Bonifikata w Grodkowie tylko dla małżonków poniżej 40 lat. Sąd stwierdził nieważność uchwały

Pismem dnia 7 stycznia 2025 r. Wojewoda Opolski (dalej także: Wojewoda, skarżący, organ nadzoru), działając jako organ nadzoru, wniósł do tut. Sądu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Grodkowie z dnia 18 lutego 2026 r., Nr XXIV/171/26, w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty od ceny nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży w ramach "Działki dla młodych" (dalej także: uchwała). Powołując się na art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2025 r. poz. 1153, ze zm.), dalej także: u.s.g., organ nadzoru wniósł o stwierdzenie jej nieważności z powodu istotnego naruszenia prawa.

Złożenie skargi poprzedził następujący stan prawny i faktyczny.

W dniu 18 lutego 2026 r. Rada Miejska w Grodkowie (dalej jako: "Rada") podjęła – na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 68 ust. 1 pkt 1 i ust. 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024 r. poz. 1145, ze zm.), dalej jako: u.g.n. – uchwałę Nr XXIV/171/26, w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty od ceny nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży w ramach "Działki dla młodych".

Rada w § 1 ust. 1 uchwały postanowiła, że w celu wspierania rozwoju budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego ludzi młodych, udziela bonifikaty przy sprzedaży nieruchomości niezabudowanych, położonych w Grodkowie, zgodnie z załącznikiem, stanowiących własność Gminy Grodków, przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne.

W § 1 ust. 2 uchwały postanowiono, że działki, o których mowa w ust. 1 będą sprzedawane w drodze przetargu.

Natomiast w § 2 ust. 1 uchwały wskazano, iż bonifikaty, o której mowa w § 1 ust. 1 udziela się na wniosek nabywcy nieruchomości, tylko w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) osoba przystępująca do przetargu nie ukończyła w dniu zawarcia umowy 40 lat lub jeżeli do przetargu przystąpią małżonkowie, warunek uważa się za spełniony, kiedy oboje małżonkowie nie ukończyli 40 lat;

2) zakończenie zabudowy nabywanej nieruchomości budynkiem mieszkalnym nastąpi nie później niż w ciągu 6 lat od dnia zakupu działki;

3) nabywca nieruchomości nie może być właścicielem lub współwłaścicielem w udziale ½ lub większym nieruchomości gruntowej położonej w Gminie Grodków zabudowanej lub niezabudowanej przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe (jeżeli nabywcami nieruchomości będą małżonkowie, warunek uważa się za spełniony gdy każdy z małżonków nie jest właścicielem lub współwłaścicielem w udziale ½ lub większym nieruchomości gruntowej położonej w Gminie Grodków zabudowanej lub niezabudowanej przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe).

Zgodnie z § 2 ust. 2 uchwały, za zakończenie zabudowy, o której mowa w ust. 2 pkt 2 uważa się, dla celów stosowania bonifikaty, uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku, a gdy wystarczające jest zawiadomienie nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, informacja o braku zgłoszenia sprzeciwu wydana przez organ.

Z kolei w § 3 uchwały Rada postanowiła, że udzielona bonifikata stanowi 50% wartości nieruchomości netto.

Stosownie zaś do treści § 4 uchwały, osoba, której została udzielona bonifikata na podstawie niniejszej uchwały, jest zobowiązana do zwrotu kwoty równiej udzielonej bonifikacie po jej waloryzacji w przypadku, gdy:

1) w terminie ustalonym w umowie notarialnej nie zakończyła budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, lub

2) zbyła nieruchomość przed upływem 10 lat, licząc od jej nabycia.

W § 4 ust. 2 uchwały wskazano, że zwrot bonifikaty następuje na żądanie Gminy w terminie 30 dni od daty odebrania wezwania.

Końcowo, wykonywanie uchwały powierzono Burmistrzowi Grodkowa – zgodnie z § 5 uchwały(dalej także: Burmistrz) oraz postanowiono, że uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego i wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia (§ 6 Uchwały).

Uchwała wpłynęła do organu nadzoru w dniu 23 lutego 2026 r. Do uchwały nie zostało wydane rozstrzygnięcie nadzorcze.

