Pylon bez pozwolenia w odszkodowaniu za działkę pod drogę. NSA oddalił skargę powiatu

Wyrokiem z dnia 30 maja 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 423/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Powiatu G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2023 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia odszkodowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Zaskarżoną do Sądu decyzją Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy decyzję Starosty Nowodworskiego z dnia [...] października 2022 r., nr [...], ustalającą na rzecz M.W. odszkodowanie w wysokości 258 252 zł za przejętą pod inwestycję drogową nieruchomość oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 0,0582 ha położoną w obrębie [...], gmina G., powiat g.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] września 2020 r., nr [...], zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi powiatowej nr [...] w zakresie budowy ścieżki rowerowej w miejscowości N., gmina G. (dalej także: "decyzja ZRID"). Decyzją tą zatwierdzono między innymi podział działki nr [...] na działki nr [...] o powierzchni 0,0582 ha i nr [...] o powierzchni 0,56 ha. Decyzja stała się ostateczna dnia 15 października 2020 r. Z tym dniem działka nr [...] znajdująca się w liniach rozgraniczających teren inwestycji przeszła z mocy prawa na własność powiatu.

Po wyłączeniu Starosty [...] od udziału w postępowaniu Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia [...] maja 2022 r., nr [...], wyznaczył Starostę Nowodworskiego jako organ właściwy do załatwienia sprawy odszkodowawczej.

Starosta Nowodworski (dalej: Starosta, organ I instancji) decyzją nr [...] z [...] października 2022 r. ustalił wysokość odszkodowania za powyższą nieruchomość na łączną kwotę 258 252,00 zł. Wyjaśnił, że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa odszkodowanie obejmuje części składowe gruntu, które nie mogą być odrębnym przedmiotem własności, a w związku z tym przy ustalaniu wysokości odszkodowanie bierze się pod uwagę w szczególności budynki i inne urządzenia trwale związane z gruntem, jak również drzewa i inne rośliny. Do takich urządzeń należy zaliczyć trwale związaną z gruntem instalację odwodnieniową oraz pylon reklamowy.

Zarząd Powiatu G. złożył odwołanie od powyższej decyzji.

Wojewoda Mazowiecki (dalej: Wojewoda, organ II instancji) decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2023 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty Nowodworskiego z dnia [...] października 2022 r., nr [...]. Podzielił ocenę operatu szacunkowego i przyjętą w nim wartość nieruchomości. Wyjaśnił, że operat jest spójny, nie zawiera braków formalnych ani błędów obliczeniowych a rzeczoznawca przedstawił analizę rynku oraz uzasadnił dobór metody i techniki wyceny. Wskazał, że wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględniono decyzję o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] października 2019 r. dotyczącej działki, z której wydzielono grunt przejęty pod inwestycję drogową. Decyzja ta obowiązywała w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a zatem nieruchomość mogła być przeznaczona pod zabudowę budynkiem handlowo-usługowym wraz z infrastrukturą.

Wojewoda uznał za prawidłowe uwzględnienie w wycenie zarówno wartości gruntu, jak i jego części składowych: pylonu reklamowego oraz instalacji odwodnieniowej w postaci kanalizacji deszczowej. Wyjaśnił, że obiekty te były trwale związane z gruntem, a zatem podlegały uwzględnieniu przy ustalaniu odszkodowania. Odnosząc się do zarzutu, że pylon został wzniesiony bez wymaganego pozwolenia, wskazał, że okoliczność ta nie zmienia jego charakteru jako części składowej gruntu. Nakaz rozbiórki pylonu wydano w dniu [...] maja 2022 r., a więc już po dacie miarodajnej dla określenia stanu nieruchomości. Wojewoda podtrzymał ustalenie, że pylon znajdował się na przejętym gruncie w dniu wydania decyzji drogowej i powinien zostać uwzględniony w wycenie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Powiat [...].

