Druga próba podważenia decyzji z 1975 r. o przejęciu gospodarstwa. NSA oddalił skargę kasacyjną

Wyrokiem z 6 lutego 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 2578/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G.I. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 24 sierpnia 2022 r. nr DNI.gn.625.66.2022 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Zaskarżonym do Sądu I instancji postanowieniem z 24 sierpnia 2022 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy własne postanowienie z 4 maja 2022 r. nr DNI.gn.625.44.2022, którym odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Wałbrzyskiego z 27 października 1975 r. nr RLS.gz.1.277/75. Decyzją tą utrzymano w mocy decyzję Naczelnika Gminy [...] z 13 września 1975 r. nr UG.604/6041/75, orzekającą o przejęciu na własność Skarbu Państwa opuszczonego gospodarstwa rolnego o powierzchni 7,84 ha, położonego we wsi [...].

Postępowanie administracyjne zostało zainicjowane wnioskiem G.I. z 14 kwietnia 2022 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z 27 października 1975 r.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, że żądanie to jest tożsame pod względem podmiotowym i przedmiotowym ze sprawą wcześniej rozpoznaną w postępowaniu nadzorczym, zakończonym decyzjami Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 22 lutego 2016 r. oraz 13 kwietnia 2018 r. Organ wskazał, że poprzedni wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Wałbrzyskiego z 27 października 1975 r. został merytorycznie rozpoznany przez odmowę stwierdzenia jej nieważności, a wydane w tej sprawie rozstrzygnięcie ma charakter ostateczny i pozostaje w obrocie prawnym. W konsekwencji ponowne wszczęcie postępowania w tej samej sprawie organ uznał za niedopuszczalne.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie G.I. (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie) zarzuciła organowi naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że postępowanie w objętej jej wnioskiem sprawie już się toczyło i zostało prawomocnie zakończone. Skarżąca podnosiła, że poprzednio występowała o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Wałbrzyskiego, podczas gdy obecny wniosek odnosił się do decyzji z 27 października 1975 r., którą – zgodnie z jej treścią – miał wydać "Urząd Wojewódzki". W jej ocenie brak było zatem podstaw do przyjęcia tożsamości przedmiotowej obu spraw. Wskazywała także, że właśnie taki dokument został przedłożony do księgi wieczystej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za niezasadną. Sąd I instancji przyjął, że postępowanie z wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji z 27 października 1975 r. zostało już zakończone ostateczną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 kwietnia 2018 r. nr GZ.gn.625.35.2016, która podlegała następnie kontroli sądów administracyjnych.

WSA wskazał, że we wniosku z 10 października 2012 r. G.I. domagała się stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Wałbrzyskiego z 27 października 1975 r. nr RLS.gz.1/277/75 i załączyła do tego wniosku kopię tej decyzji. Rozstrzygnięcia wydane w postępowaniu nadzorczym odnosiły się zatem do tego właśnie aktu. Okoliczność ta nie budziła również wątpliwości sądów administracyjnych kontrolujących rozstrzygnięcia nadzorcze.

Zdaniem Sądu, także wniosek z 14 kwietnia 2022 r., mimo posłużenia się w nim określeniem "decyzja Urzędu Wojewódzkiego", dotyczył tego samego aktu z 27 października 1975 r. nr RLS.gz.1/277/75. W konsekwencji Sąd zaakceptował stanowisko Ministra, że brak było możliwości ponownego wszczęcia postępowania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją ostateczną.

Niezależnie od powyższego WSA wskazał na wynikającą z art. 158 § 3 k.p.a. przeszkodę wszczęcia postępowania nieważnościowego. Przepis ten, obowiązujący od 16 września 2021 r., stanowi, że jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a., upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności.

Sąd ustalił, że wniosek inicjujący rozpoznawaną sprawę wpłynął do organu 20 kwietnia 2022 r., a zatem organ obowiązany był stosować przepisy obowiązujące w tej dacie, w tym art. 158 § 3 k.p.a.