Pismem z dnia 27 marca 2026 r., Wojewoda, działając na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, za pośrednictwem Rady Miejskiej w Grodkowie skargę na powyższą uchwałę wnosząc o stwierdzenie jej nieważności z powodu istotnego naruszenia prawa.

W ocenie Wojewody niniejsza uchwała istotnie narusza art. 68 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym właściwy organ może udzielić bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3 na podstawie uchwały rady gminy, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana na cele wymienione w przepisie.

Argumentując organ nadzoru wskazał także, że z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, że bonifikaty udziela się od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3 u.g.n. stanowiącym, że przy sprzedaży nieruchomości w drodze bezprzetargowej, o której mowa w art. 37 ust. 2 i 3 u.g.n., cenę nieruchomości ustala się w wysokości nie niższej niż jej wartość. Skarżący stanął na stanowisku, że bonifikata może zostać udzielona na podstawie art. 68 ust. 1 u.g.n., gdy cena zostanie określona w trybie bezprzetargowym sprzedaży nieruchomości.

Wojewoda podkreślił, że przepisy u.g.n. działu IV normują sposób ustalania wartości nieruchomości. Podniósł przy tym, że w przypadku sprzedaży nieruchomości w drodze przetargu stosuje się zasady ustalania cen określone w art. 67 ust. 2 u.g.n., a ostateczna cena nieruchomości to cena uzyskana w przetargu.

W dalszych motywach organ nadzoru wskazał, że delegacja ustawowa wynikająca z art. 68 ust. 1 u.g.n. dla aktu określającego warunki udzielenia bonifikaty dotyczy ceny nieruchomości ustalonej na podstawie jej wartości, a nie ceny uzyskanej w trybie przetargowym.

W ocenie skarżącego wprowadzana przez Radę w § 3 uchwały bonifikata w wysokości 50% od wartości nieruchomości netto pozostaje w sprzeczności z zasadami ustalania ceny nieruchomości w drodze przetargu oraz funkcją przetargu, którego celem jest wybór najkorzystniejszej oferty nabywcy mienia. Dodatkowo, Wojewoda wskazał, iż niejasnym jest na jakim etapie postępowania przetargowego miałaby być udzielona bonifikata, przy ustalaniu ceny wywoławczej, czy też ceny uzyskanej w wyniku przetargu.

Ponadto, skarżący zarzucił uchwale, że przyjęte kryterium wieku jako warunek zastosowania bonifikaty pozostaje w sprzeczności z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. 1997 r. Nr 78, poz. 483), z uwagi na nieuzasadnione zawężenie kręgu podmiotów, którym przyznawane są bonifikaty, a przez to ustalenie dyskryminujących kryteriów.

Argumentując organ nadzoru wskazał również, iż zasada równości wobec prawa wynikająca z ww. przepisu jest skierowana do władz publicznych, w tym organów samorządu terytorialnego. Skarżący przytoczył fragment uzasadnienia uchwały, gdzie wskazano, że celem regulacji jest wspieranie rozwoju budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego oraz zachęcanie osób młodych do osiedlania się i trwałego związania z gminą Grodków.

Zdaniem Wojewody postanowienia zaskarżonej uchwały prowadzą do dyskryminacji osób powyżej 40 roku życia, które należą do lokalnej wspólnoty samorządowej, w myśl art. 1 ust. 1 u.s.g., to jest zamieszkują na terenie gminy. Organ nadzoru podkreślił, że zgodnie z art. 7 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 u.s.g. zadaniem własnym gminy jest zaspokajanie potrzeb wyłącznie jej mieszkańców, a więc przyznawanie bonifikaty nawet tym osobom, które nie są mieszkańcami gminy Grodków jest sprzeczne z art. 1 ust. 1 u.s.g.

Ponadto, skarżący zarzucił przekroczenie upoważnienia ustawowego przez Radę, która w § 4 uchwały unormowała kwestię zwrotu udzielonej bonifikaty, co stanowi wkroczenie w materię uregulowaną w art. 68 ust. 2-2 d u.g.n., a więc przepisach wyższego rzędu.

