Zajęcie rachunku w 2012 r. zawiesiło przedawnienie składek z 2006 r.

Przedmiotem skargi jest postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z 23 stycznia 2026 r. nr 2401-IEE.7192.661.2025.5/MSL UNP: 2401-26-017458, którym utrzymano postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Z. z 30 października 2025 r. nr [...] o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec B. B. na podstawie tytułów wykonawczych o nr od TW4480311001943 do TW4480311001951.

W podstawie prawnej tego rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 1691, dalej k.p.a. oraz art. 17 § 1, art. 18 oraz art. 59 § 5 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 132 ze zm., dalej: u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym do 29 lipca 2020 r.

Stan sprawy przedstawia się następująco.

Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Z. (dalej: organ egzekucyjny) prowadzi wobec B. B. postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z. Inspektorat w T. z 16 czerwca 2011 r. o nr od TW4480311001943 do TW4480311001951, obejmujących zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okresy marzec-grudzień 2006 r. oraz styczeń 2007 r., których odpisy doręczono dłużniczce 24 czerwca 2011 r.

W toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego, organ egzekucyjny dokonał zajęcia rachunków bankowych w Banku Z S.A. oraz Banku I S.A.

Wnioskiem z 10 kwietnia 2025 r., doprecyzowanym na wezwanie organu egzekucyjnego pismem z 12 maja 2025 r., zobowiązana wystąpiła o umorzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym do 29 lipca 2020 r. w związku z art. 13 ust. 1 ustawy z 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 2070), z powodu przedawnienia należności za ww. okresy. Domagała się także zwrotu kwot wyegzekwowanych już po przedawnieniu należności.

Strona podniosła, że ZUS przez kilkanaście lat nie podjął żadnych działań egzekucyjnych, które przerwałyby bieg terminu przedawnienia należności. Wskazała, że nie każde zastosowanie środka egzekucyjnego przerywa bieg terminu przedawnienia należności. Próba zajęcia rachunku bankowego, w sytuacji gdy bank nie prowadzi rachunku dla zobowiązanego, czy też próba zajęcia innej wierzytelności w sytuacji faktycznego nieistnienia tej wierzytelności, nie przerywa biegu terminu przedawnienia. Zastosowanie środka egzekucyjnego po upływie terminu przedawnienia, czyni ten środek egzekucyjny bezskutecznym.

Postanowieniem z 21 maja 2025 r. nr [...], organ egzekucyjny odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego. Na postanowienie to strona wniosła zażalenie. Postanowieniem z 9 września 2025 r. nr 2401-IEE.7192.297.2025.2.MS UNP: 2401-25-175064 Dyrektor uchylił w całości postanowienie organu egzekucyjnego z 21 maja 2025 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi egzekucyjnemu.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ egzekucyjny postanowieniem z 30 października 2025 r. nr [...] ponownie odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego.

W zażaleniu na to postanowienie strona zarzuciła:

1. rażące naruszenie art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia 29 lipca 2020 r. poprzez odmowę umorzenia postępowań egzekucyjnych prowadzonych z uwagi na przedawnienie się należności;

2. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na błędnym uznaniu, iż należności egzekwowane od dłużniczki na podstawie tytułów wykonawczych o numerach od TW4480311001943 do TW4480311001951 nie uległy przedawnieniu przed ich wyegzekwowaniem,

3. rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, tj. art. 138 § 2 k.p.a., poprzez niewykonanie wytycznych wskazanych przez Dyrektora w postanowieniu z 9 września 2025 r., nr 2401-IEE.7192.297.2025.2.MS UNP: 2401-25-175064.

Wobec powyższego wniesiono o zmianę zaskarżonego postanowienia Dyrektora poprzez umorzenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Dyrektora i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W ramach oceny stanu faktycznego w świetle przepisów prawa znajdujących zastosowanie w sprawie Dyrektor wyjaśnił, że w myśl art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym do 29 lipca 2020 r., postępowanie egzekucyjne umarza się egzekucyjne umarza się jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał;

Spór w niniejszej sprawie dotyczy kwestii wymagalności należności z tytułu składek za okres od marca do grudnia 2006 r. oraz styczeń 2007 r. objętych ww. tytułami wykonawczymi, a zatem podstawy umorzenia określonej w art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a., w kontekście podnoszonych przez stronę twierdzeń w przedmiocie przedawnienia tych należności.

Organ egzekucyjny prowadzi wobec strony postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z. Inspektorat w T. z 16 czerwca 2011 r. o nr od TW4480311001943 do TW4480311001951, obejmujących zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okresy marzec-grudzień 2006 r. oraz styczeń 2007 r.

