Worki z recyklatu bez dotacji. Sąd oddalił skargę spółki na ocenę projektu

Przedmiotem skargi S. spółka z o.o., spółka komandytowa (dalej: wnioskodawca/Spółka/skarżąca) jest uchwala Zarządu Województwa Podkarpackiego w Rzeszowie (dalej: Instytucja Zarządzająca/organ) z dnia 14 lipca 2026 r nr 229/5321/26, którą nie uwzględniono protestu Spółki od negatywnej oceny jakościowej projektu pn. "Wyroby z folii recyklingowych polietylenowych i biodegradowalnych kompostowalnych", nr [...], złożonego w naborze nr [...] (dalej: Projekt).

Z udostępnionych Sądowi dokumentów wyłania się następujący stan sprawy.

W dniu 30 września 2024 r Spółka złożyła do IZ wniosek o dofinansowanie w/w Projektu. Przedmiotowy projekt został poddany ocenie formalnej, która zakończyła się wynikiem pozytywnym. Następnie Projekt został skierowany do oceny merytorycznej, w wyniku której otrzymał ocenę negatywną ze względu na niespełnienie kryterium merytorycznego standardowego pn. Potwierdzenie spełnienia kryteriów wynikających ze stosownych rozporządzeń pomocy publicznej/pomocy de minimis.

Od oceny tej Spółka złożyła w dniu 7 maja 2025 r. protest, negatywnie rozstrzygnięty przez Zarząd WP uchwałą nr [...]. Uchwała została zaskarżona do WSA w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 30 września 2025 r., sygn. akt: I SA/Rz 344/25, oddalił skargę. Od tego wyroku Wnioskodawca wniósł skargę kasacyjną do NSA, który z kolei wyrokiem z dnia 14 stycznia 2026 r., uchylił wyrok sądu I instancji stwierdzając, że ocena Projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało wpływ na wynik oceny i przekazał sprawę Zarządowi Województwa Podkarpackiego do ponownego rozpatrzenia.

W ramach ponownego rozpoznania sprawy, uznając kwestionowane dotąd kryterium za spełnione, organ skierował Projekt do oceny merytorycznej jakościowej, w wyniku której uzyskał 64 punkty. Spełnił tym samym warunek wynikający z pkt 13.5.4 i 13.5.2 Regulaminu wyboru projektów w trybie konkurencyjnym, program regionalny Fundusze [...] – dalej: Regulamin wyboru) i uzyskał minimalną wymaganą liczbę punktów w ramach kryteriów merytorycznych jakościowych (40 punktów). Uzyskana liczba punktów zważywszy na wysokość kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarczyły na wybranie go do dofinansowania, o czym poinformowano Spółkę pismem z dnia 27 maja 2026 r.

Od wyników w/w oceny Spółka złożyła protest w dniu 15 czerwca 2026 r..

Zarząd WP w wyniku ponownego sprawdzenia złożonego Projektu w zakresie spełniania oprotestowanych kryteriów oceny merytorycznej jakościowej, przy wykorzystaniu opinii ekspertów, w zaskarżonej uchwale stwierdził, że Projekt otrzymał wprawdzie otrzymał większą (o 2 pkt) liczbę punktów w stosunku do oceny pierwotnej - łącznie 66 pkt, mimo to liczba punktów nie jest wystarczająca do umieszczenia go na liście projektów wybranych do dofinansowania.

W ramach spornego Kryterium merytoryczne jakościowego nr 1 pn. Potencjał rynkowy rezultatu projektu Wnioskodawca zakwestionował liczbę punktów uzyskanych w zakresie podkryterium dotyczącego zidentyfikowanych ryzyk/zagrożeń utrudniających wdrożenie Projektu na rynek. Eksperci na etapie ponownej oceny stwierdzili, że Wnioskodawca nie przeprowadził w sposób kompleksowy analizy ryzyka, gdyż wymienił ryzyka typowe dla większości projektów, nie obejmowała ona kluczowych ryzyk rynkowych, technologicznych, surowcowych, konkurencyjnych i popytowych właściwych dla projektu. Brak było zatem podstaw do podwyższenia punktacji w tym podobszarze i Projekt otrzymał łącznie 22 pkt. Analiza przedstawiona przez Wnioskodawcę obejmowała cztery ryzyka: wzrost cen nabywanych maszyn, zmienność kursów walut związaną z zakupem maszyn, zmiany regulacji prawnych związanych ze zbiórką odpadów oraz zróżnicowane/preferencje konsumentów. Taki zakres nie wyczerpywał zdaniem oceniających spektrum istotnych zagrożeń właściwych dla Projektu polegającego na zwiększeniu zdolności produkcyjnej, wdrożeniu nowych lub znacząco ulepszonych wyrobów z folii recyklingowych i biodegradowalnych oraz zmianie procesu produkcyjnego. Analiza koncentruje się w znacznej części na ryzykach realizacyjno-kosztowych, takich jak cena maszyn i kursy walut, a nie na zasadniczych ryzykach wdrożenia rezultatu projektu na rynek, których dotyczy oceniany podobszar kryterium.

Zdaniem oceniających niepełność analizy jest szczególnie widoczna w odniesieniu do założeń rynkowych przyjętych przez Wnioskodawcę. Projekt opiera się na oczekiwanym wzroście popytu na worki recyklingowe i biodegradowalne, trendach proekologicznych, rozwoju selektywnej zbiórki odpadów oraz rosnącej świadomości konsumentów. Skoro właśnie te czynniki stanowią podstawę argumentacji o potencjale rynkowym projektu, to analiza ryzyka powinna ich zdaniem obejmować również scenariusz ich osłabienia, opóźnienia lub odmiennego kształtowania się na poszczególnych rynkach. Tymczasem Wnioskodawca w istocie przyjął korzystny kierunek zmian regulacyjnych i rynkowych jako przesłankę powodzenia projektu, bez pogłębionego wykazania odporności projektu na mniej korzystne warianty rozwoju rynku.

Podkreślono, że mechanizmy minimalizacji ryzyk wskazane we wniosku mają w znacznej części charakter deklaratywny. Dobra kondycja finansowa Wnioskodawcy, możliwość pozyskania finansowania zewnętrznego, stosowanie instrumentów zabezpieczających kurs walutowy, monitorowanie przepisów czy analiza rynku są działaniami właściwymi, ale nie stanowią pełnego planu zarządzania ryzykiem wdrożenia rynkowego. Nie wskazano mierników, progów alarmowych, wariantów działań korygujących, kosztów działań naprawczych ani wpływu materializacji ryzyk na prognozę finansową. Taka analiza może być uznana za poprawną w podstawowym zakresie, ale nie za wyczerpującą.

Oceniający nie zgodzili się ze stanowiskiem Spółki, że skoro przedmiotowe kryterium nie określa związku między liczbą ryzyk a punktacją, to wskazanie czterech ryzyk powinno skutkować oceną maksymalną. Zaznaczyli, że brak mechanicznego przelicznika liczby ryzyk na punkty przemawia przeciwko stanowisku Wnioskodawcy, a/nie na jego korzyść. Ocenie podlega bowiem jakość, kompletność i adekwatność analizy, a nie sama liczba pozycji ujętych w tabeli.

