Opłata za śmieci od zużycia wody w pokojach gościnnych. Sąd unieważnił część uchwały

W dniu 13 listopada 2025 r. Rada Gminy Krokowa (dalej: "Rada Gminy"), na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 3 i art. 18 ust. 2 pkt 15 w związku z art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1153), w związku z art. 6c ust. 2 i ust. 3, art. 6j ust. 1 pkt 1, ust. 3a, ust. 5, art. 6k ust. 1, ust. 2a pkt 1 i 2 oraz art. 6k ust. 4a ustawy z dnia 13 września 1996 r.

o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 733)

– dalej "u.c.p.g." podjęła uchwałę nr XXIX/194/2025 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty na terenie Gminy Krokowa – dalej "uchwała", która zgodnie z § 6, podlegała ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego dnia 24 listopada 2025 r. (poz. 4215) i weszła w życie z dniem 1 stycznia 2026 r.

8 lipca 2026 r. do Rady Gminy wpłynęła skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarga: A. B., D. B., M. B., B. B., A.B. R. K., M. P. oraz Ł. Z. – reprezentowanych przez pełnomocnika – radcę prawnego na opisaną powyżej uchwałę.

W dniu 30 lipca 2026 r. organ stanowiący podjął uchwałę nr XXXVII/299/2026, o przekazaniu przedmiotowej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Gdańsku.

W skardze, powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.

o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 662), w związku z art. 3 § 2 pkt 5, art. 53 § 2a oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143)

- dalej: p.p.s.a. - zaskarżając ww. uchwałę w części obejmującej cały § 2, dotyczący odbierania odpadów komunalnych od właścicieli tzw. nieruchomości mieszanych, na których w części zamieszkują mieszkańcy, a w części prowadzona jest działalność gospodarcza o charakterze czasowego wynajmu, tj. w szczególności willi, pensjonatów, pokoi gościnnych, domów wypoczynkowych oraz ośrodków wczasowych Skarżący zarzucili istotne naruszenie przepisów prawa, tj.:

1) art. 6j ust. 4 w zw. z art. 6j ust. 1-3 oraz art. 6j ust. 3a u.c.p.g.- poprzez przyjęcie, że w przypadku nieruchomości mieszanej opłata dla części niezamieszkanej, w której świadczone są usługi o charakterze czasowego wynajmu, może zostać ustalona według metody od ilości zużytej wody, podczas gdy art. 6j ust. 4 u.c.p.g. odsyła, przy obliczaniu opłaty dla nieruchomości mieszanych, do metod określonych w art. 6j ust. 1-3 u.c.p.g., nie zaś do szczególnej metody z art. 6j ust. 3a u.c.p.g.;

2) art. 6i ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. - poprzez skonstruowanie opłaty w sposób prowadzący do obciążania Skarżących za miesiące, w których w pokojach gościnnych nie przebywają goście, pokoje nie są wynajmowane, a na tej części nieruchomości nie powstają odpady komunalne;

3) art. 2 Konstytucji RP, w tym wynikających z niego zasad proporcjonalności, sprawiedliwości społecznej oraz zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, w zw. z art. 84 Konstytucji RP - poprzez wprowadzenie ciężaru publicznoprawnego oderwanego od realnego powstawania odpadów i obciążającego w istocie określoną grupę właścicieli nieruchomości kosztami systemu w sposób nadmierny, nieadekwatny i dyskryminujący;

4) art. 2 Konstytucji RP, w zakresie zasady nieretroaktywności prawa - poprzez oparcie wysokości bieżącej opłaty na historycznym zużyciu wody z roku poprzedniego, tj. z okresu zamkniętego, w którym właściciel nieruchomości nie mógł przewidzieć, że poziom zużycia wody stanie się podstawą przyszłego obciążenia publicznoprawnego;

5) art. 6k ust. 2a pkt 1, 2 i 3 u.c.p.g. oraz art. 6r ust. 2 u.c.p.g. - poprzez przyjęcie mechanizmu, który w praktyce nie służy ustaleniu opłaty odpowiadającej kosztom gospodarowania odpadami powstającymi na danej części nieruchomości, lecz prowadzi do przerzucenia kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami w Gminie Krokowa na właścicieli nieruchomości mieszanych, od których łatwiej jest pobrać opłatę.

Z ostrożności procesowej, na wypadek uznania przez Sąd, że § 2 ust. 1 uchwały może funkcjonować samodzielnie, Skarżący wnieśli ewentualnie

o stwierdzenie nieważności § 2 ust. 2-7 uchwały, jako przepisów tworzących niezgodny z ustawą mechanizm ustalania wysokości opłaty dla części niezamieszkanej nieruchomości mieszanej.