Postępowań tych organ egzekucyjny nie zakończył przed 30 lipca 2020 r., zatem zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 2070), w sprawie zastosowanie ma art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym do 29 lipca 2020 r. Stanowi on, że postępowanie egzekucyjne umarza się jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu (m. in. z powodu przedawnienia) albo jeżeli obowiązek nie istniał.

W ramach analizy wymagalności tych należności Dyrektor wskazał, że problem przedawnienia należności z tytułu składek reguluje art. 24 ust. 4-6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (dalej jako: u.s.u.s.), który ulegał wielokrotnej nowelizacji. Przepis art. 24 ust. 4 u.s.u.s. na skutek nowelizacji mocą ustawy z 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 241, poz. 2074 ze zm.) stanowił, że należności z tytułu składek ulegały przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Ustawa zmieniająca weszła w życie w dniu 1 stycznia 2003 r. na mocy ustawy nowelizującej dodano także m.in. ust. 5b w brzmieniu: bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia wszczęcia do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego oraz postępowania przed sądem.

Przepis art. 24 ust. 5b - z dniem 1 lipca 2004 r. - uległ dalszej nowelizacji na postawie art. 10 pkt 10 lit. b ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 121, poz. 1264) i otrzymał brzmienie: "bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego". Kolejna zmiana okresu przedawnienia została wprowadzona od 1 stycznia 2012 r. Z tym dniem na podstawie art. 11 pkt 1 ustawy z 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz.U. Nr 232, poz. 1378) zmieniono treść art. 24 ust. 4 u.s.u.s. i skrócono okres przedawnienia składek na ubezpieczenia społeczne z 10 do 5 lat. Zgodnie z art. 27 powołanej ustawy z 16 września 2011 r., do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 24 ust. 4 u.s.u.s., którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą z tym, że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. Wedle zasady wynikającej z tego przepisu do należności składkowych nieprzedawnionych do 1 stycznia 2012 r. (według zasad z zastosowaniem 10-letniego okresu przedawnienia) ma zastosowanie 5-letni termin przedawnienia, z tym jednak bardzo istotnym zastrzeżeniem, że liczy się go nie od daty ich wymagalności, tak jak o tym stanowi art. 24 ust. 4 u.s.u.s., ale od dnia 1 stycznia 2012 r. Wyjątek od tej zasady ustanawia art. 27 ust. 2 ustawy z 16 września 2011 r. stosownie do którego, jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego przepisu (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z 27 czerwca 2013 r. sygn. akt III AUa 1656/12, Lex nr 1350353).

Szczególne znaczenie dla oceny wymagalności dochodzonych należności ma art. 24 ust. 5b u.s.u.s. w brzmieniu obwiązującym od 1 lipca 2004 r., który skutek zawieszenia biegu terminu przedawnienia wiąże z podjęciem pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony. Przy czym, zgodnie z tym uregulowaniem zawieszenie biegu przedawnienia trwa do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Za czynności zmierzające do wyegzekwowania należności z tytułu składek uznaje się takie czynności, z których treści lub uzasadnienia wynika bezpośrednio, że zmierzają one do ściągnięcia należności. Nie ulega wątpliwości, że czynnością taką może być doręczenie odpisu tytułu wykonawczego, czy zawiadomienia o zajęciu składnika majątkowego, a także inne czynności np. skierowanie do strony upomnienia (por. wyrok WSA w Warszawie z 15 października 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 727/19).

Dyrektor zaznaczył, że instytucja zawieszenia biegu terminu przedawnienia odmiennie niż instytucja przerwania biegu terminu przedawnienia wpływa na wymagalność zobowiązania. Otóż instytucja zawieszenia biegu terminu przedawnienia oznacza, że termin ten przez okres zawieszenia nie biegnie, przez co ulega wydłużeniu. Oznacza to, że okres przedawnienia jest o tyle dłuższy, ile trwał stan zawieszenia. W przypadku drugiej instytucji jej wystąpienie prowadzi do tego, że przedawnienie biegnie na nowo od dnia następnego po wystąpieniu zdarzenia determinującego ową przerwę. Zatem od tego momentu liczony jest ponowny okres przedawnienia danego zobowiązania.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzono, że bieg terminu przedawnienia składek za okresy marzec-grudzień 2006 r. oraz styczeń 2007 r., został zawieszony w związku z doręczeniem stronie upomnień w dniu 20 maja 2011 r. Nawet gdyby przyjąć, że doręczenie upomnienia nie zawiesiło biegu terminu przedawnienia zaległych składek, to czynnością tą było niewątpliwie doręczenie odpisów tytułów wykonawczych o nr od TW4480311001943 do TW4480311001951, które nastąpiło 24 czerwca 2011 r.

Tym samym należności objęte wspomnianymi tytułami wykonawczymi nie uległy przedawnieniu przed ich wyegzekwowaniem w całości, w związku z realizacją zajęcia przez Bank M. S.A.