W ramach kryterium merytorycznego jakościowego nr 2 pn. Zwiększenie atrakcyjności gospodarczej regionu ocenie podlegał wpływ efektów projektu na atrakcyjność gospodarczą "regionu" pod względem inwestycyjnym, handlowym i turystycznym. W proteście Spółka podniosła, że w ocenie pierwotnej w podobszarze atrakcyjności turystycznej przyznano 2 punkty, co oznacza jej zaniżenie o 4 punkty, podczas gdy w pozostałych podobszarach przyznano po 6 pkt. Oceniający zwrócili uwagę, że w tym podobszarze w rzeczywistości w pierwotnej ocenie przyznano 0 pkt, natomiast łączna punktacja 12 pkt w niniejszym kryterium wynikała z przyznania punktów za atrakcyjność inwestycyjną i handlową.

Oceniający nie zgodzili się ze stanowiskiem Spółki, że przedstawione w Biznesplanie argumenty uzasadniają przyznanie maksymalnej punktacji w zakresie atrakcyjności turystycznej. Zgodnie z treścią kryterium, atrakcyjność turystyczna oznacza realizację projektów, które przyczynią się do zwiększenia rozpoznawalności atrakcji i walorów turystycznych regionu. Przedmiotem oceny nie jest zatem każdy pośredni, hipotetyczny lub wtórny wpływ działalności gospodarczej na region, ale wpływ efektów projektu na rozpoznawalność atrakcji i walorów turystycznych. Projekt nie ma charakteru turystycznego — nie obejmuje infrastruktury turystycznej, produktu ani usługi turystycznej, nie przewiduje działań promujących atrakcje turystyczne i nie prowadzi bezpośrednio do zwiększenia rozpoznawalności walorów turystycznych regionu. Zasadniczy rezultat projektu będzie wykorzystywany w działalności produkcyjnej Wnioskodawcy i w relacjach handlowych z odbiorcami produktów, a nie w sektorze turystyki.

Przyznano jednak rację Wnioskodawcy w tym zakresie, że literalna treść kryterium nie uzależnia możliwości przyznania punktów wyłącznie od prowadzenia działalności turystycznej ani od posiadania PKD z branży turystycznej. Sam fakt, że Projekt nie należy do branży turystycznej, nie powinien automatycznie wykluczać jakiejkolwiek punktacji. Ocena powinna odnosić się do rzeczywistych efektów projektu i ich wpływu na atrakcyjność turystyczną regionu. Nie oznacza to jednak, że każdy projekt przemysłowy, który generuje kontakty handlowe, wizyty kontrahentów lub wzrost dochodów przedsiębiorstwa, automatycznie zwiększa atrakcyjność turystyczną regionu w stopniu uzasadniającym wysoką punktację. Argumenty wskazane we wniosku pozwoliły oceniającym uznać, że Projekt może wywołać pewien marginalny i pośredni efekt wizerunkowy. Nie oznacza to jednak ich zdaniem zasadności żądania przyznania maksymalnej punktacji. Maksymalna ocena 6 pkt powinna być zarezerwowana dla projektów, które w sposób bezpośredni, znaczący, konkretny lub dobrze udokumentowany przyczyniają się do zwiększenia rozpoznawalności atrakcji i walorów turystycznych regionu. Projekt Wnioskodawcy takiego poziomu oddziaływania nie wykazuje. W konsekwencji częściowo uwzględniono argumentację Wnioskodawcy poprzez podwyższenie punktacji w podobszarze atrakcyjności turystycznej do poziomu 2 pkt i Projekt w badanym kryterium uzyskał łącznie 14 pkt.

W kolei w ramach Kryterium merytorycznego jakościowego nr 4 pn. Zgodność z regionalnymi inteligentnymi specjalizacjami oceniający uznali, że brak podstaw do przyznania punktacji. Wskazali, że Wnioskodawca we wniosku o dofinansowanie podał, że Projekt wpisuje się w Inteligentną specjalizację pn. Jakość życia w obszarze: działalność w zakresie pakowania żywności, w szczególności w zakresie opracowania i zastosowania ekologicznych opakowań. Tymczasem z dokumentacji aplikacyjnej wynika, że przedmiotem Projektu jest wdrożenie produkcji recyklingowych i biodegradowalnych worków do selektywnej zbiórki odpadów oraz zakup linii do wytłaczania folii. W dokumentacji nie wykazano, aby planowane worki były przeznaczone do kontaktu z żywnością lub aby zasadniczy rynek zbytu stanowiły podmioty z sektora żywnościowego. Wręcz przeciwnie, z opisu Projektu, wniosku i Biznesplanu wynika jednoznacznie, że zasadniczym produktem i rynkiem Projektu są worki na odpady, w szczególności worki do selektywnej zbiórki odpadów, kierowane przede wszystkim do podmiotów zajmujących się segregacją, wywozem i zagospodarowaniem odpadów komunalnych, podmiotów utrzymania czystości, instytucji, firm sprzątających oraz odbiorców wyrobów takich jak worki przemysłowe, kaptury czy folie. Tak zdefiniowany przedmiot przedsięwzięcia pozostaje poza zakresem obszaru "pakowania żywności", nawet jeżeli produkty te mogą mieć cechy ekologiczne, biodegradowalne lub recyklingowe. Opis działalności i opis przedmiotu Projektu zdaniem oceniających potwierdzają, że chodzi o produkcję worków na odpady, a nie o działalność w zakresie pakowania żywności.

W ramach kryterium merytorycznego jakościowego nr 7 pn. Wdrożenie rozwiązań proekologicznych ocenie podlegało wdrożenie w wyniku realizacji projektu rozwiązań pozytywnie wpływających na środowisko naturalne. Punkty są przyznane w ramach czterech segmentów, które pozwoliły zobrazować zaangażowanie wnioskodawcy we wspieranie rozwiązań proekologicznych:

• Wnioskodawca zaplanował zastosowanie rozwiązań bezodpadowych lub wykazał działania zmierzające do redukcji powstawania odpadów w tym zmniejszenie ilości ścieków - 3 punkty,

• Wnioskodawca w sposób precyzyjny wskaże i opisze które z planowanych działań będzie ukierunkowane na oszczędność surowców, w tym zużycie wody - 2 punkty,

• Wnioskodawca zaplanował zastosowanie rozwiązań zmierzających do zmniejszenia ilości zanieczyszczeń odprowadzanych do atmosfery - 2 punkty,

• Wnioskodawca zaplanował zastosowanie rozwiązań zmierzających do redukcji poziomu hałasu - 2 punkty.

Wnioskodawca powinien wskazać podjęte działania i opisać w jaki sposób przyczynią się do wdrożenia ww. rozwiązań. Powyższe rozwiązania powinny w sposób logiczny i nie budzący wątpliwości wiązać się z wydatkami przewidzianymi w projekcie.

