Nadleśnictwo bez skutku kwestionowało odtworzenie zaginionej decyzji z 1963 r. NSA oddalił skargę kasacyjną

Uzasadnianie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 marca 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 2568/22, oddalił skargę Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo R. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 października 2022 r., znak DNI.sp.612.3.2022 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia.

Skarga kasacyjna od powyższego wyroku została złożona przez Skarb Państw – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo R., które zaskarżyło orzeczenie w całości, zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2) p.p.s.a.), to jest:

a) naruszenie art. 3 § 1 i § 2 pkt 2) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. polegające na dokonaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wadliwej kontroli działalności Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi i oddalenie skargi na zaskarżone postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 24.10.2022 r. znak: DNI.sp.612.3.2022 pomimo tego, że istniały podstawy do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Podkarpackiego,

b) naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że organ był związany oceną prawną sformułowaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 24.09.2013 r. sygn. akt II SA/Rz 683/13, który nakazał odtworzenie akt w trybie art. 288-298 p.p.s.a.

2. na podstawie art. 174 pkt 1) p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 2 Konstytucji, z którego wywodzona jest zasada demokratycznego państwa prawnego, art. 7 Konstytucji statuującego zasadę legalizmu i art. 87 Konstytucji zawierającego zamknięty katalog źródeł prawa poprzez oddalenie skargi na zaskarżone postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody Podkarpackiego o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty N. z 9.07.2014 r. znak: G.6811.1.2011 o odtworzeniu decyzji PPRN w N. z dnia 24.12.1963 r. pomimo że brak jest normy prawnej wyposażającej organy administracji publicznej w kompetencję do prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie odtworzenia akt sprawy administracyjnej lub ich części, w tym także decyzji administracyjnej lub postanowienia, a wyrok sądu administracyjnego nakazujący odtworzenie akt w trybie art. 288-298 p.p.s.a. nie może być wystarczającą podstawą do takiego działania, bowiem wyrok sądu nie jest źródłem prawa.

Wskazując na powyższe podstawy skarżące kasacyjnie Nadleśnictwo wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Nadto został złożony wniosek o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Nie złożono odpowiedzi na skargę kasacyjną

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Skarga kasacyjna okazała się bezzasadna.

Zasadniczą kwestią do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie było ustalenie czy organy rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia Starosty N. odtworzeniu decyzji PPRN w N.z 24 grudnia 2014 r. słusznie uznały, że nie zaistniała w sprawie wskazywana przez skarżącego podstawa nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa i wobec tego odmówiły stwierdzenia nieważności stosownie do art. 156 § 1 k.p.a. a contrario.

W tym miejscu wymaga podkreślenia, że w trybie nieważnościowym organ nie załatwia ponownie sprawy administracyjnej zakończonej kontrolowaną decyzją(postanowieniem), ale orzeka, czy taki akt administracyjny jest obarczony jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Inaczej rzecz ujmując, w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem postępowania jest sprawa procesowa, a nie sprawa administracyjna w ujęciu materialnym (por. np. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, "Państwo i Prawo" 2001, z. 8, s. 31; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt I GSK 279/09 oraz z 10 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 1979/14). Do rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w 156 § 1 k.p.a., zgodnie z poglądami wyrażanymi w doktrynie i orzecznictwie będzie dochodzić gdy nastąpiło oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym naruszenie to wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

W badanej sprawie istotną okolicznością faktyczną w kontekście wystąpienia przesłanki nieważnościowej jest treść wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 24 września 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 683/13, który stał się był prawomocny bez jego zaskarżenia do sądu II instancji. Wyrokiem tym Sąd rozpoznawał sprawę ze skargi Nadleśnictwa R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 marca 2013 r. uchylającą decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego co do konieczności zastosowania instytucji odtworzenia akt, opisanej szczegółowo w zaskarżonej decyzji. Nie są przy tym zasadne argumenty strony skarżącej co do bezzasadności takiego zabiegu z uwagi na znaczny upływ czasu skoro prawo dopuszcza takie rozwiązanie i jest to obecnie jedyny sposób zmierzający do realizacji wytycznych Sądu z wyroku z dnia 9 marca 2012 r., sygn. akt zawartych II SA/Rz 1278/11.

Stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Na tle cytowanego przepisu w orzecznictwie sądowym wyrażono pogląd, że dla organu administracji ponownie rozpatrującego sprawę, jak też każdego innego organu orzekającego w danej sprawie, zawarty w orzeczeniu kasacyjnym pogląd dotyczący wyłożonych i zastosowanych przepisów, jak również ocena co do poczynionych przez organ ustaleń faktycznych, jest wiążąca. Oznacza to, że skutki wydanego orzeczenia sądowego wykraczają poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, rzutując tak na ponownie prowadzone postępowanie administracyjne w danej sprawie, jak też na ewentualne postępowanie sądowoadministracyjne w razie ponownego zaskarżenia kolejnego rozstrzygnięcia ostatecznego. Wskazania co do dalszego postępowania dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci na przykład braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Zatem wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, art. 153 p.p.s.a. nie może być interpretowany w ten sposób, że po wydaniu prawomocnego wyroku, organy mogą dowolnie odstąpić od wskazań sądu tylko dlatego, że w ich ocenie wcześniejsza wykładnia prawa była nieprawidłowa. Tego rodzaju działanie pozostawałoby wprost w sprzeczności z funkcją art. 153 p.p.s.a., którym jest zapewnienie skuteczności i stabilności prawomocnych rozstrzygnięć sądowoadministracyjnych.

