Zasiłek uchylony po niepodaniu miejsca zamieszkania. NSA oddalił skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 9 maja 2024 r., sygn. akt IV SA/Wr 319/23 oddalił skargę A.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 27 marca 2023 r. nr SKO 4102/6/2023 w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej przyznania zasiłku okresowego.

Decyzją z dnia 12 października 2022 r. Prezydent Miasta Wałbrzycha działając na podstawie art. 38 ust. 1-5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 2268) przyznał skarżącemu zasiłek okresowy z powodu niepełnosprawności w kwocie 28,50 zł od dnia 1 października 2022 r. do dnia 28 lutego 2023 r.

Następnie, decyzją z dnia 20 stycznia 2023 r., wydaną na podstawie art. 4, art. 8 ust. 1, art. 11 ust. 2, art. 38 ust. 1-5 oraz art. 106 ust. 1 i 5 i art. 107 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej organ pierwszej instancji uchylił z dniem 1 listopada 2022 r. decyzję z dnia 12 października 2022 r. z uwagi na brak poinformowania organu o aktualnym miejscu zamieszkania oraz brak współpracy skarżącego z pracownikiem socjalnym.

Zaskarżoną decyzją z dnia 27 marca 2023 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, stwierdzając zasadność uchylenia prawa do zasiłku okresowego z dniem 1 listopada 2022 r. i wskazując, że w decyzji z dnia 12 października 2022 r., dotyczącej przyznania tego zasiłku, skarżący został pouczony o obowiązku poinformowania organu, który przyznał świadczenie o każdej zmianie sytuacji osobistej, dochodowej, majątkowej, która wiąże się z podstawa do przyznania świadczeń. Mimo wielokrotnych prób podejmowanych przez pracowników organu, skarżący nie udzielił wiarygodnych informacji na temat miejsca zamieszkania, z czego utrzymywał się w czasie gdy nie otrzymywał świadczeń. Wskazując na art. 107 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej, w podsumowaniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, Kolegium stwierdziło że skarżący swoim zachowaniem w stosunku do pracowników socjalnych organu, unikaniem rzetelnego przedstawienia swojej sytuacji dochodowej, udzielaniem wymijających odpowiedzi, niewskazaniem miejsca zamieszkania, uniemożliwił pracownikom socjalnym przeprowadzenie wywiadu środowiskowego i ustalenie swojej aktualnej sytuacji materialnej i osobistej stanowiącej podstawę do udzielenia świadczeń z pomocy społecznej, co stanowiło przesłankę do uchylenia decyzji przyznającej stronie zasiłek okresowy.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Sąd wskazał, że na beneficjencie świadczeń z pomocy społecznej spoczywa obowiązek umożliwienia organowi dokonania ustaleń faktycznych, zgodnie z art. 4, art. 107 ust. 1 i ust. 4a ustawy o pomocy społecznej, mających zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Obowiązek współdziałania jest aktualny zarówno na etapie ubiegania się o świadczenia z pomocy społecznej, jak i w razie potrzeby zweryfikowania ustaleń faktycznych mających wpływ na prawo do tych świadczeń. Udzielana - w ramach pomocy społecznej - pomoc ze środków publicznych ma być adekwatna do sytuacji korzystających z pomocy. W ocenie Sądu, całokształt ujawnionych w sprawie okoliczności uzasadnia przyjęcie, że uchylenie decyzji z dnia 12 października 2022 r. z uwagi na postawę skarżącego znajduje swoje uzasadnienie prawne (art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej powołany w podstawie prawnej decyzji organu pierwszej instancji) i faktyczne, co odzwierciedla zebrany w sprawie materiał dowodowy. Odnosząc się do powołanego w zaskarżonej decyzji art. 107 ust.4a ustawy o pomocy społecznej. Sąd stwierdził, że brak reakcji strony na wezwanie z dnia 24 listopada 2022 r., z uwagi na orzeczony przez prokuraturę nakaz opuszczenia mieszkania matki na trzy miesiące, nie mógł skutkować negatywnymi konsekwencjami dla strony. Niemniej, utrzymując tę decyzję w mocy organ drugiej instancji, w ocenie Sądu, nie naruszył przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy ani przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, jako że postawa skarżącego niewątpliwie wskazuje na brak chęci współdziałania z pracownikami socjalnymi, co wyczerpuje normę z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, dającą organowi prawo do uchylenia decyzji przyznającej świadczenie, tym bardziej, że wizyta pracowników socjalnych w mieszkaniu matki strony w dniu 3 stycznia 2022 r. oraz przeprowadzony w tym dniu dowód z zeznania strony w istocie służyły tym samym celom co przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, z tym że nastąpiło to w procesowej formie przesłuchania.