Powyższe stanowisko potwierdza orzecznictwo sądowe. W wyroku z 25 listopada 2021 r., sygn. akt II USKP 82/21, Sąd Najwyższy wskazał cyt. "Na gruncie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ustawodawca przyjął, że do zawieszenia biegu terminu przedawnienia wystarczające jest podjęcie czynności zmierzającej do wyegzekwowania zaległości. Czynnością zmierzającą do ściągnięcia należności jest niewątpliwie wystawienie tytułu wykonawczego przez właściwy organ, ale za czynności zmierzające do ściągnięcia należności mogą być uznane również inne czynności, tj. orzeczenia, pisma kierowane do strony itp., z których treści czy uzasadnienia wynika bezpośrednio, że zmierzają one do ściągnięcia należności. Taką czynnością jest doręczenie upomnienia z zagrożeniem wszczęcia postępowania egzekucyjnego w rozumieniu art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z treści tego przepisu wynika, że postępowanie egzekucyjne nie może być wszczęte bez wcześniejszego doręczenia upomnienia, w związku z czym jest to warunek obligatoryjny i konieczny do tego, by w sposób skuteczny prowadzić egzekucję. Jest więc ono pierwszą i do tego konieczną czynnością zmierzającą do wyegzekwowania należności z tytułu składek, skoro bez doręczenia upomnienia wszczęcie postępowania egzekucyjnego nie byłoby możliwe. Czynność ta mieści się zatem w dyspozycji art. 24 ust. 5b ustawy systemowej. Innymi słowy - doręczenie takiego upomnienia zawiesza bieg terminu przedawnienia do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Za słusznością takiego stanowiska przemawia porównanie treści art. 24 ust. 5b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych z brzmieniem art. 70 § 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (jednolity tekst: Dz.U. z 2020 r., poz. 1325 ze zm.). Na gruncie zobowiązań podatkowych ustawodawca wyraźnie wskazał, że bieg terminu przedawnienia przerywa dopiero zastosowanie środka egzekucyjnego, o którym podatnik został zawiadomiony. Tymczasem na gruncie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ustawodawca przyjął, że do zawieszenia biegu terminu przedawnienia wystarczające jest podjęcie czynności zmierzającej do wyegzekwowania zaległości. Taką czynnością jest doręczenie upomnienia z zagrożeniem wszczęcia postępowania egzekucyjnego w rozumieniu art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji".

Powyższe stanowisko podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 marca 2025 r., sygn. akt III FSK 1538/23 stwierdzając, że: "Do zawieszenia biegu terminu przedawnienia wystarczające jest podjęcie czynności zmierzającej do wyegzekwowania zaległości. Czynnością zmierzającą do ściągnięcia należności jest niewątpliwie wystawienie tytułu wykonawczego przez właściwy organ, ale za czynności zmierzające do ściągnięcia należności mogą być uznane również inne czynności, tj. orzeczenia, pisma kierowane do strony itp., z których treści czy uzasadnienia wynika bezpośrednio, że zmierzają one do ściągnięcia należności. Taką czynnością jest doręczenie upomnienia z zagrożeniem wszczęcia postępowania egzekucyjnego w rozumieniu art. 15 § 1 u.p.e.a.".

Odnosząc się do argumentacji dotyczącej niewykonania przez organ egzekucyjny wytycznych wskazanych w postanowieniu Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z 9 września 2025 r. nr 2401-IEE.7192.297.2025.2.MS UNP: 2401-25-175064 Dyrektor wskazał, że uchylając postanowienie organu egzekucyjnego z 21 maja 2025 r., nr [...], organ nadzoru zlecił organowi egzekucyjnemu ponowną analizę okoliczności sprawy przez pryzmat m.in. prezentowanego w orzecznictwie poglądu w zakresie przedawnienia należności składkowych. Mając jednak na uwadze najnowsze orzecznictwo zaprezentowane w treści niniejszego postanowienia Dyrektor zgodził się ze stanowiskiem organu egzekucyjnego, że doręczenie upomnienia stanowi czynność zawieszającą bieg terminu przedawnienia. Tym niemniej - jak wyżej wykazano - kwestia uznania za pierwszą czynność doręczenia upomnienia lub tytułu wykonawczego nie wpływa na zasadność stwierdzenia, iż przed upływem ówcześnie obowiązującego 10-cio letniego terminu przedawnienia doszło do jego zawieszenia.