Na tle sformułowanych zarzutów wniesiono:

1) o stwierdzenie nieważności § 2 zaskarżonej uchwały w całości,

2) ewentualnie w razie nieuwzględnienia wniosku z pkt 1 o stwierdzenie nieważności § 2 ust. 2-7 zaskarżonej uchwały

3) oraz o zasadzenie na rzecz Skarżących kosztów postępowania sądowego,

w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Skarżący na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wnieśli także o przeprowadzenie dowodu:

a) z zaskarżonej uchwały nr XXIX/194/2025 wraz z uzasadnieniem

i materiałami sesyjnymi;

b) z umowy z prywatnym podmiotem odbierającym odpady od Skarżących;

c) z nagrania oraz protokołu sesji Rady Gminy, na której podejmowano zaskarżoną uchwałę, w zakresie dotyczącym sposobu uzasadniania tzw. systemu solidarnościowego i liczby nieruchomości objętych systemem mieszanym.

d) z decyzji Wójta Gminy Krokowa z dnia 24 czerwca 2026 r., znak GOOŚ.3137.4.35.2022, wydanej wobec A. B. - na okoliczność zastosowania zaskarżonej uchwały jako podstawy prawnej indywidualnego określenia opłaty oraz naruszenia interesu prawnego Skarżącego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym;

e) oraz z decyzji Wójta Gminy Krokowa z dnia 23 czerwca 2026 r., znak GOOŚ.3137.4.72.2022, wydanej wobec M. P. - na okoliczność zastosowania zaskarżonej uchwały jako podstawy prawnej indywidualnego określenia opłaty oraz naruszenia interesu prawnego Skarżącej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Dodatkowo Skarżący wnieśli o zobowiązanie organu do przedłożenia, wraz

z odpowiedzią na skargę, informacji i dokumentów wskazujących: od kiedy

i w jakim zakresie gmina faktycznie odbierała odpady z nieruchomości Skarżących, ile nieruchomości objęto mechanizmem z § 2 uchwały, ilu właścicieli przyjęło ten system, ilu właścicieli objęto indywidualnymi rozwiązaniami poza literalnym brzmieniem uchwały oraz wobec ilu właścicieli prowadzone są postępowania dotyczące objęcia ich systemem mieszanym.

W uzasadnieniu skargi Skarżący podali, iż są właścicielami nieruchomości położonych na terenie Gminy Krokowa. Nieruchomości te stanowią tzw. "nieruchomości mieszane" w rozumieniu § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały, ponieważ

w części służą celom mieszkalnym, a w części są wykorzystywane do sezonowego wynajmu pokoi gościnnych.

Zaskarżony § 2 uchwały bezpośrednio kształtuje ich sytuację prawną, ponieważ przewiduje, że dla tej właśnie kategorii nieruchomości opłata za gospodarowanie odpadami ma być liczona od zużycia wody, według stawki 22,00 zł za 1 m3, z uwzględnieniem dokumentu potwierdzającego zużycie wody za cały rok poprzedni. Naruszenie interesu prawnego Skarżących nie ma więc charakteru hipotetycznego, a uchwała wprost wpływa na wysokość comiesięcznego ich obciążenia publicznoprawnego i wymusza na nich ponoszenie opłat również

w okresach, w których część nieruchomości przeznaczona na wynajem faktycznie nie generuje odpadów komunalnych.

Skarżący podali, że naruszenie ich interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zostało dodatkowo skonkretyzowane

w indywidualnych decyzjach wydanych wobec części Skarżących. Przykładowo decyzją z dnia 24 czerwca 2026 r., Wójt Gminy Krokowa określił wobec A. B. opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości położonej w D. przy ul. S.za okres od 1 stycznia 2026 r. do 31 grudnia 2026 r. w kwocie 9.982,44 zł. Z kolei decyzją z dnia 23 czerwca 2026 r., znak Wójt Gminy Krokowa określił wobec M. P.opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości położonej w D. przy ul. K.za ten sam okres w kwocie 30.101,16 zł.

W obu decyzjach zaskarżona uchwała nr XXIX/194/2025 została wprost powołana jako podstawa prawna rozstrzygnięcia. W uzasadnieniach tych decyzji organ przyjął, że zgodnie z uchwałą włączenie do systemu gospodarowania odpadami komunalnymi nieruchomości mieszanych, na których w części zamieszkują mieszkańcy, a w części prowadzona jest działalność o charakterze czasowego wynajmu, obowiązuje obligatoryjnie. Organ zastosował również mechanizm wyliczenia opłaty przewidziany w § 2 zaskarżonej uchwały, w tym stawkę 22,00 zł za 1 m3 zużytej wody oraz historyczne zużycie wody za rok poprzedni. Decyzje te potwierdzają zatem, że zaskarżona uchwała nie oddziałuje na Skarżących abstrakcyjnie, lecz stanowi bezpośrednią podstawę indywidualnego określenia ich obowiązków publicznoprawnych, a tym samym konkretnie i aktualnie naruszyła ich interes prawny.