Sąd I instancji oddalił skargę, uznając ją za nieuzasadnioną. Stwierdził, że operat szacunkowy jest spójny, nie zawiera błędów formalnych ani obliczeniowych. Podzielił ocenę organów dotyczącą ustalenia przeznaczenia nieruchomości. Wskazał, że art. 154 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie nie ustanawiał pierwszeństwa zapisom studium ani zapisom decyzji o warunkach zabudowy. Uwzględnienie ostatecznej decyzji dopuszczającej zabudowę usługową, jako korzystniejszej dla strony, uznał za prawidłowe również z punktu widzenia słusznego odszkodowania za przymusowe odjęcie własności. Sąd przyjął ponadto, że pylon reklamowy i instalacja odwodnieniowa stanowiły części składowe nieruchomości. Okoliczność wzniesienia pylonu bez pozwolenia i późniejszego nakazania jego rozbiórki nie wyłączała odszkodowania. Nie przesądzały o odrębnej własności pylonu wypowiedzi dotyczące osoby inwestora i uczestnictwa w postępowaniu budowlanym. Także dalsze wykorzystanie kanalizacji do odwodnienia pozostałej nieruchomości nie uzasadniało pominięcia jej wartości.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Powiat G., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

1) naruszenie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. 2023 poz. 162.), poprzez przyjęcie, że stan nieruchomości obejmował swoim zakresem pylon reklamowy, podczas gdy od samego początku jego usytuowania na jego budowę nie było wydane zezwolenie i do czasu wydania decyzji wywłaszczeniowej jego budowa nie została objęta procedura legalizacji, co skutkowało koniecznością jego rozbiórki, co stanowiło wykonanie ostatecznej decyzji administracji właściwego organu PINB, a nie było wynikiem swobodnej woli i decyzji powiatu;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez przyjęcie, iż decyzja nr [...] Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2023 r. została wydana w oparciu o prawidłowe przesłanki merytoryczne i bez naruszenia art. 7, art. 77 oraz art. 80 Kodeksu Postępowania Administracyjnego w zw. z art. art. 154 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2023 poz. 344 ze zm.), poprzez uznanie jako dowodu operatu szacunkowego sporządzonego w sposób powodujący zawyżenie wartości nieruchomości, a co najmniej bez rzetelnego wyjaśnienia przyjęcia wyceny w oparciu o wydaną decyzję o warunkach zabudowy, a nie w oparciu o zapis studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a także poprzez przyjęcie do ustalenia odszkodowania składników majątkowych obarczonych wadą prawną tj. wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację dotyczącą poszczególnych zarzutów.

Ponadto wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143, z późn. zm., dalej: p.p.s.a. albo ustawa procesowa) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Podstawy kasacyjne wyznaczają zakres kontroli zaskarżonego wyroku. Stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wymagają wskazania naruszonego przepisu i uzasadnienia sposobu jego naruszenia, a przy zarzutach procesowych także wykazania możliwego istotnego wpływu uchybienia na wynik sprawy. Treść zarzutów należy odczytywać wraz z uzasadnieniem skargi kasacyjnej, jednak Sąd odwoławczy nie może zastępować pełnomocnika w wyborze podstaw zaskarżenia. Niedoskonałości redakcyjne nie przekreślają rozpoznania zarzutu, jeżeli jego zakres można ustalić na podstawie samej skargi (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2026 r., sygn. akt I OSK 1041/23).

Należy wskazać, że zarzut drugi ze skargi kasacyjnej nie został sformułowany w sposób pozwalający na jego merytoryczne rozpoznanie w części obejmującej naruszenie art. 77 k.p.a. Przepis ten obejmuje cztery paragrafy o odrębnej treści normatywnej, natomiast skarżący nie wskazał, którą z nich uznaje za naruszoną. Nie oznaczono jej również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Ogólne zakwestionowanie rzetelności wyjaśnienia sprawy nie zastępuje wskazania konkretnego paragrafu. Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany art. 183 § 1 p.p.s.a., nie jest uprawniony do dokonania tego wyboru za autora skargi kasacyjnej. W tym zakresie zarzut nie mógł zatem zostać rozpoznany (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2026 r., sygn. akt I OSK 973/23).

Istota sporu w pozostałym zakresie sprowadza się do oceny czy Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował ustalenie wartości gruntu z uwzględnieniem decyzji o warunkach zabudowy oraz objęcie odszkodowaniem pylonu reklamowego i instalacji odwodnieniowej. Zarzut drugi dotyczy zarówno oceny materiału dowodowego, jak i przyjętych podstaw materialnoprawnych. Jego ocenę procesową należy powiązać z wyjaśnieniem norm określających przedmiot i zasady wyceny.