Równocześnie wskutek zajęcia rachunku bankowego w Banku Z SA z 20 sierpnia 2012 r. (zajęcie odebrane przez stronę oraz bank 24 sierpnia 2012 r.) doszło do zawieszenia biegu pięcioletniego terminu przedawnienia obowiązującego od 1 stycznia 2012 r. Zawieszenie to nastąpiło także przed upływem uprzednio obowiązującego terminu dziesięcioletniego. Bez znaczenia pozostaje przy tym fakt, iż na rachunku bankowym nie było środków. Czynność należałoby uznać za nieskuteczną wyłącznie, gdyby rachunek dla strony nie był prowadzony. Z pisma Banku Z z 24 listopada 2014 r. wynika, iż rachunek został zamknięty dopiero 7 sierpnia 2014 r.

Organ I instancji dokonał zatem prawidłowej analizy wymagalności należności.

W zakresie przedawnienia zaległości z tytułu podatku od towarów i usług oraz zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne różnica polega na odmiennej podstawie prawnej, na jakiej następuje ich przedawnienie. W przypadku podatku od towarów i usług zaległość przedawnia się na zasadach określonych w Ordynacji podatkowej. Natomiast zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne przedawniają się na podstawie zasad określonych w u.s.u.s.

W skardze na powyższe postanowienie wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżąca zarzuciła:

1. rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia tj. art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia 29 lipca 2020 r. w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019, poz. 2070) poprzez nieuznanie, iż zaszły przesłanki do umorzenia postępowań egzekucyjnych prowadzonych na podstawie tytułów wykonawczych o numerach od TW4480311001943 do TW4480311001951 z uwagi na przedawnienie się tych należności;

2. rażące naruszenie art. 24 ust. 4-5b u.s.u.s. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że czynności egzekucyjne o charakterze wyłącznie formalnym - w szczególności bezskuteczne zajęcia rachunków bankowych - skutecznie zawieszały bieg terminu przedawnienia;

3. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na błędnym uznaniu, iż należności egzekwowane od dłużniczki na podstawie tytułów wykonawczych o numerach od TW4480311001943 do TW4480311001951, nie uległy przedawnieniu przed ich wyegzekwowaniem, w sytuacji gdy prawidłowa ocena przebiegu postępowań egzekucyjnych oraz podejmowanych w nich działań przez organ egzekucyjny, prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż należności te uległy przedawnieniu jeszcze przed wyegzekwowaniem należności objętych tymi tytułami wykonawczymi;

4. rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, tj. art. 138 § 2 k.p.a., poprzez niewykonanie wytycznych wskazanych przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach w postanowieniu z 9 września 2025 r. nr UNP: 2401-25-175064 o uchyleniu w całości postanowienia Dyrektora Oddziału ZUS w Z. z 21 maja 2025 r. nr [...];

5. istotne naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., polegające na braku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, dowolnej ocenie materiału dowodowego oraz sporządzeniu uzasadnienia, które nie zawiera realnej analizy biegu przedawnienia dla każdej z należności;

6. naruszenie art. 7 Konstytucji RP (zasada legalizmu) oraz art. 2 Konstytucji RP (zasada zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa) poprzez kontynuowanie egzekucji mimo wygaśnięcia zobowiązania.

Wobec podniesionych zarzutów skarżąca wniosła o:

1.uchylenie zaskarżonego postanowienia wraz z poprzedzającym je postanowieniem Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z. z 30 października 2025 r. nr [...]i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji;

2.zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania wywołanego wniesieniem niniejszej skargi.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że postanowieniem z 21 maja 2025 r. nr [...] odmówiono umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych o numerach od TW4480311001943 do TW4480311001951. Organ egzekucyjny uznał bowiem, iż nie doszło do przedawnienia należności egzekwowanych w ramach tego postępowania.

Dyrektor, na skutek zażalenia dłużniczki, postanowieniem z 9 września 2025 r. nr UNP:2401-25-175064, uchylił w całości postanowienie Dyrektora Oddziału ZUS w Z. z dnia 21 maja 2025 r. nr [...]) i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Stwierdził, że ZUS zastosował niewłaściwe przepisy dotyczące zawieszenia i przedawnienia należności składkowych. W szczególności organ I instancji:

1. oparł swoje rozstrzygnięcie na błędnym brzmieniu art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a., obowiązującym przed 29 lipca 2020 r., podczas gdy powinien zastosować przepisy obowiązujące po tej dacie, wynikające ze zmiany ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (ustawa z 11 września 2019 r.);

2. nieprawidłowo zakwalifikował doręczenie upomnienia jako czynność przerywającą bieg terminu przedawnienia, podczas gdy zgodnie z obowiązującą wykładnią nie każda czynność egzekucyjna prowadzi do przerwania lub zawieszenia biegu przedawnienia. Skutki te mogą nastąpić tylko wtedy, gdy czynność jest realnie skierowana do wyegzekwowania należności i ma możliwość wywołania skutku prawnego;

3. nie ustalił prawidłowo, czy poszczególne należności składkowe podlegały 5- czy 10-letniemu terminowi przedawnienia, co miało kluczowy wpływ na ocenę zasadności dalszego prowadzenia egzekucji;

4. nie zbadał, czy czynności egzekucyjne podejmowane po 2012 r. (tj. zajęcia rachunków) były w ogóle skuteczne i czy mogły przerwać bieg terminu przedawnienia, zwłaszcza w sytuacji gdy bank poinformował, że zobowiązana nie posiada rachunku lub rachunek jest zamknięty.