Punktowane były tylko takie rozwiązania, które nie są wynikiem jedynie rutynowych zmian, a oszczędności (surowca, energii), zmniejszenie ilości odpadów czy obniżenie poziomu emisji zanieczyszczeń oraz hałasu nie może wynikać jedynie z zastosowania rozwiązań będących następstwem naturalnego postępu technologicznego (np. zakup nowszych maszyn/urządzeń z wyższą klasą energetyczną).

Odnosząc się do tych podkryteriów oceniający stwierdzili, że Wnioskodawca nie uzasadnił, że zostaną zastosowane rozwiązania bezodpadowe lub działania zmierzające do redukcji powstawania odpadów, w tym zmniejszenie ilości ścieków jak wskazał w punkcie A. 5 Biznesplanu pn. Wdrożenie rozwiązań proekologicznych. Podkreślili, że Wnioskodawca w proteście wskazał, że nabywana w ramach Projektu linia nie zastępuje żadnej z dotychczas eksploatowanych maszyn, zatem nielogiczne jest wykazywane redukcji odpadów, których wcześniej nie generował. Podkreślono, że skoro Projekt obejmuje zakup linii technologicznej, należało uzasadnić bezodpadowy sposób produkcji lub działania związane ze zmniejszeniem odpadów w produkcji.

Opiniujący stwierdzili także, że Wnioskodawca nie wykazał działań ukierunkowanych na oszczędność surowców, w tym zużycia wody. Zaznaczyli, że wskazał on, że surowcem do produkcji worków recyklingowych są recyklaty w postaci regranulatów uzyskiwane w procesie recyklingu tworzyw sztucznych, co powoduje, że tworzywo krąży w obiegu zamkniętym, w istotnym stopniu ograniczając zapotrzebowanie na surowce pierwotne wykorzystywane do produkcji nowych tworzyw sztucznych. Zdaniem opiniujących powyższe nie potwierdza działań ukierunkowanych na oszczędność surowców osiągniętych w wyniku realizacji Projektu, ponieważ proces obiegu zamkniętego nie zamyka się w zaplanowanej do zakupu technologii. Wnioskodawca nie zawraca do produkcji powstających odpadów lub wadliwych produktów.

Ich zdaniem Wnioskodawca nie uzasadnił także zastosowania rozwiązań zmierzających do zmniejszenia ilości zanieczyszczeń odprowadzanych do atmosfery opisuje bowiem efekty środowiskowe związane z użytkowaniem worków, które wyprodukuje w wyniku realizacji Projektu, pomijając aspekt zastosowanej technologii i sposobu eliminacji emisji zanieczyszczeń, które generuje uruchomienie nowej produkcji. Opisany w Projekcie obieg zamknięty nie jest wynikiem zastosowania nowej technologii i wymaga współdziałania innych podmiotów, ponieważ każda nowa technologia przyczynia się do wzrostu emisji.

W ocenie opiniujących Wnioskodawca nie uzasadnił, że zaplanował zastosowanie rozwiązań zmierzających do redukcji poziomu hałasu. Odnosząc się do wskazań Projektu że w linii technologicznej zastosowane zostaną systemy, które cechuje cicha praca, co przekłada się na redukcje hałasu podkreślili, że cicha praca urządzeń jest efektem postępu technologicznego. Sam Projekt nie spowoduje redukcji hałasu, podobnie jak redukcji odpadów, gdyż Wnioskodawca nie zastępuje żadnej z dotychczas eksploatowanych maszyn.

Opiniujący uznali zatem, że także w tym kryterium ocena pierwotna została przeprowadzona prawidłowo i brak podstaw do przyznania punktacji. W ich stanowisku podkreślono, że w ramach analizowanego kryterium ocenie podlegała nie ogólna prośrodowiskowość działalności Wnioskodawcy, nie ekologiczny charakter produktu. Nie było wystarczającym samo deklarowane wpisywanie się Projektu w założenia gospodarki o obiegu zamkniętym, lecz wdrożenie konkretnych rozwiązań pozytywnie wpływających na środowisko naturalne w czterech wyodrębnionych segmentach. Tymczasem dokumentacja aplikacyjna nie wykazuje wdrożenia odrębnych, ponadstandardowych rozwiązań proekologicznych, które mogłyby zostać punktowane w tym kryterium. Wnioskodawca opisuje przede wszystkim zakup nowych linii produkcyjnych, ich automatyzację, precyzyjną kontrolę grubości folii, wygładzanie folii, energooszczędność, możliwość stosowania surowców recyklingowych i biodegradowalnych oraz lepszą kontrolę procesu produkcyjnego. Są to cechy i funkcjonalności planowanych do nabycia urządzeń oraz konsekwencje modernizacji procesu produkcyjnego. Nie zostały przedstawione jako samodzielne rozwiązania środowiskowe wykraczające poza efekt wynikający z zakupu nowocześniejszych maszyn.

Zarząd WP w oparciu o powyższą opinię pary eksperckiej, opartą na zbieżnym co od zasady stanowisku i podobnej argumentacji, co uzasadnia łączne ich omówienie przez Sąd, dokonując ponownej oceny Projektu przez pryzmat oprotestowanych kryteriów, stwierdził, że Projekt wprawdzie otrzymał większą liczbę punktów w stosunku do oceny pierwotnej to jest łącznie 66, to jednak taka liczba punktów nie jest wystarczająca do umieszczenia go na liście projektów wybranych do dofinansowania, wskutek czego protest nie mógł zostać uwzględniony. Organ zaznaczył, że zgodnie z pkt 13.5.4 Regulaminu wyboru warunkiem otrzymania pozytywnej oceny merytorycznej jest spełnienie przez projekt wszystkich kryteriów merytorycznych o charakterze dopuszczającym (kryteria merytoryczne standardowe) oraz uzyskanie wymaganej minimalnej liczby punktów, tj. 40 punktów w ramach kryteriów merytorycznych jakościowych, a także uzyskanie kolejno największej liczby punktów, w przypadku gdy kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów nie wystarcza na dofinansowanie wszystkich projektów.

Skargę do tut. Sądu na powyższą uchwałę Zarządu Województwa Podkarpackiego w Rzeszowie z dnia 14 lipca 2025 r [...] wniosła skarżąca, za pośrednictwem fachowego pełnomocnika – adwokata.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

a) art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 (Dz.U. z 2022 r., poz. 1079 z późn. zm. dalej: ustawa wdrożeniowa), poprzez dokonanie błędnej oceny merytorycznej jakościowej Projektu i nie uwzględnienie wniosku o dofinansowanie oraz bezzasadne przyjęcie, że Wnioskodawca nie spełnił:

- kryterium merytorycznego jakościowego nr 1 "Potencjał rynkowy rezultatu projektu" w zakresie podkryterium "zidentyfikowano ewentualne ryzyka/zagrożenia utrudniające wdrożenie projektu na rynek (m.in. wykazano, iż zmienność uwarunkowań rynkowych w danej branży nie stanowi zagrożenia dla wprowadzonych rozwiązań) oraz przedstawiono sposób ich minimalizacji".

- kryterium merytorycznego jakościowego standardowego nr 2, tj. "Zwiększenie atrakcyjności gospodarczej regionu" w zakresie zwiększenia atrakcyjności gospodarczej pod względem turystycznym.