W odpowiedzi na skargę Gmina Grodków dalej jako: "Gmina", reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o oddalenie skargi w całości z uwagi na jej bezzasadność.

Argumentując, Gmina wskazała na podobną uchwałę obowiązującą na terenie województwa opolskiego podjętą przez Radę Gminy Świerczów z dnia 7 maja 2020 r., Nr XV/153/2020, w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty od ceny nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży w ramach "Działki dla młodych" (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z 2020 r. poz. 1514), co do której nie zostało wydane rozstrzygnięcie nadzorcze, ani nie została zaskarżona do sądu administracyjnego, zarzucając tym samym niekonsekwencję organu nadzoru, oraz na uchwałę Rady Miejskiej w Torzymiu z dnia 7 stycznia 2026 r., Nr XXIII/175/2025, w sprawie udzielenia bonifikaty od ceny nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży w ramach "Działki budowlane dla młodych na terenie miasta i gminy Torzym" (Dz. Urz. Woj. Lubuskiego z 2026 r. poz. 24).

W odpowiedzi na zarzuty Wojewody, Gmina wskazała także, że w jej ocenie bonifikata może zostać zastosowana nie tylko przy sprzedaży nieruchomości w trybie bezprzetargowym ale i w trybie przetargowym. Gmina wyjaśniła, że mając na uwadze treść przepisu art. 67 u.s.g. bonifikata zostałaby udzielona od ceny uzyskanej w wyniku przetargu. W dalszej kolejności Gmina wskazała, że Rada w warunkach skorzystania z bonifikaty określiła wiek nabywców nieruchomości co jest związane z celem i uzasadnieniem podjętej uchwały. W ocenie pełnomocnika Gminy kryterium wieku nie pozostaje w sprzeczności z Konstytucją RP. Uzasadniając ten pogląd, Gmina wskazała, że art. 68 ust. 1b u.g.n. nie zakazuje wprowadzania kryterium wieku jako jednego z warunków udzielania bonifikaty, zaś sposoby kształtowania warunków udzielenia bonifikat mogą zostać określone przedmiotowo bądź podmiotowo. Odnosząc się do ostatniego z zarzutu, Gmina wskazała, że nie naruszyła norm kompetencyjnych, ponieważ zapisy wynikające z § 4 uchwały są de facto powtórzeniem zapisów wynikających z art. 68 ust. 2 ustawy.

Na rozprawie pełnomocnik Gminy wnosił i wywodził jak w odpowiedzi na skargę. Na potwierdzenie podnoszonych twierdzeń przytoczył uchwały: Rady Miasta Świdwin z dnia 20 maja 2026 r., Nr XXVIII/210/26 w sprawie udzielenia bonifikaty od ceny nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży w ramach programu "Działki budowlane dla młodych w Świdwinie" oraz Rady Miejskiej w Łowiczu z dnia 21 maja 2026 r., Nr XXXV/238/2026, w sprawie udzielenia bonifikaty od ceny nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży w ramach "Działki budowlane dla młodych w Łowiczu", a także ogłoszenia Burmistrza Miasta Łowicz o publicznym przetargu na sprzedaż nieruchomości gruntowych objętych programem "Działki budowlane dla młodych w Łowiczu".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.

Skarga okazała się uzasadniona.

Rozważania natury prawnej należy poprzedzić wskazaniem, że na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ponadto, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143, ze zm.), dalej zwanej w skrócie: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje skargi na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Podkreślić również należy, że zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala zgodnie z art. 151 p.p.s.a.

Równocześnie wskazania wymaga, że akty prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa, którą w niniejszym przypadku jest przywołana na wstępie ustawa. Cechami wyróżniającymi uchwały będące aktami prawa powszechnie obowiązującego od pozostałych uchwał stanowionych przez rady gmin, jest ich generalny i abstrakcyjny charakter oraz to, że ich postanowienia wpływają na realizację publicznych praw adresatów oraz mogą stanowić podstawę wydania decyzji administracyjnych wobec różnych podmiotów. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., wynika natomiast, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność z prawem. Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem".

