Ten sam naczelnik podpisał pozwolenie na budowę i jego uchylenie. Sąd oddalił sprzeciw

Decyzją nr [...] z dnia 30 września 2025 r. znak [...], Starosta [...] zatwierdził "projekt zagospodarowania działki lub terenu" oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił inwestorowi - T. Sp. z o.o. z siedzibą w K. - pozwolenia na budowę źródła ciepła na terenie miasta B. wraz z infrastrukturą, w skład którego wchodzą: budowa budynku głównego wraz z infrastrukturą, budowa dwóch kominów wraz z kanałami spalin, budowa zbiornika wód deszczowych oraz budowa zbiornika zrzutów awaryjnych na działce o nr ewid. [...], obręb [...], przy ul. [...] w B. .

Pismem z dnia 19 grudnia 2025 r., E. Sp. z o.o. z siedzibą w B. , wystąpiła, z żądaniem wznowienia postępowania zakończonego wyżej wymienioną. decyzją ostateczną, podając jako przesłankę wznowieniową regulację art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu). Jednocześnie wnioskująca wystąpiła o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty [...] z dnia 30 września 2025 r. Postanowieniem z dnia 21 stycznia 2026 r. znak [...], organ I instancji wznowił postępowanie w sprawie zakończonej przedmiotową decyzją.

Decyzją z dnia 8 maja 2026 r. znak [...], Starosta [...] orzekł o:

- uchyleniu - w wyniku wznowienia - ostatecznej decyzji Starosty [...]nr [...] z dnia 30 września 2025 r. znak [...];

- uznaniu za stronę postępowania T2 S.A. z siedzibą w K. , "która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu";

- odmowie uznania za stronę postępowania E. Sp. z o.o. z siedzibą w B. ;

- odmowie zatwierdzenia "projektu zagospodarowania działki lub terenu" oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzieleniu Inwestorowi - T. Sp. z o.o. z siedzibą w K. - pozwolenia na przedmiotową budowę.

Odwołanie od tej decyzji złożył inwestor zarzucając organowi administracji naruszenie:

1) art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 147 w zw. z art. 149 § 1 k.p.a., poprzez wznowienie postępowania na wniosek E. Sp. z o.o., pomimo że nie przysługiwał jej przymiot strony w przedmiotowej sprawie, w związku z czym - zdaniem odwołującej - organ I instancji powinien był wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania na podstawie regulacji art. 149 § 3 k.p.a. Skarżąca stwierdziła również, iż Starosta [...] w omawianym postępowaniu nie mógł z urzędu przyznać przymiotu strony T2 S.A. z siedzibą w K. , gdyż ta nie występowała z wnioskiem o wznowienie postępowania, a wznowienie w oparciu o regulację art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może mieć miejsce tylko na żądanie strony;

2) art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 wzw. z art. 149 § 1 k.p.a., z uwagi na uchylenie ostatecznej decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia 30 września 2025 r. znak [...] na podstawie regulacji art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., pomimo że w sprawie nie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję, przy czym za okoliczność taką - w ocenie odwołującej - nie sposób uznać odmiennej niż w postępowaniu pierwotnym oceny materiału dowodowego oraz obowiązujących przepisów;

3) art. 8, art. 11 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., ze względu na niewykazanie w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia podstawy faktycznej i prawnej, w szczególności niewyjaśnienie dlaczego organ I instancji stwierdził zaistnienie przesłanki wznowieniowej, o której mowa w przepisie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.;

4) art. 34 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego, poprzez błędne stwierdzenie, że przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej B. z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. , dla terenu położonego w dzielnicy [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] r. nr [...]poz. [...]);

5) art. 28 w zw. z art. 33 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 4 w zw. z art. 36 w zw. z art. 80 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 82 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, z uwagi na uchylenie ostatecznej decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia 30 września 2025 r. znak [...], pomimo że inwestor dołączył do wniosku o pozwolenie na budowę wszystkie wymagane prawem dokumenty, a w sprawie nie zaszły przesłanki do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę.

Odwołanie od tej decyzji złożyło też E. Sp. z o.o. Spółka organowi I instancji naruszenie:

1) art. 6, art. 7, art. 8, art. 77, art, 80 i art. 107 § 3 k.p.a., z uwagi na błędną i wybiórczą ocenę materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności oraz ograniczenie uzasadnienia rozstrzygnięcia do przytoczenia wyroków sądowych bez odniesienia się do argumentacji strony;

2) art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i tym samym - nieprzyznanie odwołującej przymiotu strony, pomimo że ta bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym, ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia 30 września 2025 r.;

3) art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, ze względu na ograniczenie pojęcia obszaru oddziaływania obiektu wyłącznie do ograniczeń w zabudowie wynikających z przepisów techniczno-budowlanych, podczas gdy - zdaniem odwołującej - organ powinien uwzględnić także regulacje z zakresu prawa ochrony środowiska;

4) art. 3 pkt 20 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, z uwagi na pominięcie zasady poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich i zawężenie pojęcia obszaru oddziaływania obiektu;

5) art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b) i d) ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t. j. Dz. U. z 2026 r. poz. 670), poprzez przyjęcie, że przepisy te nie wprowadzają ograniczeń w zabudowie nieruchomości odwołującej.