- kryterium merytorycznego jakościowego standardowego nr 4 tj. "Zgodność z regionalnymi inteligentnymi specjalizacjami"

- kryterium merytorycznego jakościowego standardowego nr 7, tj. "Wdrożenie rozwiązań proekologicznych".

pomimo, że dokumentacja aplikacyjna, została sporządzona prawidłowo, zgodnie z rzeczywistym stanem faktycznym oraz obowiązującymi przepisami prawa krajowego i unijnego i potwierdzała spełnienie kryteriów;

b) naruszenie art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej oraz załącznika nr 6 do Regulaminu wyboru projektów - w zakresie Kryterium 2 "Zwiększenie atrakcyjności gospodarczej regionu" (podkryterium atrakcyjności turystycznej), poprzez zastosowanie pozakryterialnej przesłanki oceny (związek z branżą turystyczną / PKD Wnioskodawcy), utożsamienie "atrakcyjności turystycznej regionu" z "rozwojem turystyki", pominięcie oceny rzeczywistego pośredniego wpływu efektów projektu oraz ogólnikowe, nieweryfikowalne uzasadnienie przyznania jedynie 2 z 6 możliwych punktów, przy braku zdefiniowanych progów punktowych co w konsekwencji skutkowało zaniżoną punktacją mającą wpływ na to, że projekt nie został wybrany do dofinansowania;

c) zapisów Załącznika nr 6 do Regulaminu wyboru projektów [...] [...] (dalej Załącznik nr 6) - poprzez błędną interpretację zapisów skutkującą zaniżoną oceną punktową.

d) naruszenie zasady rzetelności i wszechstronności oceny - poprzez zaniechanie wyjaśnienia i usunięcia rozbieżności między ocenami poszczególnych ekspertów, mechaniczne oparcie rozstrzygnięcia protestu na ocenach ekspertów bez przedstawienia własnego stanowiska organu oraz brak precyzyjnego uzasadnienia, które elementy dokumentacji zadecydowały o przyznanej punktacji.

Wywodząc powyższe skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że ocena Projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Instytucję Zarządzającą, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi w zakresie kryterium 1 "Potencjał rynkowy rezultatu projektu", w podkryterium identyfikacji ryzyk skarżąca podkreśliła, że oceniający potwierdzili prawidłowość zarówno identyfikacji ryzyk, jak i sposobów ich minimalizacji, nie wskazując przy tym żadnego braku, błędu merytorycznego ani elementu uznanego za niewystarczający. Jej zdaniem w złożonym wniosku Skarżąca zidentyfikowała kluczowe ryzyka obejmujące obszar techniczny (awaria maszyn), finansowy (wzrost cen maszyn, zmienność kursów walut) oraz rynkowy (zróżnicowane preferencje konsumentów), a dla każdego z nich określiła prawdopodobieństwo wystąpienia, potencjalne skutki oraz konkretne działania zapobiegawcze i minimalizujące. Zaznaczyła, że analizowane kryterium nie określa minimalnej liczby ryzyk, jakie należy wskazać ani nie ustanawia związku między liczbą zidentyfikowanych ryzyk a przyznawaną punktacją. Uważa zatem, że skoro więc eksperci potwierdzili poprawność, kompletność i adekwatność analizy do charakteru przedsięwzięcia, a jednocześnie nie przyznali maksymalnej liczby punktów - nie wskazując, które elementy uznali za niewystarczające i jakie dodatkowe, niewynikające z kryterium oczekiwania nie zostały spełnione to ocena jest wewnętrznie sprzeczna.

Ponadto skarżąca podniosła rozbieżność w ocenie tego samego co do treści i metodologii elementu, dokonanej przez ten sam organ w sprawie S. sp. z o.o. sp.k. (uchwała nr 218/4917/26 z 19 maja 2026 r.) w tym samym naborze, co jej zdaniem narusza normatywną zasadę równego traktowania wnioskodawców, wywodzoną z traktatowej zasady równości. Skarżąca podkreśliła, że to naruszenie miało istotny wpływ na wynik oceny, bo gdyby w niniejszej sprawie protest w zakresie Kryterium 1 rozpoznano tak, jak w sprawie bliźniaczej, projekt uzyskałby 68 punktów co mogłoby zadecydować o wybraniu Projektu do dofinansowania.

Niezależnie od powyższego skarżąca zauważyła, że rozbudowany katalog rzekomo pominiętych ryzyk (m.in. ryzyko dostaw i jakości surowców recyklingowych, ryzyko technologiczne przy zwiększonej skali, ryzyko presji cenowej i konkurencji, ryzyko niewystarczającego popytu) organ - za ekspertami - sformułował po raz pierwszy dopiero w uzasadnieniu rozstrzygnięcia protestu, a więc już po wniesieniu środka zaskarżenia. Tego rodzaju rozbudowana argumentacja, przedstawiona dopiero na etapie odwoławczym i nieznajdująca oparcia w treści pierwotnej karty oceny, została w orzecznictwie uznana za świadczącą o nieprzekonującym charakterze samej oceny i czyniącą rozstrzygnięcie niekontrolowalnym.

Zarzucając wadliwość oceny kryterium nr 2 w zakresie podkryterium atrakcyjności turystycznej skarżąca podniosła, że eksperci uzależnili tę ocenę od przynależności projektu (przez pryzmat PKD) do branży turystycznej, to jest przesłanki, która nie wynika z treści kryterium. Zaznaczyła, że analizowane kryterium nie odnosi się do PKD wnioskodawcy, nie preferuje prowadzenia działalności turystycznej, oferowania produktów lub usług turystycznych ani wzrostu liczby turystów, lecz do efektu projektu. Zauważyła, że uzależnianie punktów od inwestycji stricte turystycznych (infrastruktura, produkt turystyczny, wzrost ruchu turystycznego) preferowałoby branżę turystyczną, co byłoby niezgodne z charakterem naboru poświęconego wsparciu rozwoju i konkurencyjności MŚP- żaden dokument naboru nie przewiduje takiej preferencji.

Na marginesie skarżąca podniosła, że ocena 2 z 6 punktów w badanym obszarze narusza zasadę przejrzystości reguł oceny (art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z pkt 2.2 Regulaminu wyboru), gdyż kryterium 2 przewiduje przyznanie "do 6 punktów" w każdym z obszarów, nie definiując progów pośrednich ani mierników odróżniających ocenę na 2, 4 i 6 punktów.