Materialnoprawną podstawę ustalenia odszkodowania stanowią przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 176 ze zm., dalej: specustawa drogowa) oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm., dalej także: u.g.n.) w brzmieniu właściwym dla kontrolowanych decyzji. Zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 2 specustawy drogowej nieruchomości wskazane w ww. decyzji stają się własnością właściwej jednostki samorządu terytorialnego z dniem, w którym decyzja ta stała się ostateczna. Odszkodowanie przysługuje dotychczasowemu właścicielowi na zasadach określonych w art. 12 ust. 4f tej ustawy. Odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej.

Stosownie do art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Podkreślić należy, że operat szacunkowy, będący wspomnianą opinią rzeczoznawcy majątkowego, nie jest dowodem wyłączonym spod kontroli organów i sądu. Podlega on ocenie co do kompletności, logiczności, zgodności z prawem i prawidłowości przyjętych danych. Kontrola ta nie oznacza jednak zastępowania rzeczoznawcy w czynnościach wymagających wiedzy specjalnej. Organ ma obowiązek rozpatrzyć konkretne zastrzeżenia, lecz sama odmienna ocena strony nie pozbawia operatu wartości dowodowej (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2026 r., sygn. akt I OSK 1904/24).

W rozpoznawanej sprawie zarzuty dotyczące operatu nie wykazują, aby Sąd I instancji zaakceptował ocenę dowodów sprzeczną z art. 7 lub art. 80 k.p.a. Organy ustaliły źródła danych o przeznaczeniu nieruchomości, opisały jej położenie i otoczenie oraz wskazały porównanie wartości gruntów usługowych i drogowych. W uzasadnieniach decyzji odniesiono się do decyzji o warunkach zabudowy, treści studium oraz zastrzeżeń dotyczących naniesień. Przedmiotem sporu pozostaje przede wszystkim prawne znaczenie tych okoliczności, a nie pominięcie ich w postępowaniu.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 154 ust. 2 u.g.n. przez uwzględnienie decyzji o warunkach zabudowy. W brzmieniu właściwym dla sprawy przepis ten przewidywał, że w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z brzmienia tego przepisu nie wynikało pierwszeństwo studium wykluczające uwzględnienie obowiązującej decyzji o warunkach zabudowy. Oceniając legalność decyzji z 2022 r. i stycznia 2023 r. nie można zastąpić tej regulacji późniejszym brzmieniem art. 154 ust. 2 u.g.n. Należy wskazać, że decyzja z dnia 2 października 2019 r. ustalająca warunki zabudowy istniała przed wydaniem decyzji ZRID i dotyczyła działki nr [...], z której wydzielono przejętą działkę nr [...]. Odnośny indywidualny akt administracyjny konkretyzował możliwość wykorzystania nieruchomości na potrzeby zabudowy handlowo-usługowej wraz z infrastrukturą, więc jej uwzględnienie nie polegało na przyjęciu hipotetycznego przeznaczenia powstałego dopiero po wywłaszczeniu (por. J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2023, s. 115–116). Wskazany w studium cel drogowy nie pozbawiał realiach sprawy jurydycznego, wiążącego znaczenia obowiązującej decyzji określającej sposób zagospodarowania tej nieruchomości (zob. wyrok NSA z dnia 9 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 911/22). Przyjęcia wartości gruntu nie można przy tym oceniać wyłącznie przez zestawienie dwóch dokumentów planistycznych. Zgodnie bowiem z art. 134 ust. 3 u.g.n. wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie zgodne z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jej wartości. Odnotować w tym miejscu należy, że w operacie przeprowadzono również analizę gruntów drogowych, uzyskując wartość jednostkową niższą niż dla przeznaczenia usługowego. Sam drogowy cel przejęcia nie uzasadniał więc obniżenia odszkodowania do tej niższej wartości. Reguł wyceny gruntów przejmowanych pod drogi nie można stosować z pominięciem ustawowej zasady korzyści (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 27 maja 2025 r., sygn. akt I OPS 1/24). Nie oznacza to dowolności wyboru przeznaczenia tylko dlatego, że prowadzi ono do wyższego odszkodowania. Jest ono bowiem wynikiem realizacji zamysłu ustawodawcy wyrażonego w postaci zasady korzyści uregulowanej w art. 134 ust. 3 u.g.n. W niniejszej sprawie znaczenie ma łączne wystąpienie ustalonych okoliczności: brak planu miejscowego, istnienie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy przed wydaniem decyzji drogowej, objęcie nią działki macierzystej, opis usługowego otoczenia nieruchomości oraz porównanie wartości gruntu przy obu rozważanych sposobach wykorzystania. W takim zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji. Samo powołanie zasad słuszności nie zastępowałoby wymaganej ustawą wyceny, jednak tutaj wynik tej wyceny znajdował oparcie we wskazanych dokumentach i danych. Argument dotyczący linii zabudowy nie podważa tej oceny, gdyż linia zabudowy określa dopuszczalne usytuowanie budynku, a nie musi wyznaczać granicy całego terenu inwestycji obejmującej również infrastrukturę. Z samego położenia przejętego pasa poza taką linią nie wynika, że grunt nie mógł służyć funkcji handlowo-usługowej nieruchomości macierzystej. Skarga kasacyjna nie wykazuje, aby linia ta wyłączała działkę nr [...] z terenu objętego decyzją o warunkach zabudowy lub uzasadniała pominięcie tego dokumentu przy określaniu przeznaczenia gruntu.