WSA odnotował, że w aktach administracyjnych nie zachowało się zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji z 27 października 1975 r., jednak uznał, że z całokształtu zgromadzonego materiału wynika, iż decyzja ta weszła do obrotu prawnego jeszcze w latach siedemdziesiątych XX wieku. Sąd wskazał w tym zakresie, że decyzja organu odwoławczego utrzymywała w mocy decyzję Naczelnika Gminy [...] z 13 września 1975 r., która stała się ostateczna i została wykonana. Zdaniem Sądu świadczyło to o uprzednim wejściu do obrotu prawnego decyzji organu odwoławczego. WSA odwołał się również do twierdzeń samej skarżącej, że decyzję z 27 października 1975 r. przedłożono do księgi wieczystej, a także do faktu, że kwestia jej doręczenia nie była kwestionowana w poprzednim postępowaniu nadzorczym. Sąd zwrócił ponadto uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2445/19, wskazał na upływ ponad 40 lat od wydania kwestionowanych decyzji.

Na tej podstawie WSA uznał, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z 27 października 1975 r. został złożony po upływie trzydziestu lat od jej doręczenia, co również stanowiło podstawę odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 158 § 3 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła G.I. zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Po pierwsze, zarzucono naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. przez wydanie wyroku na podstawie niekompletnych akt administracyjnych, będące – zdaniem strony – następstwem niewykonania przez organ obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. Skarżąca kasacyjnie podniosła, że w przekazanych Sądowi aktach brak było dowodu doręczenia adresatowi decyzji z 27 października 1975 r., odwołania wniesionego przez poprzednika prawnego skarżącej od decyzji organu I instancji oraz pisma z 3 października 1975 r. dotyczącego przekazania tego odwołania.

W ocenie skarżącej kasacyjnie brak wymienionych dokumentów doprowadził WSA do nieprawidłowego ustalenia, że decyzja z 27 października 1975 r. została skutecznie doręczona stronie i weszła do obrotu prawnego. Podniesiono, że przy dysponowaniu pełnym materiałem dowodowym Sąd nie mógłby – zdaniem autora skargi kasacyjnej – zaakceptować zastosowania przez organ art. 61a § 1 k.p.a., lecz powinien uchylić wydane w sprawie postanowienia.

Po drugie, skarżąca kasacyjnie zarzuciła niewłaściwe zastosowanie oraz błędną wykładnię art. 158 § 3 k.p.a., polegające na utożsamieniu "wydania" decyzji z jej "doręczeniem". W jej ocenie ustawodawca w art. 158 § 3 k.p.a. wiąże trzydziestoletni termin wyłącznie z doręczeniem lub ogłoszeniem decyzji, nie zaś z datą jej wydania. Sam upływ ponad 40 lat od daty wydania aktu nie był więc, według skarżącej kasacyjnie, wystarczający do przyjęcia przesłanki określonej w tym przepisie.

Skarżąca zakwestionowała w szczególności odwołanie się przez Sąd I instancji do stwierdzenia zawartego w wyroku NSA z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2445/19, że od wydania kwestionowanych decyzji upłynęło ponad 40 lat. Podnosiła, że data wydania decyzji nie przesądza o jej doręczeniu, a decyzja, która nie została stronie doręczona, nie wchodzi – według stanowiska skargi kasacyjnej – do obrotu prawnego i nie wywołuje skutków prawnych.

Rozwijając pierwszy z zarzutów, skarżąca kasacyjnie wskazała na pismo z 3 października 1975 r., z którego – w jej ocenie – wynika, że Naczelnik Urzędu Gminy [...] przekazał odwołanie poprzednika prawnego skarżącej, M.J.., nie organowi II instancji, lecz Dyrektorowi Wydziału Rolnictwa, Leśnictwa i Skupu "w miejscu". Na tej podstawie skarżąca wywodziła, że odwołaniu temu nie nadano prawidłowego biegu, w związku z czym postępowanie odwoławcze pozostaje nierozpoznane.

W skardze kasacyjnej wskazano również, że decyzja Naczelnika Gminy [...] była datowana na 13 września 1975 r., natomiast odwołanie poprzednika prawnego skarżącej zostało przekazane pismem z 3 października 1975 r. Zdaniem skarżącej dowodziło to doręczenia decyzji organu I instancji najpóźniej do tej daty, a zarazem pozostawało w sprzeczności ze stwierdzeniem jej ostateczności. Skarżąca powołała się przy tym na pismo Starostwa Powiatowego w Wałbrzychu z 18 czerwca 2018 r., z którego miało wynikać, że decyzję organu I instancji opatrzono klauzulą ostateczności, mimo wniesienia od niej odwołania.