W zakresie kryterium nr 4 - Zgodność z regionalnymi inteligentnymi specjalizacjami (RIS) skarżąca zarzuciła, że eksperci nie przyznali punktów, błędnie uzasadniając, że działalność objęta Projektem mieści się w PKD 22.22.Z (produkcja opakowań z tworzyw sztucznych), które nie zostało wymienione w opisie obszaru wsparcia w Regionalnej Strategii Innowacji Województwa Podkarpackiego na lata 2021-2030. Zaznaczyła, że zgodnie z treścią tego kryterium (załącznik nr 6 do Regulaminu) ocenie podlega "przynależność przedmiotu przedsięwzięcia do minimum jednego z obszarów wsparcia regionalnych inteligentnych specjalizacji (RIS)" - a więc decyduje rodzaj działalności, której dotyczy Projekt, a nie formalny kod PKD. Zdaniem skarżącej odwoływanie się przez ekspertów do PKD jako do przesłanki rozstrzygającej jest przy tym wewnętrznie sprzeczne z dokumentacją naboru, gdyż zgodnie z Instrukcją wypełniania wniosku, w sekcji zgodności z RIS wnioskodawca wskazuje wiodący symbol PKD odnoszący się do zakresu rzeczowego projektu - a nie PKD wymienione w opisie Strategii. Przy przypisaniu Projektu do inteligentnej specjalizacji decydujące są: technologia, produkt, rozwiązywany problem, charakter innowacji (produktowej, procesowej, środowiskowej) oraz wpisywanie się w gospodarkę o obiegu zamkniętym, ekoinnowacje i wsparcie rozwoju regionu a nie kod PKD.

W ocenie skarżącej z uwagi na ograniczoną liczbę znaków w sekcji poświęconej zgodności z RIS, ocena tej zgodności powinna uwzględniać także pozostałe części dokumentacji, w szczególności biznesplan. Wynika z niego, że projekt wpisuje się w specjalizację "Jakość życia" poprzez trzy podobszary: (i) gospodarkę o obiegu zamkniętym (wykorzystanie materiałów biodegradowalnych i recyklingowych, ograniczenie odpadów z tworzyw sztucznych, wsparcie selektywnej zbiórki, zamknięty cykl życia produktu), (ii) ekoinnowacje (wdrożenie nowych materiałów biodegradowalnych, surowców alternatywnych, rozwój technologii przetwarzania folii ekologicznych) oraz (iii) ochronę środowiska i redukcję emisji (ograniczenie mikroplastiku, zmniejszenie emisji C02 w cyklu życia produktu, poprawa efektywności systemu gospodarki odpadami). Projekt realizuje przy tym innowację produktową (worki w pełni kompostowalne wg EN 13432, worki z recyklatu o zwiększonej wytrzymałości), procesową (nowa technologia wytłaczania folii bio, energooszczędna linia, wykorzystanie recyklatów o wysokiej czystości) oraz środowiskową (zmniejszenie śladu węglowego, certyfikacja biodegradowalności, zamknięty obieg surowców). Zdaniem skarżącej ocena oparta wyłącznie na kodzie PKD, z pominięciem przedmiotu przedsięwzięcia i logiki projektu, stanowi ocenę wybiórczą, oderwaną od całokształtu rozwiązań przyjętych w Projekcie.

W zakresie kryterium nr 7 - Wdrożenie rozwiązań proekologicznych skarżąca nie zgodziła się z oceną, że wykazane efekty środowiskowe wynikają "jedynie z zastosowania planowanych do nabycia urządzeń i wykorzystania ich funkcjonalności" uznając ja za opartą na wykładni rozszerzającej, wewnętrznie sprzeczną i pomijającą rzeczywistą istotę Projektu. Odnosząc się do podanej w opisie tego kryterium klauzuli wyłączającej zauważyła, że dotyczy wymiany starszych maszyn na nowsze ("z wyższą klasą energetyczną"), a więc modernizacji istniejącego parku maszynowego. Tymczasem nabywana w ramach Projektu linia do wytłaczania folii nie zastępuje żadnej z dotychczas eksploatowanych maszyn, wobec czego nie zachodzi ani "rutynowa zmiana", ani "naturalny postęp technologiczny" w rozumieniu omawianego kryterium.

Ponadto skarżąca podniosła, że eksperci całkowicie pominęli kluczowe, autorskie rozwiązanie proekologiczne wykraczające poza standardową funkcjonalność urządzenia, które zapewnia znacznie lepszy i bardziej jednorodny profil folii, co przekłada się na mniejsze zużycie materiału, istotnie mniejszą odpadowość oraz niższe zużycie energii. Jest to autorskie rozwiązanie Wnioskodawcy, niestosowane przez konkurencję. Jej zdaniem rozwiązanie to w sposób logiczny i niebudzący wątpliwości wiąże się z wydatkiem przewidzianym w Projekcie - spełnia więc dokładnie ten wymóg, którego wymaga treść "Zasad oceny Kryterium 7.

Wedle skarżącej, źródłem efektu proekologicznego jest nadto świadoma decyzja materiałowa - rezygnacja z surowców pierwotnych (polietylen) na rzecz materiałów biodegradowalnych, kompostowalnych i recyklingowych pochodzących z odzysku, a także zastosowanie autorskich receptur pozwalających na produkcję z tzw. wysoką nogą (mniejsza ilość materiału przy zachowaniu doskonałej wytrzymałości na rozerwanie) oraz włączenie maszyny w wdrażany system dozowania i mieszania komponentów. Eksperci błędnie zinterpretowali kryterium tak, jakby każdy efekt środowiskowy "przy okazji" zakupu urządzeń automatycznie wykluczał punktację - co jest sprzeczne z literalnym brzmieniem kryterium. Dodatkowo podniosła, że przyjęta przez ekspertów wykładnia - zgodnie z którą każdy efekt uzyskany za pomocą nabywanej maszyny jest "następstwem postępu technologicznego" - czyni to kryterium de facto niewykonalnym dla projektów inwestycyjnych polegających na zakupie środków trwałych, a więc dla całego typu projektu "Wsparcie rozwoju i konkurencyjności MŚP w formie dotacji". Pozostaje to w sprzeczności z samymi "Zasadami oceny", które zakładają powiązanie rozwiązań proekologicznych z wydatkami projektu, a nadto z faktem, że nabycie linii do wytłaczania folii biodegradowalnej, kompostowalnej i recyklingowej stanowi 100% budżetu projektu i samo w sobie jest rozwiązaniem proekologicznym. Zauważyła, że oceniający nie zanegowali faktu zastosowania rozwiązań bezodpadowych, rozwiązań wpływających na oszczędność surowców, na zmniejszenie zanieczyszczeń odprowadzanych do atmosfery oraz na redukcję hałasu - arbitralnie jedynie uznali, że są one następstwem naturalnego postępu technologicznego. Eksperci nie odnieśli się przy tym w ogóle do szeregu konkretnych argumentów z sekcji A.5 Biznesplanu, w tym do wykazanej redukcji odpadów względem rozwiązań rynkowych, opisu zamkniętego obiegu materiałowego (odpady polietylenowe i biodegradowalne kierowane do recyklingu i ponownego wykorzystania) oraz korzyści środowiskowych w fazie użytkowania produktów (ograniczenie mikroplastiku, zmniejszenie emisji C02, krótszy czas rozkładu).

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa Podkarpackiego wniósł o jej nieuwzględnienie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały podkreślając, że w dużej mierze zawiera ona argumentację przedstawioną w proteście.