W literaturze przedmiotu wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego - w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001 r., nr 1-2, s. 101-102). Przez sprzeczność taką rozumie się również niezgodność z Konstytucją i aktami wykonawczymi do ustaw oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02, Dz.U. z 2003 r. nr 218, poz. 2151). Uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

W orzecznictwie powszechny jest pogląd, zgodnie z którym za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał, powodujące pozostawanie uchwały w sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt czy jego część, nie wywołuje skutków prawnych od samego początku (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 21 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 1155/22; wszystkie przytaczane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie internetowej: https://orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA). Również w doktrynie przyjmuje się, że do istotnych naruszeń przepisów (znaczących, wpływających na treść aktu) skutkujących nieważnością uchwały zalicza się naruszenia przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego (przez wadliwą wykładnię) oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (tak P. Chmielnicki, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2006, s. 95).

Ponadto podniesienia wymaga, że o nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Organem nadzoru jest wojewoda, przy czym nadzór nad wykonywaniem zadań gminy sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Nadto wolą ustawodawcy wydanie przez organ nadzoru rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni. Wolą ustawodawcy po upływie tego terminu, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Tym samym upływ terminu nie wyłącza jednak możliwości kontroli legalności takiego aktu, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie. Organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, który następnie dokonuje jego kontroli w zakresie zgodności z prawem. Skarga taka stanowi formę przedłużenia uprawnień przysługujących organom sprawującym nadzór nad działalnością komunalną i może być złożona w takim zakresie, w jakim nadzór ten jest wykonywany. W świetle powyższego ustalenia przyjdzie stwierdzić, że wojewoda, działając jako organ nadzoru nad samorządem terytorialnym może wnieść skargę na każdą uchwałę organu gminy, bez względu na to, czy została ona podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej czy też w innej sprawie (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 grudnia 2005 r., sygn. akt OSK 1221/05, publ. NZS z 2006 r., nr 4, poz. 80 i z 11 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1138/04, oraz w wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 10 września 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 343/13).

Należy w tym miejscu podkreślić, że zaistniały stan sprawy jest pomiędzy stronami postępowania bezsporny. Został on zaprezentowany przy okazji przedstawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania.

Oceniając zasadność skargi stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania sądowego, w ocenie składu orzekającego zasługiwała ona na uwzględnienie.

Zdaniem Sądu zarzuty podniesione w skardze zasługiwały na ich pełne podzielenie. Upoważnienie do wydania przedmiotowej uchwały wyrażone zostało w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Tym samym w pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że dokonując oceny legalności zaskarżonego aktu należy mieć na względzie przede wszystkim regulację ustawową określającą zasady udzielania tego rodzaju szczególnego przywileju, jakim jest prawo do bonifikaty w cenie sprzedaży lokalu. Udzielanie bonifikat od ceny sprzedaży nieruchomości komunalnych regulowane jest przepisami Działu II Gospodarowanie nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność jednostki samorządu terytorialnego, przytoczonej wyżej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z jej art. 68 ust. 1 pkt 7 właściwy organ może udzielić bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3, na podstawie odpowiednio zarządzenia wojewody albo uchwały rady lub sejmiku, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana jako lokal mieszkalny. Art. 67 ust. 3 u.g.n. reguluje ustalenie ceny przy sprzedaży nieruchomości w drodze bezprzetargowej, o której mowa w art. 37 ust. 2 i 3. Zgodnie zaś z art. 37 ust. 2 pkt 1 u.g.n., nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli jest zbywana na rzecz osoby, której przysługuje pierwszeństwo, stosownie do art. 34. Natomiast na mocy art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n., w przypadku zbywania nieruchomości, osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a tej ustawy, przysługuje osobie, która jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony.

W drugiej zaś kolejności wskazania wymaga, że decydując się na wprowadzenie bonifikat przy sprzedaży określonych nieruchomości gminnych, obowiązkiem rady gminy jest wskazanie kryteriów warunkujących przyznanie bonifikaty przez organ gospodarujący gminnym zasobem nieruchomości.