Również zarzut pierwszy, odnoszący się do art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis ten rozdziela datę ustalenia stanu nieruchomości od daty ustalenia jej wartości. Stan nieruchomości przyjmuje się z dnia wydania przez organ I instancji decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, natomiast jej wartość z dnia wydania decyzji odszkodowawczej. Datą miarodajną dla ustalenia naniesień istniejących na przejętej nieruchomości był zatem dzień [...] września 2020 r., a nie dzień wydania nakazu rozbiórki ani wykonania tego nakazu. Skarżący nie kwestionuje, że pylon reklamowy istniał na działce w dniu [...] września 2020 r., a wywodzi jedynie, że brak pozwolenia na jego budowę i brak legalizacji powinny prowadzić do pominięcia tego składnika. Takiego wyłączenia art. 18 ust. 1 specustawy drogowej nie ustanawia. Przy ocenie przedmiotu przejęcia znaczenie mają także art. 4 pkt 1 u.g.n. oraz art. 47 § 1 i 2 i art. 48 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (dalej: k.c.). Grunt obejmuje części składowe, a urządzenie trwale z nim związane nie staje się odrębnym przedmiotem własności tylko dlatego, że zostało wzniesione bez wymaganego pozwolenia. Nie można utożsamiać obowiązków wynikających z przepisów nadzoru budowlanego z zakresem prawa własności odjętego w wyniku realizacji inwestycji drogowej. Brak pozwolenia i późniejszy nakaz rozbiórki nie dowodzą, że w dacie miarodajnej dla odszkodowania pylon nie stanowił części składowej nieruchomości. W sprawie nie ustalono odrębnego tytułu własności do tego urządzenia ani ustawowego wyjątku od zasady związania własności części składowej z własnością gruntu, co wskazuje na konieczność uznania, że stanowiło ono część składową nieruchomości w myśl przywołanych powyżej przepisów.