W odniesieniu do zarzutu nierównego traktowania uczestników naboru, co strona skarżąca wiązała z odmienną oceną analogicznych okoliczności (zapisów w dokumentacji aplikacyjnej) odwołując się do sprawy innego podmiotu - S. sp. z o.o., organ skonstatował, że w tego rodzaju sprawach, do podważania prawidłowości oceny konkursowej nie może doprowadzić powoływanie się na rozstrzygnięcia (oceny) zapadłe w odniesieniu do innych, nawet podobnych projektów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Rzeszowie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

W niniejszej sprawie taką ustawą szczególną są przepisy ustawy wdrożeniowej. Ramy prawne wyboru projektów do dofinansowania określone zostały ponadto w dokumentacji konkursowej to jest przede wszystkim w Regulaminie wyboru projektów i jego załącznikach. W art. 44 ustawy wdrożeniowej określono, że wybrany do dofinansowania może zostać wyłącznie projekt spełniający kryteria wyboru projektów. Zgodnie z art. 45 ustawy wdrożeniowej, właściwa instytucja przeprowadza postępowanie w zakresie wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny (ust. 1), a także zapewnia równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania oraz równe traktowanie wnioskodawców (ust. 2). Zgodnie zaś z pkt 13.5.4 Regulaminu wyboru warunkiem pozytywnej oceny merytorycznej jest spełnienie przez projekt wszystkich kryteriów merytorycznych o charakterze dopuszczającym (kryteria merytoryczne standardowe) oraz uzyskanie wymaganej minimalnej liczby punktów, tj. 40 punktów w ramach kryteriów merytorycznych jakościowych, a także uzyskanie kolejno największej liczby punktów, w przypadku gdy kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów nie wystarcza na dofinansowanie wszystkich projektów. W sytuacji, gdy projekt nie spełnia warunków, o których mowa powyżej uzyskuje ocenę negatywną.

Specyfika kontrolowanego postepowania jest to, że zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, w celu dokonania oceny projektów właściwa instytucja powołuje komisję oceny projektów oraz określa regulamin jej pracy. W skład takiej komisji wchodzą osoby posiadający odpowiednią wiedzę, umiejętności, doświadczenie lub wymagane uprawnienia w dziedzinie objętej programem, w ramach której jest dokonywany wybór projektów. W skład komisji oceny projektów w świetle art. 53 ust. 3 ustawy wdrożeniowej mogą wchodzić eksperci, o których mowa w art. 80. Z takiego rozwiązania ION skorzystała w niniejszej sprawie, zapewniając, że zarówno na etapie oceny pierwotnej jak i ewentualnego rozpatrywania protestu oceny dokonywać będzie 2 ekspertów, spełniających wymagania stawiane im przez ustawę w rozdziale 17 omawianej ustawy.

Organizację, tryb, zadania oraz zasady pracy KOP, w tym szczegółowe obowiązki ekspertów oceniających projekty pod kątem spełniania kryteriów na etapie oceny merytorycznej, określa Regulamin Pracy Komisji Oceny Projektów powołanej w ramach programu regionalnego Funduszu[...] Zgodnie z postanowieniami w/w Regulaminu oceny spełnienia każdego kryterium dokonało dwóch ekspertów dysponujących odpowiednim doświadczeniem lub specyficzną wiedzą oraz dyspozycyjnością.

Znaczenie i rola ekspertów przy wyłanianiu w ramach konkursu najlepszych projektów, spełniających określone kryteria, jest taka, że Sąd de facto warstwy merytorycznej ich oceny nie jest władny kontrolować. Kontrola Sądu powinna zmierzać jedynie do oceny, czy argumentacja oceniających oraz organu w zaskarżonym rozstrzygnięciu protestu nie jest dowolna, to znaczy mieści się w granicach logicznego rozumowania, jest spójna, wyczerpująca (kompletna), odpowiada generalnym standardom prawa, zasadom doświadczenia życiowego, pozostaje w związku z dokumentacją konkursową i ustalonymi kryteriami, w sposób jasny, nie budzący wątpliwości, prezentując przesłanki dokonanej oceny. Sąd kontroluje jedynie ocenę dokonywaną przez organ w kontekście przestrzegania reguł równości, przejrzystości, bezstronności czy rzetelności w ramach postępowania konkursowego. W szczególności kontroli Sądu podlega uzasadnienie rozstrzygnięcia protestu, które winno wskazywać na przyczyny nieuwzględnienia stanowiska strony. Dlatego też w orzecznictwie akcentowany jest pogląd, zgodnie z którym zarzut naruszenia art. 45 ustawy wdrożeniowej uznać należy za uzasadniony w przypadku nieprecyzyjnego i niejednoznacznego ustalenia kryteriów wyboru, dowolności przy dokonywaniu oceny, tak w kontekście ustalonych kryteriów wyboru, jak i okoliczności przedstawionych przez wnioskodawcę oraz braku dokonania wyczerpującej oceny i przedstawienia jej uzasadnienia.

Zaakcentować także należy, że przystąpienie do naboru jest równoznaczne z akceptacją przez wnioskodawców przede wszystkim postanowień Regulaminu wyboru, w oparciu o które wyłania się podmioty spełniające kryteria przyjęte w danym naborze, w trybie konkurencyjnym. Na wnioskodawcy spoczywa obowiązek dokonania wstępnej oceny czy wpisuje się w zasady danego naboru, a następnie skonstruowania wniosku w taki sposób, aby spełniał on wymagania określone przez organizatora przede wszystkim w zakresie kryteriów wyboru. W związku z tym, w interesie wnioskodawcy jest szczegółowe zaznajomienie się z zasadami i warunkami danego konkursu a w razie jakichkolwiek wątpliwości uzyskać wyjaśnienia ION. Z kolei sformalizowana procedura określona w dokumentacji konkursowej, w szczególności w Regulaminie wyboru projektów ma na celu zdyscyplinowanie wnioskodawców i wymuszenie zachowania wysokiej staranności, tak aby w konsekwencji doszło do ułatwienia wyłonienia zwycięzcy konkursu i szybkiego załatwienia sprawy.

Sąd nie kwestionuje, że dokumentacja aplikacyjna skarżącej została sporządzona prawidłowo, zgodnie z rzeczywistym stanem faktycznym oraz obowiązującymi przepisami prawa krajowego i unijnego, ale też odmiennej optyki (oceny) nie przyjął organ. Niemniej jednak informacje i zapisy wskazane w dokumentacji aplikacyjnej nie pozwalały na przyznanie, co do zasady, wyższej punktacji w zakresie oprotestowanych kryteriów. Należy jeszcze raz podkreślić, że Sąd dokonuje kontroli oceny ekspertów tylko w kontekście np. pominięcia w ocenie określonych treści, czy też dokonywania oceny w oparciu o elementy, które nie stanowią przedmiotu oceny w danym kryterium, natomiast nie jest władny dokonywać oceny słuszności, efektywności, racjonalności kryteriów konkursowych ani tym bardziej zastępować oceniających lub weryfikować merytorycznie wiedzę ekspercką. Sąd administracyjny posiada uprawnienie do kontroli rozstrzygnięcia tylko w takim aspekcie. Nie może odnosić się do generalnych założeń całego postępowania konkursowego, zasad jego przeprowadzania, a także sposobu sformułowania kryteriów oceny projektów istniejących w danym naborze. Nie ma kompetencji, aby ocenić i podważyć wiedzę eksperta dokonującego ewaluacji w sprawie. Nie jest więc władny dokonywać oceny słuszności, efektywności, racjonalności kryteriów konkursowych, ani też sposobu (metodologii) ich punktowania.