W konsekwencji organ nadzoru uznał, że postanowienie ZUS zostało wydane z naruszeniem prawa, ponieważ organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych, zastosował nieaktualne przepisy, nie dokonał prawidłowej oceny przedawnienia, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dyrektor zobowiązał organ I instancji, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy:

a) ocenił przedawnienie oddzielnie dla każdej należności,

b) zweryfikował skuteczność wszystkich czynności egzekucyjnych,

c) zastosował art. 13 ust. 1 ustawy zmieniającej z 11.09.2019 r. oraz brzmienie art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. obowiązujące od 29 lipca 2020 r..

Następnie postanowieniem Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z. z 30 października 2025 r. nr [...] ponownie odmówiono umorzenia postępowania egzekucyjnego, uznając, że nie doszło do przedawnienia egzekwowanych należności. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy zaskarżonym postanowieniem z 23 stycznia 2026 r. Organ nadzoru przyjął, że bieg terminu przedawnienia został skutecznie zawieszony wskutek doręczenia upomnienia oraz zastosowania środków egzekucyjnych, w szczególności zajęć rachunków bankowych. Wskazał, że doręczenie upomnienia stanowiło czynność zmierzającą bezpośrednio do wszczęcia egzekucji, a następnie podjęte czynności egzekucyjne - niezależnie od ich faktycznej skuteczności - wywołały skutek w postaci zawieszenia biegu terminu przedawnienia na podstawie art. 24 ust. 5b u.s.u.s. Dyrektor uznał ponadto, że prawidłowo zastosowano przepisy intertemporalne wynikające z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw. Podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, iż dla skuteczności zawieszenia biegu przedawnienia nie jest wymagane, aby zastosowany środek egzekucyjny doprowadził do realnego wyegzekwowania należności, lecz wystarczające jest jego formalne zastosowanie w toku postępowania egzekucyjnego.

Zdaniem strony z zaskarżonym postanowieniem nie sposób się zgodzić, gdyż jest ono błędne i niezwykle krzywdzące dla dłużniczki. Postępowanie egzekucyjne winno bowiem zostać umorzone w oparciu o art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia 29 lipca 2020 r. w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019, poz. 2070) z uwagi na przedawnienie egzekwowanych należności, które nastąpiło przed ich ściągnięciem od dłużniczki. Bezprawnie wyegzekwowane należności winny więc zostać zwrócone skarżącej.

Należy bowiem pamiętać, iż zgodnie z aktualnie obowiązującym art. 24 ust. 4 u.s.u.s. należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6. Przepis ten w tym brzmieniu obowiązuje od 1 stycznia 2012 r. i został wprowadzony art. 11 pkt la) ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. z 2011 r. nr 232, poz. 1378). Z kolei należności z tytułu odsetek przedawniają się z ogólnym terminem wynikającym z art. 118 k.c., tj. 3-letnim.

W tym zakresie skarżąca dla przykładu przywołała wyrok Sądu Apelacyjnego w Krakowie z 17 marca 2015 r., sygn. III AUa 842/14 (LEX nr 1665813), który określa od kiedy należy liczyć okres przedawnienia. W orzeczeniu tym wyjaśniono, że okres przedawnienia, o którym mowa w art. 24 ust. 4 u.s.u.s. jest liczony od dnia wymagalności należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne do dnia wydania decyzji zobowiązującej do zapłaty tej należności. Dla rozpoznania niniejszej sprawy równie istotne znaczenie winien mieć wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z 12 września 2012 r., sygn. III AUa 283/12 (LEX nr 1220578), zgodnie z którym: "Konieczność zapewnienia stabilizacji stosunków ubezpieczenia społecznego, a w konsekwencji pewność obrotu prawnego, wymaga stosowania instytucji przedawnienia w odniesieniu do ciążącego na płatniku obowiązku składkowego. Przedawnienie należności z tytułu składek ma przy tym w prawie ubezpieczeń społecznych odmienny charakter prawny, niż w prawie prywatnym, jest to bowiem przedawnienie o charakterze administracyjnym. Skoro przedawnienie składek nie powoduje przekształcenia zobowiązania w naturalne, jak w stosunkach cywilnoprawnych, lecz jego wygaśniecie, to odpada podstawa świadczenia i nie jest możliwe zrzeczenie się korzystania z przedawnienia, a wiec po stronie ZUS zachodzi brak tytułu prawnego do pobierania składek. Przedawnienie jest także cenzurą czasową, poza którą niemożliwa staje się egzekucja zobowiązania, a dobrowolne uiszczenie zobowiązania skutkuje powstaniem nadpłaty".