Z art. 68 ust. 1 b u.g.n., wynika, że rada gminy nie wyraża już zgody indywidualnej na udzielenie bonifikaty, ale określa warunki. Ustawodawca pozostawił organowi uchwałodawczemu swobodę w określeniu kryteriów warunkujących przyznanie bonifikaty, ale nałożył obowiązek stworzenia przejrzystych zasad stosowania bonifikaty. Bonifikata jest udzielana, gdy nieruchomość może być zbywana w trybie bezprzetargowym. Może ona przysługiwać od ceny ustalonej tylko przez rzeczoznawcę. Cena nieruchomości szacowana jest na podstawie jej wartości.

Jak zaznaczono powyżej na podstawie art. 68 ust. 1 pkt 1 u.g.n. właściwy organ może udzielić bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3, na podstawie odpowiedniego zarządzenia wojewody albo uchwały rady lub sejmiku, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana na cele mieszkaniowe, na realizację urządzeń infrastruktury technicznej oraz innych celów publicznych. Art. 68 ust. 1b u.g.n. stanowi, iż w zarządzeniu wojewody albo uchwale rady lub sejmiku, o których mowa w ust. 1, określane są w szczególności warunki udzielania bonifikat oraz wysokość stawek procentowych. Zgodnie z art. 68 ust. 1b u.g.n. rada gminy obowiązana jest do wskazania w uchwale kryteriów warunkujących przyznanie bonifikaty oraz ustalenia jej stawek procentowych. Upoważnienie zawarte w art. 68 ust. 1b u.g.n., nie limituje elementów, które powinny znaleźć się w treści uchwały, jednak do wypełnienia upoważnienia ustawowego konieczne jest wskazanie zarówno wysokości bonifikaty, jak i warunków ich udzielania.

Tymczasem Rada w objętej kontrolą sądową uchwale w § 1 ust. 2 ustanowiła, że działki, o których mowa w ust. 1 będą sprzedawane w drodze przetargu. Zatem poza tak określonymi unormowaniami dotyczącymi bonifikaty związała organ wykonawczy trybem określając go jako w "drodze przetargu", do czego nie została upoważniona. Nie może budzić wątpliwości, że wskazanie trybu to nie określenie warunków. Jak wskazano wyżej ustawodawca przydał organowi uchwałodawczemu kompetencje do określenia kryteriów warunkujących przyznanie bonifikaty, nakładając obowiązek stworzenia przejrzystych zasad jej stosowania.

Zasadnie wskazał organ nadzoru, że bonifikaty udziela się od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3 u.g.n. stanowiącym, że przy sprzedaży nieruchomości w drodze bezprzetargowej, o której mowa w art. 37 ust. 2 i 3 u.g.n., cenę nieruchomości ustala się w wysokości nie niższej niż jej wartość. Bonifikata, jak prawidłowo uznaje Wojewoda, może zostać udzielona na podstawie art. 68 ust. 1 u.g.n., gdy cena zostanie określona w trybie bezprzetargowym sprzedaży nieruchomości. Delegacja ustawowa wynikająca z art. 68 ust. 1 u.g.n. dla aktu określającego warunki udzielenia bonifikaty dotyczy ceny nieruchomości ustalonej na podstawie jej wartości, a nie ceny uzyskanej w trybie przetargowym.

Zdaniem Sądu rację ma także Wojewoda, że przyjęte kryterium wieku – co istotne – dla obojga małżonków jako warunek sine qua non zastosowania bonifikaty narusza konstytucyjną zasadę równości ustanowioną w art. 32 Konstytucji RP, z uwagi na nieuzasadnione zawężenie kręgu podmiotów, którym przyznawane są bonifikaty, a przez to ustalenie dyskryminujących kryteriów.

Dostrzec należy, że o ile Gmina powołała się do innych uchwał z tożsamego przedmiotu obowiązujących na terenie innych województw, to już nie zauważyła i nie wzięła pod uwagę, że w aktach tych nie tylko nie określono, przez co nie narzucono trybu sprzedaży nieruchomości, ale także wyłącznie do jednego z małżonków określono w nich górną granicę wieku. Przez co uchwały te, przytoczone na zasadach analogii, przez Gminę nie normują tożsamo spornych kwestii. Przy czym okoliczności te nie mają istotnego znaczenia w sprawie wymagają li tylko zauważenia z uwagi na podnoszone przez Gminę argumenty. Pozostają one poza oceną Sądu podobnie jak uchwała Rady Gminy Świerczów, tożsamo regulująca sporne kwestie.