Należy również zaznaczyć, że decyzja nakazująca rozbiórkę została wydana dnia [...] maja 2022 r. a więc po wydaniu decyzji ZRID i po przejściu własności na powiat. Uznanie jej ostateczności nie wymaga przypisania jej skutku wstecznego w postępowaniu odszkodowawczym. Organy uwzględniły istnienie nakazu, lecz prawidłowo oceniły jego znaczenie z perspektywy daty określonej w art. 18 ust. 1 specustawy drogowej. To, że rozbiórka stanowiła wykonanie obowiązku prawnego, a nie swobodną decyzję powiatu, nie zmienia ustawowej daty ustalenia stanu nieruchomości. Nie prowadzi również do odmiennego wniosku twierdzenie, że powiat poniósł koszty rozbiórki i nie uzyskał korzyści majątkowej z przejęcia pylonu. Odszkodowanie za odjęcie własności nie jest uzależnione od wzbogacenia podmiotu publicznego ani od użyteczności przejętych naniesień dla inwestycji drogowej. Jego przedmiotem jest utrata prawa do nieruchomości o stanie określonym ustawą (por. M. Wolanin, Znaczenie pojęcia "wywłaszczenie" w kontekście konstytucyjnego obowiązku ochrony prawa własności, [w:] Wolności i prawa człowieka i obywatela w orzecznictwie sądów administracyjnych. Księga jubileuszowa na 100–lecie utworzenia Najwyższego Trybunału Administracyjnego, J. Chlebny (red.), Warszawa 2022, s. 305–314). Skarżący nie wykazał w granicach postawionych zarzutów podstawy prawnej automatycznego wyłączenia wartości pylonu albo potrącenia kosztów wykonania późniejszego nakazu rozbiórki. Twierdzenia dotyczące osoby inwestora i oświadczeń złożonych w postępowaniu budowlanym również nie podważają uprawnienia M.W. do odszkodowania. Ustalenie, że inwestorem był T.W., nie przesądza o odrębnej własności trwale związanego z gruntem urządzenia. Z kolei powołane wypowiedzi M.W. odnosiły się także do braku legitymacji w postępowaniu budowlanym ze względu na wcześniejsze wywłaszczenie. Nie mogą być utożsamiane z ustaleniem, że M.W/ nie była właścicielką nieruchomości wraz z częściami składowymi w chwili przejścia prawa na powiat. Skarga kasacyjna nie obala ustalenia o przysługującym jej wówczas prawie własności gruntu.

Nie jest też zasadna argumentacja dotycząca instalacji odwodnieniowej. Organy i Sąd I instancji uwzględniły tę część instalacji, która znajdowała się na przejętej działce i została zakwalifikowana jako jej część składowa. Pozostawienie urządzenia w gruncie i jego dalsze wykorzystywanie do odwodnienia pozostałej nieruchomości nie dowodzą zachowania przez dotychczasową właścicielkę prawa własności urządzenia. Ustawowy skutek przejęcia nieruchomości nie jest uzależniony od usunięcia naniesień ani zaprzestania ich dotychczasowego wykorzystania. Przywołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej art. 49 § 2 k.c. dotyczy roszczenia związanego z nabyciem własności urządzeń przez przedsiębiorcę, który przyłączył je do swojej sieci. Odwołanie zawarte w tym przepisie do urządzeń określonych w § 1 nie oznacza, że każda instalacja odwodnieniowa jest wyłączona z części składowych gruntu. Wymaga to wykazania przesłanek ustawowych, w szczególności wejścia urządzeń w skład przedsiębiorstwa.

Także art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2020 r. poz. 2028 ze zm.) nie uzasadnia pominięcia wartości urządzeń w odszkodowaniu. Przepis przewiduje odpłatne przekazanie urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych gminie lub przedsiębiorstwu na warunkach uzgodnionych w umowie. Jego przytoczenie nie dowodzi ani objęcia konkretnej instalacji zakresem tej regulacji, ani dokonania takiego przekazania. Ewentualna możliwość zawarcia umowy nie zastępuje oceny istniejącego tytułu własności i nie wyłącza skutku przejęcia części składowej wraz z gruntem. Powołane w skardze kasacyjnej przepisy dotyczące urządzeń nie prowadzą do wniosku, że ich wartość należało wyłączyć z odszkodowania. Wniosek taki nie wynika ani z treści tych regulacji, ani z ustaleń przyjętych w zaskarżonym wyroku. Nie ma przy tym podstaw, by zakładać, że urządzenia przyłączono do przedsiębiorstwa albo przekazano innemu podmiotowi na podstawie umowy, skoro okoliczności tych nie ustalono w sprawie.

Z tych względów zarzuty naruszenia art. 7 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 154 ust. 2 u.g.n. oraz art. 18 ust. 1 specustawy drogowej nie podważają prawidłowości zaskarżonego wyroku. Skarżący kasacyjnie nie wykazał, aby Sąd I instancji naruszył wskazane przepisy. Argumentacja skargi kasacyjnej sprowadza się w tym zakresie do przedstawienia odmiennej oceny prawnej ustalonych okoliczności, nie wykazuje natomiast wadliwości zaskarżonego wyroku.

Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione, a odmienne zapatrywanie strony skarżącej kasacyjnie w tym zakresie pozostaje w realiach niniejszej sprawy chybione.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.