Według autora skargi kasacyjnej powyższe okoliczności miały przemawiać za tym, że odwołanie poprzednika prawnego skarżącej nie zostało rozpoznane, a decyzja organu II instancji z 27 października 1975 r. nie została mu doręczona. Skarżąca wywodziła stąd, że decyzja ta nie weszła do obrotu prawnego, natomiast decyzja organu I instancji nie uzyskała waloru ostateczności.

Skarżąca powoływała się także na informację zawartą w piśmie Starostwa Powiatowego w Wałbrzychu z 18 czerwca 2018 r., zgodnie z którą decyzja dotycząca przejęcia nieruchomości nie została wówczas ujawniona w księdze wieczystej. Według skargi kasacyjnej dokument mający stanowić decyzję organu II instancji został złożony do księgi wieczystej dopiero w 2012 r., po ujawnieniu przez skarżącą i pozostałych następców prawnych prawa współwłasności nieruchomości nabytej w drodze dziedziczenia po M.J. Okoliczność ta miała dodatkowo przemawiać przeciwko stanowisku Sądu I instancji, że decyzja z 27 października 1975r. została wykonana i funkcjonowała w obrocie prawnym od lat siedemdziesiątych.

W ocenie skarżącej kasacyjnie brak dowodu doręczenia decyzji z 27 października 1975 r. uniemożliwiał również zastosowanie art. 158 § 3 k.p.a., ponieważ przewidziany w tym przepisie trzydziestoletni termin rozpoczyna bieg od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, a nie od daty jej wydania. Skarżąca podniosła, że Sąd I instancji, przyjmując upływ tego terminu w oparciu o datę wydania decyzji i inne okoliczności pośrednie, dokonał niedopuszczalnego – w jej ocenie – zrównania pojęć "wydania" i "doręczenia" decyzji.

Skarżąca kasacyjnie wniosła ponadto o przeprowadzenie na rozprawie dowodu z pisma Starostwa Powiatowego w Wałbrzychu z 18 czerwca 2018 r. nr ZAB.6810.68.2018, pisma z 3 października 1975 r. kierowanego przez Naczelnika Urzędu Gminy [...] do Dyrektora Wydziału Rolnictwa, Leśnictwa i Skupu oraz pisma Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 4 października 2021 r. Dokumenty te miały, w ocenie strony, wykazać brak dowodu doręczenia decyzji organu II instancji, sposób postępowania z odwołaniem od decyzji z 13 września 1975 r. oraz niekompletność akt administracyjnych przedstawionych Sądowi I instancji.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i umorzenie postępowania. Skarżąca wniosła również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego kontrola zaskarżonego wyroku została przeprowadzona w granicach podstaw kasacyjnych.

Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, że istniały przeszkody do ponownego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 27 października 1975 r. Skarżąca kasacyjnie podnosi z jednej strony naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a., upatrując go w rozpoznaniu sprawy na podstawie niekompletnych akt administracyjnych, z drugiej zaś kwestionuje wykładnię i zastosowanie art. 158 § 3 k.p.a., wskazując, że w aktach brak jest dowodu doręczenia decyzji z dnia 27 października 1975 r.

Zarzuty te nie podważają jednak zasadniczej podstawy rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji.

W pierwszej kolejności należy bowiem wskazać, że sprawa stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 27 października 1975 r. nr RLS.gz.1/277/75 była już przedmiotem postępowania nadzorczego zakończonego ostateczną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 kwietnia 2018 r. nr GZ.gn.625.35.2016, odmawiającą stwierdzenia nieważności tej decyzji. Rozstrzygnięcie to zostało następnie poddane kontroli sądowoadministracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem wydanym w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1140/18 oddalił skargę, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2445/19, oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku.

Okoliczność ta ma zasadnicze znaczenie dla wyniku niniejszej sprawy.

Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie jego wszczęcia. Do "innych uzasadnionych przyczyn" w rozumieniu tego przepisu należy również istnienie przeszkody o charakterze przedmiotowym polegającej na tym, że sprawa objęta żądaniem została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Nie jest bowiem dopuszczalne ponowne prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie zachowującej tożsamość podmiotową i przedmiotową z wcześniej zakończoną sprawą. Wydanie kolejnej decyzji co do istoty w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną prowadziłoby do skutku pozostającego w sprzeczności z zasadą trwałości decyzji ostatecznych, znajdującą wyraz w art. 16 § 1 k.p.a., a ponadto narażałoby takie kolejne rozstrzygnięcie na kwalifikowaną wadę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Istnienie wcześniejszego ostatecznego rozstrzygnięcia tej samej sprawy musi być zatem uwzględnione już na etapie wstępnej oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania. Taka właśnie sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie.

Zarówno wcześniejsze postępowanie, zakończone decyzją Ministra z 13 kwietnia 2018 r., jak i postępowanie, którego wszczęcia skarżąca domagała się w 2022r., dotyczyły tego samego aktu – decyzji z dnia 27 października 1975 r. nr RLS.gz.1/277/75, utrzymującej w mocy decyzję Naczelnika Gminy [...] z 13 września 1975 r. o przejęciu na własność Skarbu Państwa wskazanego gospodarstwa rolnego.

Nie ma przy tym znaczenia, że w kolejnym wniosku skarżąca określiła ten akt jako decyzję "Urzędu Wojewódzkiego", podczas gdy we wcześniejszym postępowaniu wskazywano go jako decyzję Wojewody. W obu przypadkach chodzi o dokument opatrzony tą samą datą i tym samym numerem, zawierający to samo rozstrzygnięcie i odnoszący się do tej samej decyzji organu pierwszej instancji. Odmienny sposób oznaczenia organu nie prowadzi do powstania nowego przedmiotu postępowania.

Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji przyjął, że zachodzi tożsamość spraw. Tym samym organ, wobec istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji rozstrzygającej wcześniej żądanie stwierdzenia nieważności tego samego aktu, nie był uprawniony do ponownego wszczęcia postępowania nieważnościowego.

Stanowisko to znajduje dodatkowe potwierdzenie w skutkach prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego decyzji Ministra z dnia 13 kwietnia 2018 r.

Stosownie do art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże strony, sąd, który je wydał, inne sądy oraz inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby. Natomiast zgodnie z art. 171 p.p.s.a. wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia.

W sprawach I SA/Wa 1140/18 oraz I OSK 2445/19 przedmiotem kontroli sądowej była decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 27 października 1975 r. Skarga na tę decyzję została prawomocnie oddalona. Nie oznacza to oczywiście, że przepisy art. 170 i art. 171 p.p.s.a. samodzielnie zastępują przesłankę wynikającą z art. 61a § 1 k.p.a. Przeszkodę ponownego wszczęcia postępowania stanowi przede wszystkim pozostająca w obrocie ostateczna decyzja administracyjna rozstrzygająca to samo żądanie. Prawomocne wyroki sądów administracyjnych mają natomiast ten skutek, że nie może być w kolejnym postępowaniu pomijany rezultat sądowej kontroli tej decyzji ani ponownie poddawana ocenie – w ramach tożsamej sprawy – kwestia jej zgodności z prawem w sposób prowadzący do zanegowania skutków wcześniejszego prawomocnego rozstrzygnięcia.

Z tego względu nie może odnieść zamierzonego skutku argumentacja skargi kasacyjnej oparta na piśmie z dnia 3 października 1975 r., z którego skarżąca wywodzi, że odwołanie jej poprzednika prawnego od decyzji Naczelnika Gminy [...] z 13 września 1975 r. nie zostało przekazane właściwemu organowi odwoławczemu, a tym samym postępowanie odwoławcze miałoby pozostawać nierozpoznane.

Należy odróżnić zmianę stanu faktycznego sprawy od ujawnienia nowego dowodu dotyczącego stanu faktycznego istniejącego już wcześniej. Pismo z 3 października 1975 r., niezależnie od oceny jego treści i znaczenia, dotyczy okoliczności istniejących już w 1975 r. Nie stanowi zatem nowego zdarzenia, które zaistniało po zakończeniu poprzedniego postępowania i mogłoby prowadzić do utraty tożsamości obu spraw.