Jak Skarżący wskazali, w § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały Rada Gminy Krokowa postanowiła o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości mieszanych, na których w części zamieszkują mieszkańcy, a w części prowadzona jest działalność gospodarcza o charakterze czasowego wynajmu. W § 2 ust. 2 i 3 ustalono, że opłata dla części niezamieszkanej będzie obliczana w oparciu o ilość zużytej wody i stawkę 22,00 zł za 1 m3. W § 2 ust. 5 przyjęto natomiast, że podstawą wyliczenia opłaty będzie dokument potwierdzający ilość zużytej wody za rok poprzedni, tj. od 1 stycznia do 31 grudnia. W § 2 ust. 7 przewidziano jedynie odliczenie 3 m3 miesięcznie na jednego mieszkańca, co nie usuwa zasadniczej wady uchwały, ponieważ nadal pozostawia mechanizm obciążenia oparty na rocznym, historycznym zużyciu wody.

Skarżący w zaprezentowanym przez siebie stanowisku zawarli, że przepis § 2 tworzy jedną, nierozerwalną normę prawną. Ustęp 1 określa adresatów szczególnego reżimu, a ustępy 2-7 określają sposób naliczania opłaty. Stwierdzenie nieważności jedynie wybranych ustępów pozostawiałoby w obrocie przepis niepełny, niedookreślony i niesamodzielny. Dlatego przedmiotem zaskarżenia powinien być cały § 2 uchwały.

Skarżący wyjaśnili, iż podstawowy zarzut skargi dotyczy przekroczenia delegacji ustawowej. Art. 6j ust. 3a u.c.p.g. dopuszcza stosowanie metody od ilości zużytej wody w przypadku nieruchomości niezamieszkanych, na których świadczone są usługi hotelarskie. Nie oznacza to jednak, że metoda ta może zostać automatycznie przeniesiona na część niezamieszkaną nieruchomości mieszanej.

W odniesieniu do nieruchomości mieszanych ustawodawca przewidział bowiem odrębną regulację w art. 6j ust. 4 u.c.p.g., zgodnie z którą opłata stanowi sumę opłat obliczonych zgodnie z ust. 1-3. Natomiast art. 6j ust. 4 u.c.p.g. nie odsyła do ust. 3a tego artykułu. Wykładnię potwierdza najnowsze orzecznictwo, którego przykładem jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 maja 2026 r., sygn. akt I SA/Wr 33/26).

Zgodnie z art. 6i ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości powstały odpady komunalne. Ustawodawca powiązał więc powstanie obowiązku z konkretnym miesiącem oraz z faktem powstania odpadów, a nie

z abstrakcyjnym, rocznym modelem zużycia wody.

Jak Skarżący podali, ich działalność ma charakter sezonowy.

W miejscowościach takich jak Dębki sezon wynajmu pokoi gościnnych obejmuje zasadniczo okres letni, w praktyce przede wszystkim lipiec, sierpień i wrzesień. Poza sezonem pokoje nie są wynajmowane, nie przebywają w nich goście i nie powstają

w nich odpady komunalne związane z działalnością wynajmu. Sam zaś fakt przebywania właścicieli na posesji w celu przygotowania obiektu do sezonu, prowadzenia prac porządkowych, konserwacyjnych albo organizacyjnych nie oznacza, że część wynajmowana jest zamieszkiwana przez turystów ani że generuje odpady w takim samym rozmiarze jak w sezonie.

Zaskarżona uchwała zdaniem Skarżących prowadzi natomiast do efektu odwrotnego, gdzie roczne zużycie wody zostaje przeliczone na miesięczną opłatę, co

w praktyce tworzy fikcję ciągłego, dwunastomiesięcznego powstawania odpadów

w pokojach gościnnych. Taka konstrukcja narusza zasadę proporcjonalności. Obciążenie publicznoprawne powinno pozostawać w racjonalnym związku z celem, dla którego zostało ustanowione, tj. finansowaniem gospodarowania odpadami komunalnymi. Nie jest natomiast proporcjonalne naliczanie opłaty za miesiące,

w których w części przeznaczonej na wynajem odpady nie powstają, bo pokoje nie są wynajmowane poza sezonem.