Biorąc pod uwagę fakt istnienia przepisów przejściowych, należy mieć na uwadze niezwykle istotne stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 25 maja 2017, sygn. II FSK 1022/15, zgodnie z którym: "Według zasady wynikającej z art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 963 ze zm.), do należności składkowych nieprzedawnionych do 1 stycznia 2012 r. (wedle starych zasad z zastosowaniem 10-letniego okresu przedawnienia) ma zastosowanie 5-letni termin przedawnienia, z tym jednakże bardzo istotnym zastrzeżeniem, że liczy się go nie od daty ich wymagalności, tak jak o tym stanowi art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ale od dnia 1 stycznia 2012 r. Z kolei wyjątek od tej zasady przewidziany został w art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz.U. z 2011 r. Nr 232, poz. 1378), stosownie do którego jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu. Powołana regulacja oznacza, że wybór odpowiedniego terminu przedawnienia pięcioletniego (liczonego od dnia 1 stycznia 2012 r.) lub dziesięcioletniego (liczonego od daty wymagalności składki) zależy od tego, który z nich upłynie wcześniej. Ustawodawca przyjął w tym względzie nakaz posługiwania się regułą kolizyjną lex benignior, zgodnie z którą należy stosować ustawę względniejszą w "stosunku do biegu terminu przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, do zapłaty których zobowiązany jest określony podmiot".

W kontekście powyższego skarżąca podniosła, że egzekwowane należności dotyczą 2006 r. i początku 2007 r. W oparciu o przepisy o egzekucji w administracji, egzekucję zaległości podatkowych dotyczących VAT za ten okres prowadził wobec skarżącej Naczelnik Urzędu Skarbowego w B. pod nr [...] w oparciu tytuł wykonawczy nr SM 6/1261/06. Postanowieniem z 18 czerwca 2024 r. umorzył on to postępowanie z uwagi na przedawnienie należności w oparciu o art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia 29 lipca 2020 r. Dlatego obecnie nie może budzić wątpliwości, iż na tej samej podstawie prawnej ZUS również winien umorzyć swoje postępowania, gdyż przez kilkanaście lat nie podejmował żadnych skutecznych działań egzekucyjnych i w żaden sposób nie doszło do przerwania biegu przedawnienia.

Jak wynika chociażby z wyroku WSA w Poznaniu z 9 lutego 2024 r., sygn. III SA/Po 825/23 nie każde zastosowanie środka egzekucyjnego przerywa bieg terminu przedawniania. Zajęcie rachunku bankowego w sytuacji braku rachunków prowadzonych przez banki dla zobowiązanego stanowi bezskuteczny środek egzekucyjny i nie przerywa biegu terminu przedawnienia. Identycznie, zajęcie innej wierzytelności w przypadku brak wierzytelności, które przysługiwałyby zobowiązanemu od dłużnika zajętej wierzytelności stanowi bezskuteczny środek egzekucyjny i nie przerywa biegu terminu przedawnienia. Zastosowanie środka egzekucyjnego po upływie terminu przedawnienia również jest bezskuteczne i nie przerywa biegu terminu przedawnienia.

Dlatego nie ma racji organ, twierdząc, iż samo wysłanie upomnień przedegzekucyjnych w 2011 r. przerwało lub zawiesiło bieg przedawnienia. Zresztą ta czynność również miała miejsce kilkanaście lat temu, więc i tak nastąpiło przedawnienie. Natomiast bezskuteczne zajęcie rachunku bankowego w 2012 r. czy 2020 r., jak wynika z w/w orzecznictwa sądowego nie wywołało skutków prawnych w postaci przerwania bądź zawieszenia biegu przedawnienia. Takie rozumienie przepisów jest niezgodne z powszechną ich wykładnią i uderza w interesy skarżącej oraz zaufanie obywatela do organów państwa.

Czynności, które powodują nierozpoczęcie, zawieszenie lub przerwanie biegu terminu przedawnienia, zostały wskazane w art. 70 § 2-8 oraz art. 70a Ordynacji podatkowej. Doręczenie podatnikowi upomnienia przedegzekucyjnego nie wywołuje żadnego z tych skutków, a więc nie wpływa na bieg terminu przedawniania zobowiązania podatkowego. Tak samo zresztą jak bezskuteczne zajecie rachunku bankowego. Ponadto wobec skarżącej nie prowadzono żadnego postępowania karnego lub o wykroczenie w związku z tymi zaległościami.

