie, że do tego postępowania odnosi się art. 6 § 1 Konwencji. W konsekwencji zarzutom skargi kasacyjnej w tym zakresie także należy odmówić waloru zasadności.

W świetle zaprezentowanych rozważań zarzuty skargi kasacyjnej należy uznać za bezzasadne, a zaskarżony wyrok jako odpowiadający prawu.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.