Przenosząc dotychczas podniesione na grunt przedmiotowej sprawy zdaniem Sądu rację ma Wojewoda, że takie ukształtowanie wiekowe warunków jak uczyniono to w przedmiotowej uchwale prowadzi do dyskryminacji osób powyżej 40 roku życia, które należą do lokalnej wspólnoty samorządowej, w myśl art. 1 ust. 1 u.s.g. Zamieszkują ją i współdecydują o ważnych dla lokalnej wspólnoty kwestiach, w tym wybierają jej organy. Ta nierówność nabiera istotności jeżeli w tożsamej sytuacji prawnej i faktycznej znajdą się już nie tylko małżonkowie, ale osoby zrównane rocznikowo, które jednak z uwagi na datę urodzenia może dzielić np. jeden dzień. Ograniczone kryterium wiekowe o ile jest akceptowalne jako zgodne z zasadami równości w konkretnych czy też prawnie unormowanych sytuacjach, o tyle odniesienie go w przedmiotowej sytuacji do obojga małżonków niezależnie czy są mieszkańcami Gminy czy tylko nabywcami, właścicielami udziałów w nieruchomości gruntowej położonej na terenie Gminy, już za takie nie może być uznane. Zwłaszcza, że po pierwsze zgodnie z art. 7 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 u.s.g. zadaniem własnym gminy jest zaspokajanie potrzeb wyłącznie jej mieszkańców, a więc przyznawanie bonifikaty nawet tym osobom, które nie są mieszkańcami gminy Grodków jest sprzeczne z art. 1 ust. 1 u.s.g., po drugie celem jaki zamierzał osiągnąć prawodawca lokalny jest wspieranie rozwoju budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego ludzi młodych, którym prawo to zostaje odebrane gdy oboje małżonkowie przystąpią do przetargu przed ukończeniem 40 lat.

Trafnie stwierdził Wojewoda, że zasada równości wobec prawa wynikająca z ww. przepisu jest skierowana do władz publicznych, w tym organów samorządu terytorialnego. Celem regulacji jest wspieranie rozwoju budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego oraz zachęcanie osób młodych do osiedlania się i trwałego związania z gminą Grodków. W ocenie Wojewody postanowienia zaskarżonej uchwały prowadzą do dyskryminacji osób powyżej 40 roku życia, które należą do lokalnej wspólnoty samorządowej, w myśl art. 1 ust. 1 u.s.g., to jest zamieszkują na terenie gminy.

W orzecznictwie, z którym utożsamia się skład orzekający w sprawie, wskazuje się, że udzielenie bonifikaty jest wyłącznie uprawnieniem, a nie obowiązkiem właściwego organu i rada może określić w sposób zróżnicowany wysokość bonifikaty (tak wyrok NSA z 3 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1791/15; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 10 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Go 113/18). Podkreśla się, że dopuszczalne jest uzależnienie wysokości bonifikaty od różnych warunków, jednakże zawsze warunki udzielenia bonifikat muszą być przejrzyste (zob. wyrok NSA z 13 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2243/16). Takie w przedmiotowej sprawie z podanych wyżej przyczyn jednak nie są albowiem tak określając wiek nierówno przydają uprawnienia osobom znajdującym się w tej samej sytuacji prawnej.

Podniesienia także wymaga, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, ale także sądów administracyjnych zasada ta rozumiana jest w ten sposób, iż wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Oceniając regulację prawną z punktu widzenia zasady równości, należy w pierwszej kolejności rozważyć, czy można wskazać wspólną cechę istotną uzasadniającą równe traktowanie podmiotów prawa. Ustalenie to wymaga analizy celu i treści aktu normatywnego, w którym zawarta została kontrolowana norma prawna. Jeżeli prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza on odstępstwo od zasady równości, aczkolwiek odstępstwo to nie musi oznaczać naruszenia art. 32 Konstytucji. Jest ono dopuszczalne, jeżeli zostały spełnione trzy warunki: 1) kryterium różnicowania pozostaje w racjonalnym związku z celem i treścią danej regulacji; 2) waga interesu, któremu różnicowanie ma służyć, pozostaje w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku wprowadzonego różnicowania; 3) kryterium różnicowania pozostaje w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych (por. wyrok TK z 23 lutego 2010 r., sygn. akt P 20/09, OTK-A 2010/2/13; zob. szerzej: wyrok WSA w Gdańsku z 13 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 732/18).