Okoliczność, iż organ pierwszej instancji w sposób niezgodny z prawem dokonał zajęcia środków na rachunku bankowym dłużniczki, nie ma w przedmiotowej sprawie znaczenia, gdyż nastąpiło to już po przedawnieniu się tych należności.

Dodatkowo skarżąca podniosła, że organ I instancji nie wykonał wspomnianych wyżej wytycznych organu nadzoru. Ponownie oparł się na wcześniejszym błędnym założeniu, że doręczenie upomnienia w 2011 r. automatycznie przerwało bieg terminu przedawnienia, nie badając skuteczności faktycznych czynności egzekucyjnych. Stanowi to naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw. Nadto organ I instancji zaniechał szczegółowej analizy biegu przedawnienia dla każdej należności, do czego został zobowiązany. Ograniczył się do powielenia wcześniejszego stanowiska, czego obecnie organ II instancji bezzasadnie nie zakwestionował.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru podtrzymał w całości dotychczasową argumentację i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skargę należało oddalić.

Kontroli Sądu – na podstawie art. 3 § 1 i § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 dalej: p.p.s.a.) podlegało postanowienie z 23 stycznia 2026 r., którym utrzymano postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Z. z 30 października 2025 r. o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec skarżącej na podstawie tytułów wykonawczych o nr od TW4480311001943 do TW4480311001951.

Kontrolę tą rozpocząć należy od wskazania, że z dniem 30 lipca 2020 r. zmianie uległy przepisy ustawy egzekucyjnej mające zastosowanie w niniejszej sprawie. Zmiany te zostały wprowadzone ustawą z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 2070, także jako: "ustawa zmieniająca"). Zmianie uległy m.in. przepisy art. 26, art. 27, art. 33 i art. 34 u.p.e.a. Zgodnie z art. 13 ust. 1 powyższej ustawy, do postępowań egzekucyjnych wszczętych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Wszczęcie egzekucji, zgodnie z art. 26 § 5 u.p.e.a., następuje co do zasady z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego i odbywa się w postępowaniu egzekucyjnym. Natomiast wszczęcie postępowania egzekucyjnego ma miejsce z chwilą złożenia przez wierzyciela do organu egzekucyjnego tytułu wykonawczego z wnioskiem o wszczęcie egzekucji (por. wyrok NSA z 19 marca 2025 r., sygn. akt III FSK 1538/23, wszystkie wyroki sądów administracyjnych dostępne na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl)

Tytuły wykonawcze z 16 czerwca 2011 r. zostały w niniejszej sprawie doręczone skarżącej 24 czerwca 2011 r., co udokumentowano w aktach sprawy. Zastosowanie w sprawie znajdują zatem przepisy w brzmieniu obowiązującym przed ww. zmianami, w tym art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a., zgodnie z którym postępowanie egzekucyjne umarza się, jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do zasadności odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego do majątku skarżącej na podstawie wspomnianych tytułów wykonawczych, obejmujących należności z tytułu niezapłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okresy marzec-grudzień 2006 r. oraz styczeń 2007 r.

Wbrew twierdzeniu skarżącej, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że dochodzone w toku postępowania egzekucyjnego zaległości nie uległy przedawnieniu.

Zasady przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wynikają z regulacji art. 24 ust. 4-6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Od dnia 1 stycznia 2003 r. do dnia 31 grudnia 2011 r. termin przedawnienia należności z tytułu składek wynosił 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się one wymagalne, przy czym określone ustawowo okoliczności mogły wpłynąć na bieg terminu przedawnienia. Od dnia 1 stycznia 2012 r. weszły w życie przepisy ustawy z poprzedzającego go postanowienia od dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. z 2011 r. Nr 232, poz. 1378) zmieniające brzmienie art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zatem zgodnie z art. 24 ust. 4 ww. ustawy (w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2012 r.) należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat. Należy jednak podkreślić, iż zgodnie z art. 27 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców do przedawnienia należności z tytułu składek, którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (5 letni okres przedawnienia), z tym że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r.

W świetle przywołanych regulacji nie ulega wątpliwości, że w dacie doręczenia skarżącej upomnień, a także doręczenia jej tytułów wykonawczych z 13 maja 2011 r. zaległości składkowe strony nie były przedawnione (daty przedawnienia poszczególnych składek bez zaistnienia czynności zawieszającej została wskazana w odniesieniu do poszczególnych składek w tabeli zawartej w postanowieniu organu I instancji z 30 października 2025 r. i przypadały one w konkretnych dniach 2016 r. i 2017 r.