Skarżący wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 11 ust. 2 i art. 107ust. 1 i 4a ustawy o pomocy społecznej przez niewłaściwe zastosowanie ich jako podstawy wyroku WSA, w następstwie aprobaty dowolnych ustaleń faktycznych co do odmowy skarżącego współpracy z MOPS w sytuacji kiedy ten nigdy jej nie odmawiał, co miało wpływ na ustalenie prawa do przyznania zasiłku okresowego, zaś naruszenie tego prawa było istotne i mogło mieć wpływ na wydanie zaskarżonego wyroku,

2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 §1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie przez WSA skargi w sytuacji kiedy decyzja SKO była wydana z rażącym naruszeniem prawa w zakresie stanu faktycznego, bowiem opierała się na dowolnych ustaleniach faktycznych pracownika socjalnego MOPS w Wałbrzychu,

Wskazując na podniesione zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania celem jego konwalidacji.

Odpowiedź na skargę kasacyjna nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawarte w niej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie oceny i ustaleń, dokonanych przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

Określone w art. 183 § 1 p.p.s.a. związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami i wnioskami skargi kasacyjnej. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Podstawy skargi kasacyjnej mogą dotyczyć zarówno tych przepisów, które sąd I instancji wskazał jak przepisy, które miały zastosowanie w toku rozpoznania sprawy, jak też tych przepisów, które powinny być stosowane w toku rozpoznania sprawy, choć nie zostały przez sąd wskazane (zob. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 261/11, Legalis). Jednakże, jako podstawę skargi kasacyjnej należy wskazać konkretny przepis prawa i określić sposób jego naruszenia, gdyż sąd nie powinien domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem skarżonego wyroku (zob. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 2193/12, Legalis).

Sąd kasacyjny nie jest uprawniony do domyślania się ani też uzupełniania za skarżącego zarzutów kasacyjnych. Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych, jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zatem zakres kontroli dokonywanej przez Naczelnego Sądu Administracyjnego, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Podstawa kasacyjna wskazana w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. dotyczy naruszenia prawa materialnego. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego, a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. Z kolei zawarta w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawa kasacyjna dotyczy naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta podstawa kasacyjna służy przede wszystkim zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2024r. sygn. I OSK 2652/20, – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera skutecznych zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania. Powyższa okoliczność ma istotne znaczenie, albowiem wpływa na zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny może skontrolować zaskarżony wyrok.

Nie mógł bowiem odnieść zamierzonego skutku zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a., jako że nie został powiązany z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa procesowego.

Normy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. nie mogą zaś stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ są normami o charakterze wynikowym i określają wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez sąd I instancji. Podstawą skargi kasacyjnej mogą być z kolei jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia a nie przepisy regulujące samo rozstrzygnięcie. Dlatego, skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga powiązania ich z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł sąd I instancji wydając wyrok o określonej treści. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku sądu I instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym. W szczególności zarzut naruszenia tego przepisu, nie może służyć podważeniu oceny sądu I instancji wyrażonej w zaskarżonym wyroku. Powołanie się w skardze kasacyjnej na naruszenie tego przepisu bez przytoczenia przepisów postępowania administracyjnego, których naruszenie doprowadziło sąd I instancji do oddalenia skargi na podstawie tego przepisu zamiast zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie spełnia wymagań podstawy kasacyjnej Mówiąc innymi słowy, przepisy art. 145 - art. 151 p.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uwzględnienia lub oddalenia skargi sąd I instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Orzeczenie oddalające skargę nie jest skutkiem zastosowania tylko art. 151 p.p.s.a. lecz jest następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów prawa nakazujących sądowi takie ustalenia czynić.