Odrębnym naruszeniem jest oparcie wysokości opłaty na zużyciu wody z roku poprzedniego, co wynika z przepisu § 2 ust. 5 zaskarżonej uchwały. Skarżący podali, iż mechanizm przewidziany w tym przepisie ma ten skutek, że dane z okresu zamkniętego, w którym właściciel nieruchomości nie znał jeszcze zasad przyszłego obciążenia, stają się podstawą wymiaru opłaty w roku następnym. Właściciel nieruchomości mieszanej nie ma w świetle tego przepisu żadnej realnej możliwości dostosowania swojego zachowania w poprzednim roku do nowej regulacji. W tym zakresie szczególnie istotny jest wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2025 r., sygn. akt III FSK 1103/24, oddalający skargę kasacyjną od wyroku WSA w Szczecinie z dnia 12 czerwca 2024 r., sygn. akt I SA/Sz 183/24, w którym sądy administracyjne zakwestionowały przepisy uchwał opierające metodę ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na wstecznych danych o zużyciu wody, wskazując na naruszenie konstytucyjnej zasady nieretroaktywności prawa. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił w tym orzeczeniu stanowisko zaprezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, który przyjął, że "przepis § 5 pkt 3 uchwały nr 17/2019 przewiduje uwzględnienie czynnika z przeszłości, którego wpływ na wysokość opłaty nie był skarżącym znany. Skarżący więc nie mieli możliwości dostosowania się do zmiany zasad. Doprowadziło to do sytuacji, że skarżący zostali zobowiązani do zapłaty kwoty wielokrotnie wyższej aniżeli w sytuacji, gdyby mieli możliwość zamontowania dodatkowego wodomierza ustalającego ilości bezpowrotnie zużytej wody.

W ocenie Skarżących, konstrukcja przyjęta w § 2 ust. 5 uchwały jest funkcjonalnie analogiczna: bieżąca opłata zależy od historycznego zużycia wody, niezależnie od rzeczywistej skali powstawania odpadów w danym miesiącu. Zgodnie z powołanym orzeczeniem NSA, dochodzi zatem w tej sytuacji do niedopuszczalnego oddziaływania prawa wstecz, pogarszającego sytuację właściciela nieruchomości mieszanej.

Skarżący podnieśli także, że od dnia 1 kwietnia 2026 r. Gmina nie odbiera odpadów z "nieruchomości mieszanych" i nie ponosi kosztów ich odbioru, ponieważ odpady są usuwane przez firmę prywatną na podstawie odrębnej umowy. Okoliczność ta wzmacnia zarzut nieproporcjonalności i oderwania mechanizmu z § 2 uchwały od realnego funkcjonowania systemu w odniesieniu do tej konkretnej kategorii nieruchomości. Dodatkowo uzasadniając zaskarżoną uchwałę Wójt Gminy Krokowa wskazał, iż wprowadza ona tzw. system solidarnościowy, zgodnie z którym zwiększenie obciążeń dla części właścicieli nieruchomości mieszanych ma służyć pokryciu kosztów systemu, których gmina nie chce lub nie może pokryć z innych źródeł. Takie uzasadnienie jest prawnie niedopuszczalne, gdyż Rada Gminy może kształtować system opłat wyłącznie w granicach ustawy, nie może natomiast przerzucać ciężaru finansowania systemu na wybraną grupę właścicieli tylko dlatego, że łatwiej jest ustalić wobec nich podstawę opłaty według zużycia wody.

Znaczenie, w ocenie Skarżących ma także problem kwalifikowania nieruchomości jako zamieszkałej albo niezamieszkałej. Samo przebywanie właściciela na nieruchomości poza sezonem, związane z przygotowaniem jej do prowadzenia działalności gospodarczej, nie oznacza automatycznie zamieszkiwania tej części nieruchomości ani powstawania odpadów typowych dla funkcjonującego wynajmu turystycznego. Uchwała nie daje narzędzi do adekwatnego rozróżnienia takich sytuacji, co dodatkowo potwierdza jej nieproporcjonalność i naruszenie zasady równego traktowania adresatów aktu prawa miejscowego.

Reasumując Skarżący wskazali, iż zaskarżony § 2 uchwały Rady Gminy jest wadliwy z kilku niezależnych przyczyn. Po pierwsze, stosuje metodę wodną do części niezamieszkanej nieruchomości mieszanej, mimo że art. 6j ust. 4 u.c.p.g. nie odsyła do art. 6j ust. 3a u.c.p.g. Po drugie, opiera wysokość opłaty na historycznym rocznym zużyciu wody, co narusza zasadę nieretroaktywności i zasadę zaufania do prawa. Po trzecie, prowadzi do naliczania opłaty za miesiące, w których w pokojach gościnnych nie powstają odpady, ponieważ pokoje nie są wynajmowane poza sezonem. Po czwarte, w praktyce obciąża wybraną grupę właścicieli nieruchomości w sposób nadmierny i nieproporcjonalny, co nie może być usprawiedliwione potrzebą finansowania systemu w formule solidarnościowej. W konsekwencji powyższego, zdaniem Skarżących zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności § 2 uchwały w całości, ewentualnie - co najmniej - § 2 ust. 2-7 zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę organ, reprezentowany przez pełnomocnika

– adwokata wniósł o oddalenie skargi w całości i o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Ustosunkowując się do podniesionych zarzutów organ wskazał, że metoda określona w art. 6j ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest w dalszym ciągu metodą od ilości zużytej wody, ujętą w zakresie art. 6j ust. 1-3, a nie metodą szczególną. Ustawodawca nie zrobił z tej metody odrębnej kategorii.

Opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla części nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne naliczana jest od ilości zużytej wody w ten sposób, że od rocznej ilości zużytej wody na cele bytowe w roku ubiegłym, poświadczonej przez operatora sieci wodociągowej odejmuje się ilość wody zużytą przez mieszkańców nieruchomości w ilości 3m3 na osobę miesięcznie. Pozostałą po odliczeniach ilość wody traktuje się jako zużytą na potrzeby działalności gospodarczej. W celu zachowania równej wysokości opłat miesięcznych powstałą do zapłaty kwotę dzieli się na 12 miesięcy. Nie oznacza to, że w miesiącach, w których nie prowadzi się działalności gospodarczej mieszkańcy ponoszą nienależne koszty. W dalszym ciągu jest to opłata za sezonową działalność gospodarczą, ale podzielona równomiernie na cały rok kalendarzowy.

Odliczenie w ilości 3m3 wody miesięcznie na osobę zamieszkującą nieruchomość wynika z Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 stycznia 2002 r. w sprawie określenia przeciętnych norm zużycia wody (pkt 4 tabeli 1 - gospodarstwa domowe), który przeciętne miesięczne normy zużycia wody na 1 mieszkańca określa na poziomie 2,4 - 3,0 m3. Ponadto zgodnie z raportem GUS w 2023 r. przeciętne zużycie wody w ciągu roku przez gospodarstwa domowe przypadające na 1 mieszkańca wyniosło 34,4 m3, co daje 2,86 m3 na miesiąc.

Metoda naliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od ilości zużytej wody wynika bezpośrednio z art. 6j ust. 1 oraz 6j ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i nie jest ciężarem publicznoprawnym oderwanym od realnego powstawania odpadów. Jest najbardziej miarodajną metodą w przypadku dużej rotacji osób przebywających na terenie nieruchomości. Zużycie wody naturalnie wzrasta przy większej ilości osób, tak samo jak ma to miejsce

w przypadku wzrostu ilości odpadów produkowanych przez większą liczbę turystów. Dodatkowo powiązanie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z ilością zużytej wody ma charakter proekologiczny, motywując do oszczędzania tego cennego zasobu.

Rada Gminy ustaliła wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w oparciu o dane historyczne, będące elementem konstrukcyjnym tej metody. W wypadku zmiany dotychczasowej metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla metody opłaty uzależnionej od ilości zużytej wody stosuje się zawsze dane historyczne sprzed wejścia w życie uchwały, która dokonuje zmiany metody. Nie jest możliwe naliczenie opłaty wg bieżącego zużycia, ponieważ rozliczenie zużycia wody w budynkach następuje okresowo, oznaczałoby to, że do dnia rozliczenia zużycia wody w danym okresie mieszkańcy nie wnosiliby opłat, co miałoby skutki finansowe nie do przyjęcia dla budżetu

i wydatków ponoszonych na gospodarkę odpadową. Dokonuje się tego jedynie

w uzasadnionych wypadkach. W przypadku zaś braku możliwości ustalenia ilości zużytej wody za rok poprzedni (np. zmiana właściciela nieruchomości, brak opomiarowania, nieruchomość nowo zamieszkała, remont, awaria) opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości mieszanych stanowić będzie iloczyn ilości zużytej wody w roku bieżącym oraz stawki tej opłaty. Ilość zużytej wody na nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ustala się w oparciu o wskazania wodomierza głównego nieruchomości.

Organ zauważył, że regulacja uchwały ma charakter systemowy, jej postanowienia muszą być abstrakcyjne i generalne. Opłata ta nie jest związana

z rzeczywistą ilością odebranych odpadów i takie było założenie ustawodawcy. Reforma gospodarki odpadami zapoczątkowana w 2011 roku zakładała, iż opłata miała być oderwana od rzeczywistej ilości odpadów przez co właściciele nieruchomości stracili ekonomiczną zachętę do nielegalnego pozbywania się odpadów, co pozwalało na obniżenie uiszczanych wówczas opłat, które wcześniej rozliczane były według wielkości pojemnika.

Ponadto, jak organ wskazał, każda z metod oderwana od faktycznej ilości wytwarzanych odpadów będzie wywoływała posądzenia o "niesprawiedliwość", a to właśnie oderwanie od tej ilości i powiązanie z jedną z trzech, określonych ustawowo metod było intencją prawodawcy. Opłatę za śmieci nalicza się w każdej sytuacji, nawet, gdy odpadów się nie wytwarza lub pozbywa się ich na własną rękę. Dzieje się tak, ponieważ należność ta ma charakter publicznoprawny, a nie opłaty za zrealizowaną usługę.

Opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie wylicza się jednostkowo dla każdego mieszkańca czy gospodarstwa domowego. System gospodarowania odpadami komunalnymi przez gminę jest z założenia systemem samofinansującym się, co oznacza, że wpływy z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinny w całości pokryć wydatki związane z odbiorem

i zagospodarowaniem odpadów, a gmina nie może na tym zarabiać. W kalkulacji stawki uwzględniono specyfikę nieruchomości mieszanych m. in. poprzez zwiększenie w harmonogramie częstotliwości wywozu odpadów komunalnych

w okresie sezonu letniego oraz dopuszczenie stosowania pojemników o pojemności większej niż dla mieszkańców, tj. 660I i 1100I. Ponadto podkreślono, że na terenie tych nieruchomości produkowane są głównie odpady zmieszane, które pod względem kosztów zagospodarowania są najdroższe spośród 5 standardowych frakcji odbieranych sprzed posesji. Powyższe przekłada się z kolei na zaniżenie poziomów recyklingu, które gmina corocznie jest zobowiązana osiągnąć.

W piśmie z dnia 14 października 2026 r. pełnomocnik Skarżących nadesłał replikę na odpowiedź Rady Gminy na skargę wskazując, iż podtrzymuje skargę oraz zawarte w niej wnioski. Ponadto wniósł:

1) o oddalenie wniosku organu o zasądzenie od Skarżących kosztów postępowania przed sądem pierwszej instancji,

2) oraz o zobowiązanie Rady Gminy, na podstawie art. 54 § 2 w związku z art. 62 pkt 1 p.p.s.a. do uzupełnienia przekazanych akt sprawy o dokumenty wskazane poniżej oraz uwzględnienie tych dokumentów przy ocenie legalności uchwały,

a w zakresie wymagającym uzupełniającego dowodu z dokumentów

– przeprowadzenie go na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a.

Pełnomocnik Skarżących wyjaśnił, że wniosek z pkt 2 dotyczy istniejącej

w dacie uchwalania zaskarżonej uchwały kalkulacji stawki 22,00 zł/m3 wraz

z przyjętymi danymi o kosztach, zużyciu wody i liczbie nieruchomości objętych § 2, tj. dokumentacji określającej sposób przeliczenia rocznego zużycia na miesięczną podstawę opłaty oraz zasady rozliczania nieruchomości sezonowych. Dokumenty te są istotne dla oceny, czy przyjęto ustawowo dopuszczalny, określony i należycie uzasadniony mechanizm obciążenia Skarżących.

Dodatkowo pełnomocnik Skarżących wniósł o zobowiązanie Gminy do przedłożenia istniejących dokumentów i zestawień, z których wynikają: liczba nieruchomości przyjęta do kalkulacji stawki, daty i zakres skierowania pierwszych zawiadomień o zmianie systemu wraz z identyfikacją nieruchomości, których dotyczyły, zastosowanie rozliczeń według zużycia bieżącego i podstawy ich zastosowania, a także podstawy przyjęte do zmiany kwalifikacji nieruchomości po wejściu w życie uchwały, w tym związane ze zmianą deklarowanego zamieszkiwania lub rodzaju działalności. Jak wskazał pełnomocnik, żądanie to dotyczy dokumentacji niezbędnej do sprawdzenia założeń kalkulacji i obiektywności kryteriów obciążenia

z anonimizacją danych. Dokumenty dotyczące praktyki po wejściu uchwały w życie maja znaczenie pomocnicze, bowiem służą weryfikacji twierdzeń zawartych

w odpowiedzi na skargę.

W uzasadnieniu pisma pełnomocnik Strony ustosunkował się do argumentacji zaprezentowanej w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga jest częściowo zasadna.

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy

z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei, przepis art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).

Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt,

o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 147 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.

Wedle przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli tutejszego Sądu jest uchwała nr XXIX/194/2025 Rady Gminy Krokowa z dnia 13 listopada 2025 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty na terenie Gminy Krokowa.

Uchwała ta, jak wynika z powołanej w niej podstawy prawnej oparta została na przepisach: art. 7 ust. 1 pkt 3 i art. 18 ust. 2 pkt 15 w związku z art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1153) oraz art. 6c ust. 2 i ust. 3, art. 6j ust. 1 pkt 1, ust. 3a, ust. 5, art. 6k ust. 1, ust. 2a pkt 1 i 2 oraz art. 6k ust. 4a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu

w czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 733).

Sąd uznał, iż spełnione zostały formalne wymogi poddania zaskarżonej uchwały kontroli sądowej. Spełniony także został, zdaniem Sądu warunek wniesienia skargi przez uprawniony do tego podmiot.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem

i interes chroniony przez prawo. Istotą tego interesu jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Z kolei naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony i następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący.

