Niezrzeszony właściciel działek zapłaci spółce wodnej 1294 zł za konserwację rowów

Decyzją z 25 marca 2026 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie, po rozpatrzeniu odwołania E. D. (dalej jako: skarżący), utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z 9 grudnia 2025 r. ustalającą wobec skarżącego obowiązek ponoszenia na rzecz Gminnej Spółki Wodnej w S. B. (dalej: "GSW" lub "Spółka") świadczenia o charakterze pieniężnym za rok 2024 w wysokości 1294,07 zł.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z 28 marca 2025 r. Przewodniczący Zarządu GS[...] poinformował Starostwo Powiatowe we W., że Spółka prowadzi działalność melioracyjną na urządzeniach podstawowych na terenie gminy S. B.. Wskazał, że w latach 2020–2024 niektórzy członkowie złożyli podania o rezygnację z członkostwa. Powołując się na art. 454 ust. 1–3 Prawa wodnego wniósł o wydanie decyzji ustalających obowiązek świadczeń dla wszystkich osób, które wypisały się ze Spółki, załączając wykaz gruntów i ich właścicieli. Następnie, w odpowiedzi na wezwania organu I instancji, GSW w pismach z 25 kwietnia 2025 r., 17 lipca 2025 r. oraz 21 listopada 2025 r. wyjaśniła zasady ponoszenia kosztów wynikające z § 9 pkt 1 statutu Spółki, przedstawiła wyliczenia prac konserwacyjnych w poszczególnych miejscowościach za 2024 r. oraz wraz z pismem z 18 listopada 2025 r. przedłożyła zestawienie gruntów zmeliorowanych poza działalnością GSW, uzgodnione z Państwowym Gospodarstwem Wodnym [...] – [...] w B. P..

W toku postępowania, pismem z 29 września 2025 r. skarżący wniósł o umorzenie świadczenia pieniężnego na rzecz GSW, podnosząc, że nie odnosi korzyści z urządzeń melioracyjnych Spółki, gdyż nie funkcjonują one prawidłowo.

Organ I instancji decyzją z 9 grudnia 2025 r. ustalił opłatę wobec skarżącego w wysokości 1294,07 zł za rok 2024. Kwota ta została wyliczona poprze pomnożenie współczynnika udziału gruntów skarżącego (działki nr [...], nr [...], nr [...] o łącznej powierzchni 8,98 ha) w powierzchni gruntów zmeliorowanych wsi L. (wynoszącego 0,042, tj. 4,2%) przez ogólną kwotę bezpośrednich kosztów prac konserwacyjnych wykonanych przez GSW w 2024 r. w tej miejscowości (wyliczoną na 30.811,12 zł).

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 454 ust. 3 Prawa wodnego, zasady sprawiedliwości społecznej i proporcjonalności, błędne ustalenie stanu faktycznego oraz naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Podniósł, że urządzenia hydrologiczne mają około 46 lat, są wyeksploatowane i zdegradowane, w związku z czym nie zapewniają prawidłowego odwodnienia gruntów i nie przynoszą mu żadnych realnych korzyści, a w niektórych okresach wręcz przyczyniają się do pogorszenia stosunków wodnych. Zarzucił oparcie decyzji wyłącznie na zestawieniach kosztów Spółki, bez oceny skuteczności prac, bez oględzin urządzeń oraz bez analizy ich wpływu na jego grunty. Pismem uzupełniającym z 9 marca 2026 r. dodał zarzuty braku ustalenia konkretnych urządzeń Spółki i ich lokalizacji w stosunku do jego działek, braku wykazania tytułu prawnego do tych urządzeń oraz braku dowodów na rzeczywisty wpływ prac na stosunki wodne.

Kolegium w toku postępowania odwoławczego uzyskało od GSW kosztorysy powykonawcze (nr 7, 11, 12, 14), faktury VAT za wykoszenie i odmulanie oraz wykaz prac dotyczących odmulania dna rowów za 2024 r., po czym decyzją z 25 marca 2026 r. utrzymano w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. SKO uznało, że sam fakt położenia gruntów w obszarze zmeliorowanym oraz wykonania prac przez GSW w miejscowości L. uprawnia do nałożenia świadczenia w oparciu o art. 454 ust. 1 Prawa wodnego, zaś zarzuty skarżącego co do złego stanu urządzeń uznało za niepoparte dowodami.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie E. D. zaskarżonej decyzji zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 77, art. 80 w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. przez nieuchylenie decyzji organu I instancji z 9 grudnia 2025 r. i nieprzekazaniu sprawy Staroście do ponownego rozpatrzenia, mimo że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, to jest korzyści jakie miałby odnosić skarżący z urządzeń spółki wodnej, ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a żadne takie korzyści nie wynikają z zebranego materiału dowodowego;

2) naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 454 Prawa wodnego przez ustalenie wobec skarżącego obowiązku ponoszenia na rzecz GSW świadczenia o charakterze pieniężnym, kiedy skarżący nie odniósł żadnych korzyści z urządzeń Gminnej Spółki Wodnej w S. B..

Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że organ I instancji ustalił wysokość świadczenia w sposób czysto rachunkowy – jako procentowy udział powierzchni jego gruntów w stosunku do powierzchni gruntów zmeliorowanych w miejscowości L., odniesiony do ogólnego kosztu konserwacji urządzeń w tej wsi. Zaznaczył, że wyliczenie to oznacza jedynie pokrywanie części kosztów konserwacji poniesionych przez Spółkę, co w żaden sposób nie przesądza o tym, że skarżący odniósł jakąkolwiek realną korzyść. Podkreślił, że w toku całego postępowania konsekwentnie podnosił brak jakichkolwiek korzyści, a wręcz ponoszenie szkód z powodu nieprawidłowego funkcjonowania urządzeń.

Wskazał, że w ugruntowanym orzecznictwie i doktrynie użyte w art. 454 ust. 1 Prawa wodnego pojęcie "odnoszenia korzyści z urządzeń spółki wodnej" należy interpretować z uwzględnieniem cywilistycznej konstrukcji bezpodstawnego wzbogacenia. Skarżący wywiódł, że podstawową i bezwzględną przesłanką powstania obowiązku świadczenia jest faktyczne uzyskanie korzyści majątkowej. Skoro w sprawie nie ustalono, aby skarżący jakąkolwiek korzyść uzyskał, decyzja organu narusza art. 77, art. 80 K.p.a. oraz art. 454 ust. 1 Prawa wodnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego są nieuzasadnione.

Podnoszone przez skarżącego argumenty dotyczą dwóch zagadnień prawnych. Po pierwsze, skarżący kwestionuje samą podstawę nałożenia na niego opłaty, wywodząc, że organy nie wskazały, aby odnosił korzyści z funkcjonowania urządzeń melioracji wodnych na jego działkach. Ponadto podnosi argumenty wskazujące na to, że jego zdaniem urządzenia te nie są utrzymywane w należytym stanie.

Po drugie, skarżący podważa prawidłowość przeprowadzenia postępowania dowodowego i ustalenia wysokości świadczenia, które nie zostało w ogóle odniesione do rzeczywistych korzyści, jakie osiąga, a wręcz przeciwnie, gdyż – jak twierdzi - ponosi starty.

Powyższe zarzuty obejmują wiec ogólne zagadnienie czy organy miały wystarczające podstawy do przyjęcia, że skarżący jako właściciel działek nr [...], nr [...] oraz nr [...] o łącznej powierzchni 8,98 ha – niebędący członkiem Gminnej Spółki Wodnej – odnosił w 2024 r. korzyści z urządzeń tej Spółki w rozumieniu art. 454 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2025 r. poz. 960). Zgodnie z tą regulacją, jeżeli osoby fizyczne lub prawne niebędące członkami spółki wodnej oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej odnoszą korzyści z urządzeń spółki wodnej lub przyczyniają się do zanieczyszczenia wody, dla której ochrony spółka wodna została utworzona, są obowiązane do ponoszenia świadczeń na rzecz tej spółki. Wysokość i rodzaj tych świadczeń oraz termin ich spełnienia ustala, w drodze decyzji, starosta (art. 454 ust. 3 Prawa wodnego).

Stosownie do art. 441 ust. 3 Prawa wodnego spółki wodne są tworzone w szczególności do wykonywania, utrzymywania oraz eksploatacji urządzeń, w tym urządzeń wodnych, służących do: 1) zapewnienia wody dla ludności, w tym uzdatniania i dostarczania wody; 2) ochrony wód przed zanieczyszczeniem, w tym odprowadzania i oczyszczania ścieków; 3) melioracji wodnych oraz prowadzenia racjonalnej gospodarki na zmeliorowanych gruntach; 4) ochrony przed powodzią; 5) odwadniania gruntów zabudowanych lub zurbanizowanych. Spółki wodne zrzeszają osoby fizyczne lub prawne na zasadzie dobrowolności i mają na celu zaspokajanie wskazanych przepisami ustawy potrzeb w zakresie gospodarowania wodami. Spółka wodna jest przy tym podmiotem odrębnym od jej członków (art. 441 ust. 1 i art. 451 Prawa wodnego).