Przechodząc do oceny sposobu weryfikacji oprotestowanych kryteriów wskazać należy, że w zakresie Kryterium 1 "Potencjał rynkowy rezultatu projektu", w podkryterium identyfikacji ryzyk analiza zaprezentowana przez skarżącą została uznana za poprawną, ale nie wyczerpującą w odniesieniu do możliwych ryzyk i sposobu zarządzania nimi. Koncentrowała się na czterech zidentyfikowanych ryzykach: wzrostu cen nabywanych maszyn, zmienności kursów walut związaną z zakupem maszyn, zmian regulacji prawnych związanych ze zbiórką odpadów oraz zróżnicowanych preferencjach konsumentów, choć i w tym zakresie nie przedstawiono pełnego planu zarządzania ryzykiem wdrożenia rynkowego. Zdaniem Sądu przekonywujące jest stanowisko organu, że identyfikacja ryzyk i sposoby zarządzania nimi, determinowana jest przede wszystkim założeniami Projektu, a te obejmują oczekiwanie wzrostu popytu na oferowany towar (worki biodegradalne i kompostowalne), przewidywanie trendów proekologicznych, w tym rozwoju selektywnej zbiórki odpadów, co ma stanowić o potencjale rynkowym Projektu. W takiej sytuacji słuszne jest oczekiwanie, że analiza powinna obejmować osłabienie tych czynników dla wykazania odporności na miej korzystne warianty rozwoju rynku. Należy zgodzić się zatem z organem, że zaprezentowana przez skarżącą analiza ryzyk jest ograniczona i nie obejmuje wszystkich istotnych ryzyk, zwłaszcza jak celnie wskazuje organ w ślad za ekspertami, dotyczących wdrożenia rezultatu Projektu na rynek. W ramach swobodnej oceny można było przyjąć, że skarżąca nie odniosła się do istotnych zagrożeń koncentrujących się głównie na ryzykach realizacyjno-kosztowych. Nie świadczy o wadliwości powtórnej oceny ekspertów, że w jej ramach wymieniają ryzyka wcześniej nie identyfikowane, bo w każdej z nich zarzuca się brak wyczerpującego określenia potencjalnych ryzyk i wskazuje się obszary pominięte, jak też zbieżnie negatywnie postrzega się kompletność analizy zarządzania ryzykami zidentyfikowanymi. W takiej sytuacji nie można uznać, że w omawianym obszarze analiza jest wyczerpująca, co uzasadniałoby przyznanie maksymalnej ilości punktów.

Ważąc rodzaj i charakter tych braków organ przyznał adekwatna liczbe punktów w przewidzianym zakresie punktacji (przedział 0-6).

Zgodzić się też przychodzi z organem, że opis omawianego kryterium wskazujący ma możliwość osiągnięcia maksymalnie 6 punktów oznacza, że wymagana analiza nie jest ograniczona do jakiejś wymiernej liczby ryzyk lecz katalog istotnych ryzyk determinowany jest celem i założeniami projektu. Skarżąca zgłaszając Projekt do objęcia dofinasowaniem przystała na warunki konkursowe, w których nabór jest przeprowadzany. W ramach naboru nie jest już możliwe podważanie zasad w oparciu o które konkurs jest przeprowadzany, w szczególności przyjętych kryteriów oceny co do sposobu ich ujęcia i oceny. Skoro Regulamin konkursu przewiduje punktację za dane kryterium lub podkryterium do określonej jako maksymalna liczba punktów, to oznacza to, że oceniający mają swobodę w przyznawaniu punktacji w takim przedziale, do górnej granicy. Wnioskodawca mając świadomość, że zapisy wniosku będą podlegać ocenie zewnętrznej winien zawrzeć maksymalnie wyczerpujący opis, aby sprostać wymaganiom oceniających, którym przyznana została pewna swoboda w przyznawaniu punktacji w określonym przedziale, tu do maksymalnie 6 punktów.

Nie można się więc zgodzić z zarzutem, że ocena organu w zakresie kryterium nr 2 jest nierzetelna i nieprzejrzysta z tego powodu, ze przyznano 2 punkty spośród 6 możliwych. Skarżąca wywodzi ten zarzut z braku precyzyjności omawianego kryterium w zestawieniu z innymi kryteriami merytorycznymi jakościowymi tego samego naboru, które zawierają precyzyjnie zdefiniowane progi punktowe np. Kryterium 3 "Stopień innowacyjności" (innowacja w skali firmy = 6 pkt, województwa = 9 pkt, kraju = 11 pkt, świata = 13 pkt, nieznana i niestosowana = 15 pkt). Słuszne argumentuje organ, że skoro omawiane podkryterium nie określa związku między liczbą wykazanych i omówionych ryzyk a punktacją, to nie można uznać, że taka czy inna ich liczba powinna skutkować przyznawaniem maksymalnej liczby punktów. Ujęcie analizowanego kryterium wskazuje raczej, że nie chodzi o ilość wskazanych ryzyk, lecz kompletność i adekwatność analizy pod tym kątem.

Jeszcze raz podkreślić należy, że na etapie konkursowym nie można kwestionować zasadności sposobu ujęcia kryteriów przez pryzmat których oceniany jest Projekt. Organ oraz eksperci, których opiniami się organ wspiera, mają swobodę w ocenie kryteriów, które punktowane są do maksymalnej ilości punktów, nie definiując progów pośrednich ani mierników odróżniających ocenę, co oczywiście nie może oznaczać dowolności. Taka ocena winna być wsparta rzetelna, racjonalną i logiczną argumentacją, a tym standardom ocena przedstawiona w zaskarżonej uchwale odpowiada.

Nie można się też zgodzić ze skarżącą, że dopiero w ramach procedury odwoławczej sformułowano wymóg rozbudowanego katalogu rzekomo pominiętych ryzyk. W ocenie Sądu mylnie postrzega skarżąca egzemplifikację ryzyk przytoczonych przez ekspertów, gdyż stanowi to tylko potwierdzenie stanowiska wyrażonego na etapie oceny pierwotnej, ze analiza Wnioskodawcy w powyższym obszarze jest niepełna.