Aby skutecznie wnieść skargę konieczne jest zatem wykazanie przez stronę, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego jej prawa. Innymi słowy, należy wykazać, że wskutek podjęcia kontestowanej uchwały doszło do naruszenia konkretnego

i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego/skarżących.

Badając spełnienie tej przesłanki Sąd uznał, że po stronie Skarżących istnieje interes prawny do wniesienia przedmiotowej skargi. Skarżący są właścicielami nieruchomości położonych na terenie Gminy Krokowa. Nieruchomości te (jak Skarżący podali), stanowią tzw. "nieruchomości mieszane" w rozumieniu § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały, ponieważ w części służą one celom mieszkalnym, a w części są wykorzystywane do sezonowego wynajmu pokoi gościnnych.

Zaskarżony § 2 uchwały bezpośrednio kształtuje sytuację prawną Skarżących, ponieważ przewiduje, że dla tej właśnie kategorii nieruchomości opłata za gospodarowanie odpadami ma być liczona od zużycia wody, według stawki 22,00 zł za 1 m3, z uwzględnieniem dokumentu potwierdzającego zużycie wody za cały rok poprzedni.

Naruszenie interesu prawnego Skarżących w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w związku z art. 3 § 2 pkt 5, art. 53 § 2a oraz art. 54 § 1 p.p.s.a nie budzi wątpliwości tut. Sądu i zostało dodatkowo skonkretyzowane

w indywidualnych decyzjach wydanych wobec części Skarżących, które dołączono do skargi.

Rozprawiając na temat uchwały należy natomiast wskazać, iż w jej § 2 ust. 1 Rada Gminy postanowiła o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości mieszanych, na których w części zamieszkują mieszkańcy, a w części prowadzona jest działalność gospodarcza o charakterze czasowego wynajmu.

W § 2 ust. 2 i 3 ustalono, że opłata dla części niezamieszkanej będzie obliczana w oparciu o ilość zużytej wody i stawkę 22,00 zł za 1 m3. W § 2 ust. 5 przyjęto natomiast, że podstawą wyliczenia opłaty będzie dokument potwierdzający ilość zużytej wody za rok poprzedni, tj. od 1 stycznia do 31 grudnia. W § 2 ust. 7 przewidziano odliczenie 3 m3 miesięcznie na jednego mieszkańca.

W ocenie Sądu należy zgodzić się ze Skarżącymi, że § 2 tworzy normę prawną, której ustęp 1 określa adresatów szczególnego reżimu, a ustępy 2-7 określają sposób naliczania opłaty. Przedmiotem zaskarżenia objęto cały § 2 uchwały.

WSA w Gdańsku za zasadny uznaje zarzut skargi, że dotyczy on przekroczenia delegacji ustawowej ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 733).

WSA w Gdańsku podziela argumentację przedstawioną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 maja 2026 r., sygn. akt I SA/Wr 33/26, że w nieruchomościach mieszanych dla części niezamieszkanej opłata za gospodarowanie odpadami powinna być ustalana według liczby pojemników lub worków, a nie według zużycia wody, także wtedy, gdy w tej części świadczone są usługi hotelarskie. W sprawie, w której rozstrzygał WSA we Wrocławiu w zaskarżonej uchwale, tak jak w poddanej ocenie tut. Sądu postanowiono, że w części nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy, zastosowanie znalazł sposób obliczania opłaty w zależności od liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, a w części niezamieszkałej sposób

w zależności od ilości zużytej wody z danej nieruchomości. WSA we Wrocławiu stwierdził nieważność uchwały w części, wskazując w uzasadnieniu, że art. 6j ust. 3a u.c.p.g. dopuszcza ustalenie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jako iloczynu zużycia wody i stawki opłaty w przypadku nieruchomości niezamieszkanych, na których świadczone są usługi hotelarskie, jednak rozwiązanie to dotyczy całej nieruchomości, a nie nieruchomości o charakterze mieszanym. W przypadku nieruchomości o charakterze mieszanym dla części niezamieszkałej niezależnie od tego, czy są tam świadczone usługi hotelarskie - czy też nie, można ustalić jedynie opłatę z uwzględnieniem liczby pojemników lub worków, a nie zużytej wody. Jak już wspomniano wcześniej, wynika to wprost z treści ust. 4 art. 6j u.c.p.g., który przy sumowaniu opłat dla nieruchomości o charakterze mieszanym nie uwzględnia metody, o której mowa w ust. 3 a, lecz wyłącznie metody określone w ust. 1-3.

Zgodnie z art. 6i ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości powstały odpady komunalne. Ustawodawca powiązał więc powstanie obowiązku z konkretnym miesiącem oraz z faktem powstania odpadów, a nie

z abstrakcyjnym, rocznym modelem zużycia wody.