Samo powołanie nowego argumentu lub przedstawienie dokumentu, który nie był wcześniej przedmiotem oceny organu, nie powoduje, że sprawa uprzednio ostatecznie rozstrzygnięta staje się nową sprawą administracyjną. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do możliwości wielokrotnego inicjowania postępowań dotyczących tego samego aktu wyłącznie przez przedstawianie kolejnych dowodów lub nowych wersji argumentacji odnoszącej się do tych samych historycznych okoliczności.

Jeżeli natomiast określony dokument miałby stanowić nowy dowód dotyczący istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania wcześniejszej decyzji ostatecznej, jego znaczenie może być oceniane jedynie w ramach przewidzianego przez ustawę właściwego trybu nadzwyczajnego i po spełnieniu przesłanek tego trybu. Nie może natomiast prowadzić do obejścia skutków ostatecznego rozstrzygnięcia przez ponowne wszczęcie postępowania nieważnościowego co do tego samego aktu.

W tym świetle za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia tego przepisu w tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał na podstawie niekompletnych akt, w których nie znajdowały się w szczególności dowód doręczenia decyzji z 27 października 1975 r., odwołanie wniesione przez poprzednika prawnego skarżącej od decyzji organu pierwszej instancji oraz pismo z dnia 3 października 1975 r.

Tak sformułowany zarzut nie uwzględnia jednak przedmiotu sprawy rozpoznawanej przez Sąd pierwszej instancji.

Przedmiotem kontroli nie była ponowna merytoryczna ocena legalności decyzji z dnia 27 października 1975 r. ani odtworzenie całego przebiegu postępowania administracyjnego prowadzonego w 1975 r. Kontroli podlegało postanowienie odmawiające wszczęcia kolejnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Dla oceny legalności tego postanowienia zasadnicze znaczenie miało ustalenie, czy to samo żądanie dotyczące tego samego aktu zostało wcześniej ostatecznie rozstrzygnięte. Okoliczność ta nie budziła wątpliwości. Istniała bowiem ostateczna decyzja Ministra z dnia 13 kwietnia 2018 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 27 października 1975 r., a decyzja ta była następnie przedmiotem kontroli sądowej zakończonej wyrokami w sprawach I SA/Wa 1140/18 i I OSK 2445/19.

Dokumenty wskazywane obecnie przez skarżącą nie były zatem niezbędne dla stwierdzenia istnienia formalnej przeszkody ponownego wszczęcia postępowania. Ich treść mogłaby mieć znaczenie dla oceny przebiegu postępowania z 1975 r., lecz ocena taka nie należała do przedmiotu niniejszego postępowania.

Nie można zatem przyjąć, aby zarzucane naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Nawet bowiem przy założeniu, że wskazane przez skarżącą dokumenty powinny były znaleźć się w aktach, nie usuwałoby to przeszkody wynikającej z wcześniejszego ostatecznego rozstrzygnięcia tego samego żądania.

Z tych samych względów nie zachodziła potrzeba prowadzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów wskazanych w skardze kasacyjnej. Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ma charakter uzupełniający i nie może służyć ponownemu prowadzeniu postępowania wyjaśniającego w miejsce organu ani dokonywaniu nowych ustaleń faktycznych, które miałyby stanowić podstawę merytorycznej oceny rozstrzygnięcia administracyjnego.

Tymczasem wniosek dowodowy skarżącej zmierza w istocie do ponownego ustalenia przebiegu postępowania z 1975 r., w szczególności sposobu przekazania odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, faktu wydania decyzji organu odwoławczego oraz jej doręczenia poprzednikowi prawnemu skarżącej. Ustalenia te nie są konieczne dla oceny, czy w 2022 r. mogło zostać ponownie wszczęte postępowanie w sprawie, która została już wcześniej ostatecznie rozstrzygnięta.

Nie może prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku również zarzut dotyczący art. 158 § 3 k.p.a.