Zaskarżoną obecnie decyzją Wojewoda Śląski uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na naruszenie regulacji art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Wskazał, że przepis powyższy stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przesłanka "brania udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" obejmuje udział w czynnościach orzeczniczych (wydanie decyzji) lub innych czynnościach decyzyjnych, które mają bezpośredni wpływ na treść rozstrzygnięcia, np. przygotowanie projektu decyzji. Tu wojewoda powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 2004/17.

Jak wskazał organ przy wydawaniu, będącej przedmiotem postępowania wznowieniowego, decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia 30 września 2025 r., jak również rozstrzygnięcia wydanego w toku postępowania wznowieniowego, tj. decyzji Starosty [...] z dnia 8 maja 2026 r. znak [...], brał udział ten sam pracownik Starostwa Powiatowego w B. , tj. D. K. , Naczelnik Wydziału [...]. Powyższe potwierdza analiza podpisów i pieczęci znajdujących się na obu ww. rozstrzygnięciach. Z kolei znak sprawy widniejący na decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia 30 września 2025 r. oraz na decyzji Starosty [...] z dnia 8 maja 2026 r. sugeruje, że również przy sporządzaniu projektu obu ww. rozstrzygnięć brał udział ten sam pracownik legitymujący się inicjałami [...].

Oznacza to, że doszło do sytuacji, kiedy w postępowaniu zwykłym dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę, jak i w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym wzruszenia ww. decyzji ostatecznej uczestniczył ten sam pracownik organu.

Podkreślono, że przesłanka wyłączenia pracownika wynikająca z. regulacji art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma charakter bezwzględny i nie podlega jakiejkolwiek ocenie, co do jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie sprawy. Podstawą do wprowadzenia tego przepisu było uniknięcie sytuacji, w której pracownik już uczestniczący w czynnościach postępowania administracyjnego i mający przez to ugruntowany pogląd na stan faktyczny sprawy (jeżeli brał udział tylko w postępowaniu dowodowym), czy też na sposób jej rozstrzygnięcia (gdy wydawał decyzję z upoważnienia organu), byłby niejako determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenia związane z udziałem w postępowaniu.

Wojewoda wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, iż naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. zawsze pociąga za sobą potrzebę powtórzenia czynności procesowych i nie może być konwaildowane w postępowaniu odwoławczym. Zasada dwuinstancyjności postępowania wyrażona w art. 15 Kpa gwarantuje stronie prawo do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli doszło do naruszenia przepisów postępowania i zachodzi konieczność ponowienia czynności jurysdykcyjnych w organie I instancji, to spełnione są przesłanki do wydania orzeczenia kasacyjnego na podstawie art. 138 § 2 Kpa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 3928/19). Stąd zalecenie do organu I instancji, by ponownie rozpatrując sprawę zapewnił w jej prowadzeniu udział pracowników, którzy nie uczestniczyli w wydaniu decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia 30 września 2025 r. znak [...].

Jednocześnie organ I instancji zwróci uwagę, iż w przypadku wznowienia postępowania na podstawie regulacji art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., stwierdziwszy, że w sprawie nie zaszła przesłanka wznowieniowa określona w tym przepisie, należy odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej w oparciu o przepis art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., choćby organ dostrzegł inne przesłanki wznowieniowe, np. tę, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wyjaśniono, że organ administracji publicznej w postępowaniu wznowieniowym nie jest uprawniony do przyznawania z urzędu przymiotu strony podmiotom, które nie wnosiły o wznowienie postępowania w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponadto Starosta [...] rozpatrzy wniosek E. Sp. z o.o. o wstrzymanie wykonania decyzji będącej przedmiotem wznowienia

Sprzeciw od tej decyzji do tutejszego Sądu złożyła E. sp. z o.o. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Domagając się jej uchylenia i zasadzenia kosztów postępowania zarzuciła Wojewodzie Śląskiemu naruszenie:

1) art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem organ odwoławczy poprzestał wyłącznie na stwierdzeniu rzekomego naruszenia procedury przed organem pierwszej instancji i całkowicie zaniechał wykazania drugiej, kumulatywnej przesłanki warunkującej wydanie decyzji kasacyjnej, tj. nie udowodnił, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a zebrany materiał dowodowy nie pozwalał na orzekanie co do istoty sprawy;