Na tle powyższego należy wskazać, iż działalność Skarżących ma charakter sezonowy. W miejscowościach takich jak Dębki sezon wynajmu pokoi gościnnych obejmuje zasadniczo okres letni, w praktyce przede wszystkim lipiec, sierpień

i wrzesień. Poza sezonem pokoje nie są wynajmowane, nie przebywają w nich goście i nie powstają w nich odpady komunalne związane z działalnością wynajmu. Sam zaś fakt przebywania właścicieli na posesji w celu przygotowania obiektu do sezonu, prowadzenia prac porządkowych, konserwacyjnych albo organizacyjnych nie oznacza, że część wynajmowana jest zamieszkiwana przez turystów ani że generuje odpady w takim samym rozmiarze jak w sezonie.

Zaskarżona uchwała prowadzi jednak do efektu, że roczne zużycie wody zostaje przeliczone na miesięczną opłatę, co w praktyce tworzy fikcję ciągłego, dwunastomiesięcznego powstawania odpadów w pokojach gościnnych. Należy zgodzić się w związku z tym, że taka konstrukcja narusza zasadę proporcjonalności. Obciążenie publicznoprawne powinno pozostawać w racjonalnym związku z celem, dla którego zostało ustanowione, tj. finansowaniem gospodarowania odpadami komunalnymi. Proporcjonalnym nie jest natomiast naliczanie opłaty za miesiące,

w których w części nieruchomości przeznaczonej na wynajem odpady nie powstają, a w części niezamieszkałej opłata naliczana jest w zależności od ilości zużytej wody.

WSA we Wrocławiu trafnie zatem stwierdził nieważność uchwały w części, wskazując w uzasadnieniu, że art. 6j ust. 3a u.c.p.g. dopuszcza ustalenie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jako iloczynu zużycia wody i stawki opłaty w przypadku nieruchomości niezamieszkanych, na których świadczone są usługi hotelarskie, jednak rozwiązanie to dotyczy całej nieruchomości, a nie nieruchomości o charakterze mieszanym. W przypadku nieruchomości o charakterze mieszanym dla części niezamieszkałej niezależnie od tego, czy są tam świadczone usługi hotelarskie - czy też nie, można ustalić jedynie opłatę z uwzględnieniem liczby pojemników lub worków, a nie zużytej wody, co jak dodano, wynika wprost z treści ust. 4 art. 6j u.c.p.g.

Wobec powyższego nie mają znaczenia zarzuty skargi oparte na wyroku NSA z dnia 21 stycznia 2025 r., sygn. akt III FSK 1103/24, zapadłego w nieco odmiennym stanie faktycznym, chociaż konstrukcja przyjęta w § 2 ust. 5 uchwały Rady Gminy jest funkcjonalnie analogiczna.

Skarżący podnieśli, że od dnia 1 kwietnia 2026 r. Gmina Krokowa nie odbiera odpadów z "nieruchomości mieszanych" i nie ponosi kosztów ich odbioru, ponieważ odpady są usuwane przez firmę prywatną na podstawie odrębnej umowy. Okoliczność ta wzmacnia zarzut nieproporcjonalności i oderwania mechanizmu z § 2 uchwały od realnego funkcjonowania systemu w odniesieniu do tej konkretnej kategorii nieruchomości.

Należy także podnieść, że uzasadniając zaskarżoną uchwałę Wójt Gminy Krokowa wskazał, iż wprowadza ona tzw. system solidarnościowy, zgodnie z którym zwiększenie obciążeń dla części właścicieli nieruchomości mieszanych ma służyć pokryciu kosztów systemu, których gmina nie chce lub nie może pokryć z innych źródeł. Jednak Rada Gminy może kształtować system opłat wyłącznie w granicach ustawy.

W konsekwencji, Sąd stwierdza, iż zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności § 2 uchwały w części dotyczącej ust. 2-7 z uwagi na to, że Rada Gminy ustanawiając obowiązki, o których mowa w tym przepisie, w omówionym wyżej zakresie, przekroczyła delegację ustawową wynikającą z art. 6j ust. 4 w związku

z art. 6j ust. 1-3 u.c.p.g. W przekonaniu Sądu wskazane naruszenie prawa jest istotne z uwagi na wykroczenie przez organ poza ustawowe umocowanie, co skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały w części dotyczącej tych zapisów.

Mając natomiast na względzie, iż ust. 1 § 2 odnosi się do postanowień

o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości mieszanych, zaś

opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi od tych nieruchomości reguluje § 3 uchwały, należało stwierdzić nieważność uchwały w części § 3 co do słów "sumę opłat obliczonych na podstawie metod określonych" oraz słów "i § 2 ust. 2".

Wobec zatem uznania najdalej idącego zarzutu skargi niezasadnym było odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi.

W pozostałej części, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.

O kosztach postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 w związku z tym, że w znaczącej części zarzuty skargi zostały uwzględnione.