Według art. 24 ust. 5b u.s.u.s. w brzmieniu obowiązującym od 1 lipca 2004 r. do 31 grudnia 2021 r. zawieszenie biegu terminu przedawnienia następuje od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Przepis ten znajduje w niniejszej sprawie w zacytowanym brzmieniu, gdyż zgodnie z art. 13 z dnia 24 czerwca 2021 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r., poz. 1261) do egzekucji ze świadczeń z ubezpieczeń społecznych wszczętych i niezakończonych przed dniem 1 stycznia 2022 r. przepisy art. 24 ust. 2 i 5b ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.

Kwestia, czy wystawienie i doręczenie upomnienia (art. 15 u.p.e.a.) może być uznane za pierwszą czynność egzekucyjną skutkującą zawieszeniem biegu terminu przedawnienia należności składkowych jest sporna w judykaturze. Przeważa pogląd, że doręczenie tytułu wykonawczego stanowi formalne zawiadomienie zobowiązanego o wszczęciu postępowania egzekucyjnego oraz o podstawie prowadzonej egzekucji i tym samym stanowi pierwszy etap działań zmierzających do przymusowego wykonania obowiązku (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2026 r., sygn. akt I GSK 1204/26). Przeciwny pogląd wyrażono np. w wyroku NSA z 19 marca 2025 r., sygn. akt III FSK 1538/23, stwierdzając, że do zawieszenia biegu terminu przedawnienia wystarczające jest podjęcie czynności zmierzającej do wyegzekwowania zaległości. Czynnością zmierzającą do ściągnięcia należności jest niewątpliwie wystawienie tytułu wykonawczego przez właściwy organ, ale za czynności zmierzające do ściągnięcia należności mogą być uznane również inne czynności, tj. orzeczenia, pisma kierowane do strony itp., z których treści czy uzasadnienia wynika bezpośrednio, że zmierzają one do ściągnięcia należności. Taką czynnością jest doręczenie upomnienia z zagrożeniem wszczęcia postępowania egzekucyjnego w rozumieniu art. 15 § 1 u.p.e.a.

Z kolei, w wyroku z 19 lutego 2025 r., sygn. akt I GSK 1502/21 NSA stwierdził, że zgodnie z art. 24 ust. 5b u.s.u.s. bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Natomiast zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a. egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Z treści zdania drugiego art. 15 § 1 u.p.e.a. wynika, że postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia. Wprost zatem z tego przepisu wynika, że upomnienie, czy raczej doręczenie upomnienia przez wierzyciela zobowiązanemu, jest czynnością realizowaną poza postępowaniem egzekucyjnym. Przed jego wszczęciem, dopiero bowiem po upływie 7 dni od doręczenia upomnienia możliwe jest wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Przez pierwszą czynność zmierzającą do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której mowa w art. 24 ust. 5b u.s.u.s., należy rozumieć czynność zmierzającą bezpośrednio do wyegzekwowania zobowiązania, realizowaną w toku egzekucji, a zatem może to być wystawienie tytułu wykonawczego, dokonanie zajęcia, np. rachunku bankowego, czyli dokonanie stricte czynności egzekucyjnych. Wystawienia i doręczenia upomnienia (art. 15 u.p.e.a.) nie można zatem uznać za pierwszą czynność egzekucyjną skutkującą zawieszeniem biegu terminu przedawnienia należności składkowych. Stanowisko takie zostało także wyrażone m.in. w wyrokach NSA: z 9 lutego 2022 r., sygn. akt I GSK 1210/21, z 28 czerwca 2023 r., sygn. akt I GSK 1450/19 oraz w wyrokach: WSA w Kielcach z 10 września 2026 r., sygn. akt I SA/Ke 281/26, WSA w Gliwicach z 26 maja 2026 r., sygn. akt I SA/Gl 60/26, WSA w Łodzi z 16 października 2025 r., sygn. akt I SA/Łd 402/25).

Skład orzekający nie aprobuje przyjętego przez organy w niniejszej sprawie poglądu, że czynnością skutkującą zawieszeniem biegu terminu przedawnienia jest wystawienie i doręczenie upomnienia. Takie stanowisko Sądu nie ma jednak wpływu na stwierdzenie, że odmowa umorzenia postępowania egzekucyjnego w niniejszej sprawie była zasadna. Doręczenie upomnień, a także tytułów wykonawczych nastąpiło bowiem w 2011 r, a więc przed upływem ówcześnie obowiązującego 10-cio letniego terminu przedawnienia doszło do jego zawieszenia. Wbrew zarzutom skargi stan zawieszenia trwa do zakończenia postępowania egzekucyjnego niezależnie od aktywności organu egzekucyjnego oraz jego skuteczności w egzekwowaniu zaległości.

Skoro zaległości skarżącej z tytułu składek nie uległy przedawnieniu, to nie wystąpiła przesłanka umorzenia postępowania egzekucyjnego wskazana w art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym do 29 lipca 2020 r.

Jak wykazano powyżej zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, wobec czego Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.