Mając na uwadze powyższe podkreślić należy, że oczywistym jest, że spółka wodna musi pozyskiwać środki finansowe na realizację zadań dla których została powołana, dlatego członkowie spółki wodnej są zobowiązani do wnoszenia składek członkowskich i ponoszenia na jej rzecz innych określonych w statucie świadczeń, adekwatnych do celów tej spółki. Wysokość składek członkowskich i innych świadczeń na rzecz spółki wodnej powinna być proporcjonalna do korzyści odnoszonych przez członków spółki wodnej w związku z działalnością tej spółki (art. 452 i art. 453 Prawa wodnego).

Natomiast przywołany na wstępie art. 454 Prawa wodnego reguluje ponoszenie świadczeń na rzecz spółki wodnej przez osoby, które odnoszą korzyści z urządzeń spółki wodnej, ale nie są jej członkami.

Z cytowanych wyżej przepisów wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że ustawodawca wyposażył spółki wodne w szczególne uprawnienie polegające na możliwości obciążania kosztami swojej działalności nie tylko podmioty, które dobrowolnie do niej przystąpiły (członków), ale również osoby trzecie, o ile spełniona zostanie wyraźna przesłanka materialnoprawna, jaką jest "odnoszenie korzyści" z urządzeń tejże spółki. Obowiązek ten ma charakter publicznoprawny i ustawowy, a konkretyzuje się w decyzji właściwego starosty.

W tym kontekście istotna jest prawidłowa interpretacja pojęcia "odnoszenia korzyści z urządzeń spółki wodnej", o czym mowa w art. 454 ust. 1 Prawa wodnego. Norma ta nie precyzuje bliżej kryteriów obciążenia właściciela działki świadczeniem na rzecz spółki wodnej, poza sformułowaniem wspomnianej, ogólnej przesłanki "odnoszenia korzyści z urządzeń spółki". Przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, że chodzi o korzyść, jaką podmiot trzeci odnosi z realizacji zadań przez spółkę wodną i dotyczy to nie tylko bezpośrednich kosztów spółki wodnej ponoszonych w związku z wykonaniem danego zadania, z którym się te korzyści wiążą (np. budowa urządzenia wodnego), lecz także kosztów, jakie musiałby ponieść podmiot trzeci, aby uzyskać ten sam efekt, co korzystający, na których działki pozytywnie oddziałują urządzenia melioracji wodnych zbudowanych i utrzymywanych przez spółkę wodną (por. wyroki NSA: z 17 lutego 2026 r. sygn. akt III OSK 1420/25, LEX nr 4034407; z 5 maja 2026 r. sygn. akt III OSK 1973/23, LEX nr 4101378).

Korzyścią w rozumieniu art. 454 ust. 1 Prawa wodnego nie jest zatem zmaterializowany bezpośredni zysk finansowy rolnika, lecz stworzenie oraz utrzymanie warunków dla prawidłowego rolniczego wykorzystania gruntów na skutek regulacji stosunków wodnych. Nie musi się ona wyrażać w bezpośrednim przyroście dochodu czy wyższych plonach, lecz w obiektywnym stwarzaniu możliwości eksploatacji rolniczej (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 13 września 2018 r., II SA/Lu 234/18).

Okolicznością, którą należy brać pod uwagę przy badaniu przesłanki odnoszenia korzyści przez podmiot trzeci, jest niewątpliwa gwarancja ciągłości sprawności urządzeń wodnych. W przypadku urządzeń melioracji wodnej należy pamiętać, że jest to często inwestycja o charakterze liniowym, która przebiega na dłuższym odcinku niż tylko jedna nieruchomość, stąd wszelkie działania muszą być skoordynowane z utrzymaniem jego drożności na całej długości (J. Dmowska [w:] Prawo wodne. Komentarz, red. M. Kapusta, P. Korzeniowski, M. Zalewski, Warszawa 2026, art. 454.). Wykonanie prac konserwacyjnych na rowach zbiorczych, przepustach czy studzienkach drenażowych na danym obiekcie melioracyjnym (w obrębie danej wsi) warunkuje prawidłowe odprowadzanie lub doprowadzanie wód również do działek przyległych. Tym samym sam fakt prowadzenia przez spółkę wodną stałych prac konserwacyjnych urządzeń wodnych położonych w obszarze melioracyjnym, w którym znajdują się grunty danej osoby, stanowi dla tej osoby realną korzyść w postaci ochrony jej nieruchomości przed podtopieniami, zalewaniami oraz zapobieganiem ich degradacji. Innymi słowy, wykonanie prac na urządzeniach zbiorczych (rzekach, ciekach, rowach głównych czy węzłach drenarskich) w danej miejscowości stanowi konieczny warunek funkcjonowania odwodnienia poszczególnych działek.