2) art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez przedwczesne i bezpodstawne przyjęcie, że sama obecność pieczęci imiennej Naczelnika Wydziału [...] na obu rozstrzygnięciach automatycznie dowodzi jego merytorycznego udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji, podczas gdy organ odwoławczy całkowicie zaniechał przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie i nie ustalił, czy rola tego pracownika polegała na rzeczywistym orzekaniu i kształtowaniu treści decyzji;

3) art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez dowolną ocenę stanu faktycznego i bezpodstawne uznanie, że pracownik organu pierwszej instancji legitymujący się inicjałami "[...]" brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, podczas gdy organ odwoławczy oparł to ustalenie wyłącznie na obecności tych inicjałów w znaku sprawy, bez jakiegokolwiek zbadania rzeczywistej roli tego pracownika;

4) art. 11 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieprzekonywujące uzasadnienie decyzji kasatoryjnej i braki w uzasadnieniu rozstrzygnięcia.

Odpowiadając na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej jako: - "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakreślając kwestie, będące przedmiotem badania przez sąd administracyjny w razie wniesienia sprzeciwu, prawodawca dwukrotnie - zmieniając ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) także ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wskazał, że przedmiotem kontroli jest jedynie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (dodane art. 64e oraz 151a § 1 p.p.s.a.). Przy rozumowaniu a contrario, wyłączono tym samym na danym etapie możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie § 2a art. 138 k.p.a. Z przyjętym rozwiązaniem koresponduje zasada, że - w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd - jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 p.p.s.a.).

Względy wykładni językowo-logicznej, celowościowej i systemowej, przemawiają za uznaniem, że przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej), na gruncie uwarunkowań prawnych, zakreślonych przez organ administracji. Przedmiotem kontroli nie może być natomiast w danym postępowaniu, któremu z woli prawodawcy nadano wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ skonstatował, że sprawa wymaga przykazania do ponownego rozpoznania, w ramach kryteriów, zakreślonych w art. 138 § 2 k.p.a. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter niejako procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem.

Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. "Pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie [...] w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji".

Instytucja wyłączenia pracownika od rozpatrzenia sprawy ma za zadanie wyeliminować wszelkie zastrzeżenia co do bezstronności obiektywizmu organu przy rozpoznawaniu określonej sprawy. Przy dokonywaniu prawidłowej wykładni wskazanego wyżej art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., należy mieć na uwadze cel wprowadzenia tej przesłanki wyłączenia pracownika organu. Istotą tego unormowania, podobnie zresztą jak odpowiadających mu przesłanek wyłączenia sędziego w procedurze cywilnej (art. 48 § 1 pkt 5 k.p.c.) i karnej (art. 40 § 1 pkt 6 k.p.k.), jest wyeliminowanie wszelkich zastrzeżeń co do bezstronności i obiektywizmu przy rozpoznawaniu określonej sprawy, na co w swoim orzecznictwie zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny. Podkreśla się przy tym, że określenie "brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" dotyczy nie tylko orzekania w postępowaniu instancyjnym, a zatem w relacji organ pierwszej instancji - organ odwoławczy, ale także w relacji: postępowanie zwykłe - postępowania nadzwyczajne, zmierzające do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznej, tj. wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji.

Przez "branie udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" należy rozumieć podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej czynności procesowych, przewidzianych w przepisach prawa, niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a także, jeżeli pracownik został upoważniony do wydania decyzji w imieniu organu lub pełni funkcję organu - załatwienie sprawy w drodze decyzji.

W rozstrzyganej sprawie organ drugiej instancji prawidłowo ustalił, że zarówno decyzja Starosty [...] nr [...] z dnia 30 września 2025 r., jak również rozstrzygnięcia wydanego w toku postępowania wznowieniowego, tj. decyzja Starosty [...] z dnia 8 maja 2026 r. została podpisana (widnieje tam stempel imienny) ta sama osoba – czyli Naczelnik Wydziału [...] Starostwa Powiatowego. Zgodnie z art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. decyzja musi zawierać podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji. Zatem bezprzedmiotowe są zarzuty skargi dotyczące analizy "inicjałów" znajdujących na wydanych w sprawie decyzjach. W konsekwencji należy uznać, że w sprawie zaistniała przesłanka uzasadniająca zastosowania rozwiązania przewidzianego w sprawie.

Trudno również uznać, iż uzasadnienie decyzji Wojewody nie jest wystarczające. Organ odwoławczy dokładnie wskazał podstawy swego rozstrzygnięcia, jak również sformułował wyraźne i precyzyjne "wytyczne" dla organu I instancji.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. oddalił sprzeciw.