Należy zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie jedynie co do tego, że przepis ten wiąże trzydziestoletni termin nie z datą wydania decyzji, lecz z dniem jej doręczenia lub ogłoszenia. Sam fakt upływu ponad czterdziestu lat od daty wydania decyzji nie jest zatem samodzielnie wystarczający do stwierdzenia, że upłynął termin określony w art. 158 § 3 k.p.a.

Nie oznacza to jednak zasadności zarzutu w kształcie przedstawionym w skardze kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie utożsamił bowiem wprost daty wydania decyzji z datą jej doręczenia. Sąd dostrzegł, że w aktach nie zachowało się zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji z dnia 27 października 1975 r., lecz z innych okoliczności sprawy wyprowadził wniosek, że akt ten został wprowadzony do obrotu prawnego jeszcze w latach siedemdziesiątych XX wieku.

Sam brak zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji po upływie kilkudziesięciu lat nie jest równoznaczny z wykazaniem, że decyzja nigdy nie została doręczona. Okoliczność doręczenia może być wykazywana także innymi środkami dowodowymi i ustalana na podstawie całokształtu materiału sprawy. Nie jest zatem trafne stanowisko, że brak jednego dokumentu w postaci zwrotnego potwierdzenia odbioru automatycznie wyklucza możliwość ustalenia faktu doręczenia decyzji.

Kwestia ta nie ma jednak decydującego znaczenia dla wyniku niniejszego postępowania.

Rozważania Sądu pierwszej instancji dotyczące art. 158 § 3 k.p.a. stanowiły bowiem dodatkową podstawę uzasadniającą niedopuszczalność wszczęcia postępowania. Samodzielną i wystarczającą podstawą odmowy wszczęcia było natomiast wcześniejsze ostateczne rozstrzygnięcie tego samego żądania.

Oznacza to, że nawet gdyby podzielić zastrzeżenia skarżącej kasacyjnie co do tego, czy materiał zgromadzony w sprawie pozwalał na stanowcze ustalenie, że od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji z dnia 27 października 1975 r. upłynęło ponad trzydzieści lat, nie mogłoby to doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Eliminacja tej części argumentacji Sądu pierwszej instancji nie zmieniałaby bowiem oceny legalności zaskarżonego postanowienia, skoro organ był zobowiązany odmówić ponownego wszczęcia postępowania już z uwagi na istnienie ostatecznego rozstrzygnięcia dotyczącego tego samego przedmiotu.

W tym właśnie kontekście należy oceniać znaczenie wcześniejszych wyroków wydanych w sprawach I SA/Wa 1140/18 i I OSK 2445/19. Ich znaczenie nie polega na zastąpieniu przesłanki z art. 61a § 1 k.p.a. samą powagą rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 171 p.p.s.a., lecz na tym, że ostateczna decyzja rozstrzygająca wcześniej sprawę nieważności decyzji z dnia 27 października 1975 r. została poddana kontroli sądowej, a wniesione środki zaskarżenia zostały prawomocnie oddalone. Skutków tych rozstrzygnięć nie można pomijać przy rozpoznawaniu kolejnego wniosku dotyczącego tego samego aktu.

Dopóki decyzja Ministra z dnia 13 kwietnia 2018 r. pozostaje w obrocie prawnym, wywołuje wynikające z niej skutki. Przedstawienie przez stronę dalszych argumentów dotyczących wydania, doręczenia lub wykonania decyzji z 1975 r., jak również powołanie dokumentu, który nie został wcześniej poddany ocenie, nie pozbawia tej decyzji przymiotu ostateczności ani nie unicestwia skutków prawomocnych wyroków sądów administracyjnych.

Przyjęcie poglądu przeciwnego prowadziłoby do podważenia stabilności ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych. Strona mogłaby bowiem wielokrotnie inicjować postępowania nieważnościowe dotyczące tego samego aktu, powołując każdorazowo kolejny argument lub dowód odnoszący się do tego samego historycznego stanu faktycznego. Konstrukcja taka pozostawałaby w sprzeczności zarówno z art. 61a § 1 k.p.a., jak i z zasadą trwałości decyzji ostatecznych.

Zaskarżony wyrok odpowiada zatem prawu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.