Wobec takiej zależności funkcjonalnej, nie ulega żadnym wątpliwościom istnienie podstaw prawnych do obciążenia skarżącego świadczeniem pieniężnym na rzecz GSW, odpowiadającym wysokości kosztów, jakie Spółka poniosła tytułem wykonania prac konserwacyjnych związanych z utrzymaniem urządzenia wodnego w stanie zapewniającym spełnianie jego funkcji melioracyjnych. Co istotne jednak wysokość świadczenia ma uwzględniać jedynie koszty ściśle związane z wykonywaniem przez spółkę zadań statutowych. Wymaga to przeprowadzenia odpowiedniego postępowania dowodowego (por. wyrok NSA z 18 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2914/15; wyroki WSA w Lublinie z 23 czerwca 2015 r. w sprawach: II SA/Lu 980/14, 981/14 i 983/14 oraz z 25 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 982/14).

W ocenie Sądu organy powyższym wymaganiom sprostały. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na poczynienie niebudzących wątpliwości ustaleń faktycznych, będących następnie podstawą ustalenia wymiaru opłaty za korzystanie z urządzeń spółki wodnej.

Wbrew wywodom skargi, organy obu instancji w pełni wywiązały się z obowiązku rzetelnego przeprowadzenia postępowania. Z tego względu zarzut skarżącego dotyczący naruszenia zasad postępowania dowodowego oraz braku wykazania po jego stronie realnych korzyści należy uznać za całkowicie chybiony. Analiza akt sprawy jednoznacznie potwierdza, że przesłanki nałożenia opłaty zostały w sposób prawidłowy ustalone, a konkretne dane udokumentowane. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że organy nie poprzestały na oświadczeniu Spółki. Weryfikacja materiału dowodowego wykazała, że działki skarżącego nr [...], [...] i 197 są ujęte w ewidencji urządzeń melioracji wodnych i zmeliorowanych gruntów, prowadzonej przez Państwowe Gospodarstwo Wodne [...] na podstawie art. 196 Prawa wodnego (k. 43 i 43v akt adm.). Stanowi to urzędowy dowód na to, że grunty te stanowią element odwodnianego obszaru melioracyjnego.

Ponadto, w toku postępowania odwoławczego Kolegium – działając w oparciu o art. 136 § 1 K.p.a. – uzupełniło materiał dowodowy, z którego wynika, że Gminna Spółka Wodna w 2024 r. wykonywała faktyczne, udokumentowane prace konserwacyjno-utrzymaniowe na urządzeniach melioracji wodnych na obiekcie wsi L.. Fakt wykonania i zakres tych prac został szczegółowo wykazany przedłożonymi do akt kosztorysami powykonawczymi (m.in. kosztorys nr 7 dotyczący wykaszania skarp i poboczy rowów oraz ich odmulenia w miejscowości L.; kosztorys nr 14 dotyczący oczyszczania studzienek drenarskich, wykaz prac odmulania dna rowów) oraz fakturami VAT (m.in. faktura nr [...] z 13 sierpnia 2024 r., faktura nr [...] z 24 października 2024 r. obejmująca odmulanie wylotów oraz studni drenarskich). Wykazane wyżej prace miały charakter prac konserwacyjnych urządzeń wodnych, w których zasięgu oddziaływania znajdują się grunty skarżącego.

Wobec powyższego organy prawidłowo ustaliły, że przesłanka odnoszenia korzyści w rozumieniu art. 454 ust. 1 Prawa wodnego została w sprawie spełniona.

Twierdzenia skarżącego, że urządzenia mają 46 lat, są zdegradowane i wyeksploatowane, a prace konserwacyjne nie przyniosły mu korzyści, stanowią jedynie polemikę z ustaleniami organów. Formułując w toku postępowania twierdzenia o niesprawności sieci i ponoszeniu szkód, skarżący nie przedstawił jakichkolwiek dowodów (np. prywatnych opinii, ekspertyz czy wykazania konkretnych uszkodzeń lub miejsc podtopień na jego działkach), które mogłyby skutecznie podważyć ustalenia organów, oparte na ewidencji melioracji wodnych oraz dokumentów księgowych przedłożonych przez Spółkę. Okoliczność, że urządzenia melioracyjne zostały wybudowane kilkadziesiąt lat temu, nie świadczy o ich niefunkcjonowaniu, lecz potwierdza konieczność stałego prowadzenia prac konserwacyjnych, w których to koszty partycypować muszą wszyscy właściciele gruntów zmeliorowanych.

Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, jakoby organ miał obowiązek przeprowadzania w sprawie dowodu z oględzin każdej działki z osobna, czy też powoływania biegłego z zakresu melioracji. Postępowanie administracyjne opierało się na konkretnych, weryfikowalnych dokumentach wiążących daną nieruchomość z funkcjonowaniem urządzeń wodnych. Mając na uwadze, że organ ma obowiązek prowadzić postępowanie dowodowe w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy (art. 77 § 1 K.p.a.), a okoliczność objęcia gruntów systemem melioracyjnym wynika z ewidencji Wód [...], zaś fakt wykonania prac - z odebranych kosztorysów powykonawczych i faktur, należy uznać, stan faktyczny w niniejszej sprawie za dostatecznie wyjaśniony.

Niezasadny jest również zarzut dotyczący sposobu wyliczenia wysokości świadczenia. Zgodnie z art. 448 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego zasady ustalania świadczeń na rzecz spółki wodnej określa jej statut. Zgodnie z § 6 pkt 2 i § 9 Statutu Gminnej Spółki Wodnej (przyjętego uchwałą nr [...] Walnego Zgromadzenia z 30 maja 2023 r. i zatwierdzonego decyzją Starosty z 13 czerwca 2023 r.), do osiągnięcia celów Spółki służą świadczenia osób niebędących jej członkami, a korzystających z jej urządzeń, ściągane na podstawie ugody lub decyzji starosty.

Skoro Spółka w 2024 r. poniosła bezpośrednie koszty prac konserwacyjnych w miejscowości L. w wysokości 30.811,12 zł, a zmeliorowane grunty skarżącego (8,98 ha) stanowią 4,2% (współczynnik 0,042) ogólnej powierzchni gruntów zmeliorowanych w tej wsi, to ustalenie opłaty w kwocie 1294,07 zł odpowiada zasadzie proporcjonalności i sprawiedliwego podziału rzeczywistych kosztów utrzymania infrastruktury melioracyjnej. Metoda ta opiera się na obiektywnym kryterium powierzchniowym i uniemożliwia arbitralne ustalanie opłat.

W zakresie zarzutu skarżącego dotyczącego braku wykazania przez Spółkę prawa własności urządzeń melioracyjnych, Sąd wyjaśnić należy, że stosownie do art. 205 Prawa wodnego obowiązek utrzymywania urządzeń melioracji należy do spółki wodnej, jeżeli urządzenia te zostały objęte jej działalnością. Przepis ten nie wymaga legitymowania się przez spółkę dowodem własności gruntu czy infrastruktury, lecz faktycznym i formalnym objęciem systemu melioracyjnego jej obszarem statutowym.

Odnosząc się zaś do cytowanych w skardze judykatów i wywodów doktryny dotyczących instytucji bezpodstawnego wzbogacenia (art. 405 K.c.), Sąd wskazuje, że odwołanie do konstrukcji prawa cywilnego ma na gruncie art. 454 Prawa wodnego charakter wyłącznie pomocniczy i posiłkowy przy interpretacji pojęcia "korzyści". Obowiązek ponoszenia świadczeń na rzecz spółki wodnej jest obowiązkiem o charakterze publicznoprawnym, wynikającym wprost z mocy ustawy (art. 454 ust. 6 Prawa wodnego) i decyzji starosty, a nie zobowiązaniem cywilnoprawnym z tytułu czynów niedozwolonych czy bezpodstawnego wzbogacenia sensu stricto. Żądanie bezwzględnego wykazywania kwotowego wzrostu wartości nieruchomości lub zysków rolnika – jako przesłanki nałożenia opłaty – doprowadziłoby do braku możliwości egzekwowania ustawowych obowiązków utrzymania urządzeń melioracji, co naruszałoby interes społeczny i zasady ochrony środowiska wodnego.

Co do podnoszonego przez skarżącego wniosku z 29 września 2025 r. o umorzenie świadczenia, SKO prawidłowo wyjaśniło w zaskarżonej decyzji, że wniosek ten nie stanowił przedmiotu niniejszego postępowania (dotyczącego ustalenia wysokości świadczenia), lecz podlega rozpoznaniu w odrębnym trybie przez organ I instancji na podstawie odpowiednio stosowanych przepisów ustawy – Ordynacja podatkowa (w zw. z art. 454 ust. 6 Prawa wodnego).

W tym stanie rzeczy, skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.