Nie można przy tym tracić z pola widzenia, że to właśnie wcześniejsze postępowanie sądowoadministracyjne doprowadziło do wyrażenia przez właściwy sąd oceny prawnej dotyczącej sposobu dalszego procedowania w sprawie. Z akt sprawy wynika, że w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 24 września 2013 r. wskazano na konieczność odtworzenia brakującego rozstrzygnięcia, przyjmując możliwość odpowiedniego zastosowania regulacji dotyczących odtwarzania akt postępowania sądowoadministracyjnego. Starosta, wykonując prawomocny wyrok, nie działał swobodnie. Przeciwnie – zobowiązany był do zastosowania się do wiążącej oceny prawnej sądu.

Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że istota argumentacji skarżącego kasacyjnie sprowadza się w rzeczywistości do twierdzenia, iż art. 153 p.p.s.a. nie może samodzielnie stanowić materialnoprawnej podstawy kompetencji organu administracji do odtworzenia zaginionego aktu administracyjnego. Argument ten, rozpatrywany abstrakcyjnie, co do zasady nie może zostać uznany za pozbawiony podstaw.

Należy jednak odróżnić dwie kwestie:

-po pierwsze, istnienie normy kompetencyjnej pozwalającej organowi na określone działanie;

-po drugie, procesowy obowiązek organu zastosowania się do prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego wydanego w tej samej sprawie.

Nie oznacza to jednak, że argumentacja skarżącego kasacyjnie prowadzi do wniosku o zasadności skargi. W niniejszej sprawie nie chodzi bowiem o abstrakcyjne ustalenie, czy sąd administracyjny może w drodze orzeczenia ustanowić generalną kompetencję organu administracji. Ten problem mógłby być oceniany, gdyby skarżący kasacyjnie skutecznie zanegował powyższy pogląd na odpowiednim etapie postępowania administracyjnego, a co nie miało miejsca. Tu chodzi o ocenę skutków prawomocnego orzeczenia wydanego w konkretnej sprawie, w której organ był związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania. W konsekwencji nie można obecnie podnosić, że organ, wykonując prawomocny wyrok sądu administracyjnego, działał całkowicie samowolnie i bez jakiejkolwiek podstawy prawnej tylko dlatego, że wskazany przez sąd sposób procedowania nie wynikał wprost z jednego, szczególnego przepisu ustawy. Odmienne stanowisko prowadziłoby do sytuacji, w której organ mógłby odmówić wykonania prawomocnego orzeczenia, powołując się na własną, odmienną ocenę prawną. Taki rezultat pozostawałby nie do pogodzenia z art. 153 p.p.s.a.

W konsekwencji trafnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że w realiach tej sprawy nie można uznać, iż postanowienie Starosty z dnia 9 lipca 2014 r. zostało wydane w warunkach, które uzasadniałyby stwierdzenie jego nieważności wyłącznie z powodu nieuwzględnienia przez organ istnienia kompetencji do podjęcia czynności zmierzających do odtworzenia brakującego rozstrzygnięcia.

Nie jest zasadny także zarzut naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie ograniczył się w istocie do zakwestionowania wyniku kontroli sądowoadministracyjnej, nie wykazując, aby Sąd pierwszej instancji uchybił obowiązkowi kontroli legalności zaskarżonych rozstrzygnięć w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. WSA w Warszawie odniósł się do wszystkich istotnych przesłanek nieważności wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., a następnie prawidłowo zawęził spór do przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd przeanalizował zarówno zarzut braku podstawy prawnej, jak i zarzut rażącego naruszenia prawa, a następnie przedstawił przyczyny, dla których żadna z tych przesłanek nie wystąpiła.

Tym samym nie można przyjąć, że doszło do naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a.

Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 2, art. 7 i art. 87 Konstytucji RP. W szczególności nie można podzielić stanowiska skarżącego, że przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji skutków wynikających z art. 153 p.p.s.a. oznacza uznanie orzeczenia sądu administracyjnego za źródło powszechnie obowiązującego prawa. Taki wniosek nie wynika z zaskarżonego wyroku. Podstawą związania organu nie jest bowiem samo orzeczenie jako źródło prawa powszechnie obowiązującego, lecz art. 153 p.p.s.a., który wprost przewiduje związanie organu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w prawomocnym orzeczeniu sądu. Innymi słowy, wyrok WSA w Rzeszowie nie stał się "źródłem prawa" w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP. Wywołał natomiast określony skutek procesowy, który został przewidziany przez ustawodawcę w art. 153 p.p.s.a. Nie można również uznać, że przyjęcie przez WSA skutków art. 153 p.p.s.a. pozostaje w sprzeczności z art. 7 Konstytucji RP. Związanie organu prawomocnym wyrokiem sądu jest bowiem właśnie konsekwencją działania na podstawie i w granicach prawa.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że żaden z podniesionych zarzutów nie podważył zgodności z prawem zaskarżonego wyroku. W szczególności skarżący nie wykazał, aby WSA w Warszawie błędnie przyjął istnienie związania Starosty oceną prawną zawartą w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 24 września 2013r., sygn. akt II SA/Rz 683/13. Nie wykazano również, aby wskutek zastosowania art. 153 p.p.s.a. doszło do niedopuszczalnego "wykreowania" przez sąd administracyjny kompetencji organu administracji. W realiach niniejszej sprawy istotne było bowiem nie abstrakcyjne ustanowienie kompetencji, lecz wykonanie prawomocnego orzeczenia wydanego w konkretnej sprawie.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.