Równocześnie zaznaczenia wymaga, że dokonując kontroli zaskarżonej Uchwały pod względem jej legalności należy odnotować, iż akty prawa miejscowego jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 7 Konstytucji RP). Zasada praworządności bądź legalizmu ustanowiona w art. 7 Konstytucji RP głosi, że wszystkie organy władzy publicznej działają na podstawie prawa i w jego granicach. Prawo powinno zatem nie tylko stanowić kompetencję do działania, ale również być źródłem nakazów i zakazów wyznaczających ramy prawne owego działania. Celem zasady legalizmu jest przeciwdziałanie dowolności i arbitralności działania organów państwa oraz poddanie tego działania kontroli w oparciu o kryterium zgodności z obowiązującym prawem. Zasada ta, co ważne, ma wyłącznie charakter formalny. Wymagania materialne dotyczące treści prawa leżącego u jej podstaw wynikają z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Zasada legalizmu jest elementarną zasadą każdego systemu prawnego, który musi zakładać jej obowiązywanie, ponieważ "dopuszczenie łamania prawa przez organy władzy publicznej podważa samą ideę prawa jako systemu wiążących norm postępowania" (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 marca 2011 r., sygn. akt K 35/08, OTK-A 2011, nr 2, poz. 10).

Wyjaśnić nadto należy, że art. 7 Konstytucji RP stanowi ważną dyrektywę interpretacyjną, która zakazuje rozszerzającej wykładni przepisów kompetencyjnych i domniemywania kompetencji organów władzy publicznej (zob. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 27 maja 2002 r., sygn. akt K 20/01, OTK-A 2002, nr 3, poz. 34). Ten ostatni zakaz wyklucza działania organów władz publicznych bez odpowiedniego przyzwolenia przez prawo. Realizując kompetencję, organ musi uwzględniać treść normy upoważniającej i nie może poszukiwać analogii w innych przepisach prawa odnoszących się do innych czy nawet podobnych regulacji w ramach przyznanych mu przez ustawodawcę kompetencji.

Zdaniem Sądu zaskarżona uchwała, w jej kształcie i z unormowania zakwestionowanymi a opisanymi powyżej, nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa, gdyż przede wszystkich brak jest delegacji dla rady gminy do podjęcia uchwały w zakresie m.in. określenia trybu sprzedaży nieruchomości przy kształtowaniu preferencyjnych warunków nabycia z bonifikatą przy narzuceniu trybu przetargowego, a także – co istotne – różnicowania pod względem wieku osób spełniających te same kryteria warunkujące preferencyjne nabycie. Ustawodawca nie określił przy tym rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. Należy przyjąć, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa, jak podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały, czy naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów. Istotne jest także to, że w procesie stanowienia aktów prawa miejscowego, organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Akty prawa miejscowego są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych, nie mogą zatem wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Przepisy prawa miejscowego mają charakter wyłącznie wykonawczy w stosunku do ustaw, gdyż w Konstytucji RP nie zawarto delegacji prawotwórczych dla organów samorządowych. Podejmując zaskarżoną uchwałę, Rada zobligowana więc była działać w zakresie przyznanych jej ustawowo kompetencji wynikających z przepisów prawa, przestrzegając zasad stanowienia prawa lokalnego, określonego w przepisach.

Zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego z 2026 r., pod poz. 424.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdził, że za zasadne należy uznać stanowisko Wojewody, iż zaskarżona uchwała nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa, gdyż nie istnieje przepis prawa stanowiący delegację dla rady gminy do podjęcia uchwały w kształcie nadanym przez organ prawodawcę lokalnego, przez co należy – o czym szerzej powyżej – stwierdzić, jej nieważność z powodu istotnego naruszenia prawa.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.