Skoro zaś w niniejszej sprawie Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, to nie miał podstaw do uwzględnienia skargi, a tym samym prawidłowo oparł swoje rozstrzygnięcie na normie prawnej z art. 151 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym w niniejszej sprawie wyroku Sądu I instancji jest zatem zgodne z dyspozycją zastosowanej normy prawnej.

W konsekwencji, konstrukcja zarzutu skargi kasacyjnej, dotyczącego naruszenia przepisów postępowania, nie spełniała powyższych wymogów, a w tej sytuacji samo wskazanie na brak uwzględnienia przez Sąd I instancji okoliczności faktycznych było niewystarczające aby Naczelny Sad Administracyjny mógł w takim zakresie zarzut ten rozpoznać. Również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie przytoczono żadnych innych przepisów postępowania, które wskazywałyby na takie powiązanie.

W tej zaś sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny był obowiązany przyjąć za w pełni miarodajny stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji. Niepodważenie stanu faktycznego przyjętego przez sąd I instancji, poprzez brak prawidłowo sformułowanych, czy też nieskutecznych zarzutów procesowych, opartych na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., powoduje bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny, rozpatrując skargę kasacyjną, jest związany ustaleniami faktycznymi poczynionymi przez organy i zaakceptowanymi przez sąd I instancji i nie ma podstaw do ich kwestionowania.

W skardze kasacyjnej podniesiono także zarzut oparty na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a więc zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego. Należy mieć jednakże na uwadze, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania ustaleń faktycznych, która mogłaby ewentualnie odnieść zamierzony skutek, ale wyłącznie w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. Z kolei sformułowana w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: na błędnej jego wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. Skuteczne podniesienie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię wymaga z jednej strony wykazania błędu w wykładni popełnionego przez organy lub Sąd I instancji, a z drugiej - wskazania, jak prawidłowo powinno się interpretować te przepisy. Błędna wykładnia prawa materialnego, to wadliwe zrekonstruowanie normy prawnej z konkretnego przepisu prawa, wyrażające się w mylnym zrozumieniu jego treści, a przez to w wadliwym ustaleniu jego sensu normatywnego przez sąd administracyjny I instancji. Zatem błędna wykładania musi dotyczyć prawa materialnego, a nie okoliczności dotyczących stanu faktycznego.

Z powyższych względów nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. art. 11 ust.2 i art. 107 ust. 1 i 4a ustawy o pomocy społecznej.

Z kolei, w ustalonym w sprawie, niezakwestionowanym w skardze kasacyjnej, stanie faktycznym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu prawidłowo zastosowało przepis art. 107 ust. 1 i 4a ustawy o pomocy społecznej, co właściwie ocenił Sąd I instancji. Z uwagi bowiem na ustalenie, że skarżący uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego oraz nie wyrażał chęci współdziałania z pracownikami socjalnymi, co wyczerpało normę z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, zachodziły podstawy do uchylenia decyzji przyznającej świadczenie z pomocy społecznej. Niewątpliwie, z ustawy o pomocy społecznej wynika obowiązek współdziałania świadczeniobiorcy z pracownikami pomocy społecznej. Wyrazem tego jest w szczególności treść art. 4 tej ustawy, zgodnie z którym osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. W przepisie art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej wymieniono zaś okoliczności wskazujące na brak współpracy zainteresowanych z organami pomocy społecznej, które mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych. Z kolei postępowanie wypełniające przesłankę braku współdziałania z organem, które - jak wskazano - jest obowiązkiem osób korzystających z pomocy społecznej (art. 4 ustawy), w świetle brzmienia art. 11 ust. 2 oraz art. 107 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej może stanowić powód wydania decyzji uchylającej decyzję przyznającą świadczenie z pomocy społecznej.

W tym stanie rzeczy, uznając skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.