W ramach kolejnego oprotestowanego kryterium merytorycznego jakościowego nr 2 pn. Zwiększenie atrakcyjności gospodarczej regionu ocenie podlegał wpływ efektów projektu na atrakcyjność gospodarczą "regionu" pod względem inwestycyjnym, handlowym i turystycznym. Także w tym zakresie, zdaniem Sadu, organ w ślad za ekspertami logicznie i przekonywująco wyjaśnił dlaczego w tym badanym obszarze Projekt nie zasługuje na większą ilość punktów, aniżeli ostatecznie przyznano - 2 punkty, co stanowi podwyższanie oceny o taką ilość punktów, w stosunku do oceny pierwotnej. Uznano bowiem po części argumentację skarżącej podniesioną w proteście, że okoliczność, że Projekt nie należy do branży turystycznej, nie powinien automatycznie wykluczać jakiejkolwiek punktacji. Zgodnie z opisem tego kryterium atrakcyjność turystyczna oznacza realizację projektów, które przyczynią się do zwiększenia rozpoznawalności atrakcji i walorów turystycznych regionu. Skoro rezultat Projektu skarżącej będzie wykorzystywany w działalności produkcyjnej to nie można mówić o takim bezpośrednim efekcie. Nie odnosi się on bowiem w żadnej mierze do infrastruktury czy usługi turystycznej, ani nie przewiduje działań promujących atrakcje turystyczne. Wbrew zarzutom skarżącej organ przyznał, że literalna treść opisu kryterium nie uzależnia możliwości przyznania punktów wyłącznie od prowadzenia działalności turystycznej ani od posiadania PKD z branży turystycznej. Zgodził się więc z jej argumentacją, nawiązującą do odpowiednich zapisów dokumentacji konkursowej, że realizacja Projektu, generuje kontakty handlowe, wizyty kontrahentów lub wzrost dochodów przedsiębiorstwa, które pośrednio mogą wpisywać się w cel omawianego kryterium. Sąd zgadza się natomiast ze stanowiskiem, że taki wykazany, pośredni wpływ Projektu na zwiększenie atrakcyjności Regionu nie gwarantuje maksymalnej oceny (tu 6 punktów) i przyznana przez oceniających liczba 2 punktów jawi się jako uzasadniona prawidłową interpretacją w/w kryterium i opartej na logicznych i racjonalnych przesłankach.

Sąd podziela także zaprezentowaną przez organ ocenę braku spełnienia przez projekt skarżącej Kryterium merytorycznego jakościowego nr 4 pn. Zgodność z regionalnymi inteligentnymi specjalizacjami. Punktem odniesienia tej oceny były zapisy wniosku o dofinansowanie, gdzie skarżąca wskazała, że Projekt wpisuje się w Inteligentną specjalizację pn. Jakość życia w obszarze: działalność w zakresie pakowania żywności, w szczególności w zakresie opracowania i zastosowania ekologicznych opakowań. Słusznie organ wywodzi, że przedmiotem Projektu jest produkcja recyklingowych i biodegradowalnych worków do selektywnej zbiórki odpadów i w dokumentacji nie wykazano, aby te worki były przeznaczone do kontaktu z żywnością lub aby zasadniczy rynek zbytu stanowiły podmioty z sektora żywnościowego. Słusznie zatem uznano, że przedmiotem przedsięwzięcia jest produkcja worków na odpady, a nie działalność w zakresie pakowania żywności. Podkreślenia raz jeszcze wymaga, że wnioskodawca bierze odpowiedzialność za sposób wypełnienia wniosków i powinien w odpowiednich, przewidzianych do tego miejscach zawrzeć właściwe i adekwatne zapisy potwierdzające spełnienie danego kryterium, a nie niejako uzupełniająco odwoływać się później, na etapie oceny merytorycznej, do fragmentów zapisów w innej części dokumentacji aplikacyjnej.

Ostatnim oprotestowanym kryterium jest kryterium merytorycznego jakościowe nr 7 pn. Wdrożenie rozwiązań proekologicznych, w ramach którego ocenie podlegało wdrożenie w wyniku realizacji Projektu rozwiązań pozytywnie wpływających na środowisko naturalne. Jakkolwiek sama nazwa Projektu nawiązująca do ekologii, sugerować mogłaby, że w sposób oczywisty wpisuje się on w analizowane kryterium. Przyjęta w danym naborze metodologia oceny badanego kryterium jest jednak złożona i opiera się na analizie czterech segmentów, które obrazują zaangażowanie wnioskodawcy we wspieranie rozwiązań proekologicznych:

• Wnioskodawca zaplanował zastosowanie rozwiązań bezodpadowych lub wykazał działania zmierzające do redukcji powstawania odpadów w tym zmniejszenie ilości ścieków - 3 punkty,

• Wnioskodawca w sposób precyzyjny wskaże i opisze które z planowanych działań będzie ukierunkowane na oszczędność surowców, w tym zużycie wody - 2 punkty,

• Wnioskodawca zaplanował zastosowanie rozwiązań zmierzających do zmniejszenia ilości zanieczyszczeń odprowadzanych do atmosfery - 2 punkty,

• Wnioskodawca zaplanował zastosowanie rozwiązań zmierzających do redukcji poziomu hałasu - 2 punkty.

W ocenie Sądu eksperci w niniejszej sprawie dokonali prawidłowej ponownej oceny Projektu pod kątem w/w kryterium, w każdym wskazanym aspekcie i doszli do przekonującego Sąd wniosku, że w istocie kryterium tego skarżąca nie wypełniła i brak było podstaw do przyznania punktacji.

Przede wszystkim oceniający skupili się na tym, że skarżąca nie zastępuje żadnej z dotychczas eksploatowanych maszyn, zatem nielogiczne jest wykazywane redukcji odpadów, których wcześniej nie generowała. Brak też według nich działań ukierunkowanych na oszczędność surowców osiągniętych w wyniku realizacji projektu, ponieważ wdrażany proces obiegu zamkniętego nie przewiduje powrotu do produkcji powstających odpadów lub wadliwych produktów. Projekt nadto skupia się na efektach środowiskowych związanych z użytkowaniem worków, które wyprodukuje w wyniku realizacji Projektu, pomijając aspekt zastosowanej technologii i sposobu eliminacji emisji zanieczyszczeń, które generuje uruchomienie nowej produkcji. Nie będą też wdrożone działania zmierzających do redukcji poziomu hałasu, w szczególności nie są zastępowane dotychczas funkcjonujące systemy czy urządzenia. Sam fakt, że urządzenia czy maszyny cechuje cicha praca nie oznacza, że wdrażane są rozwiązania eliminujące hałas. Trafna jest konstatacja organu, że nie można mówić o ograniczeniu ilości odpadów w sytuacji, gdy przed rozpoczęciem realizacji projektu odpady wynikające z tego rodzaju działalności w ogóle nie były w przedsiębiorstwie wytwarzane a dopiero realizacja Projektu skutkuje uruchomieniem nowej działalności produkcyjnej.

Słusznie organ uznał, że to opis wskazanych wyżej obszarów przez pryzmat, których dokonuje się oceny spełnienia omawianego kryterium decyduje o jego uznaniu, a nie ogólna prośrodowiskowość działalności skarżącej czy nawet ekologiczny charakter produktu. Chodzi bowiem o wdrożenie konkretnych rozwiązań pozytywnie wpływających na środowisko naturalne w czterech wyodrębnionych segmentach. Tymczasem dokumentacja aplikacyjna nie wykazuje wdrożenia odrębnych, ponadstandardowych rozwiązań proekologicznych, które mogłyby zostać punktowane w tym kryterium. Wnioskodawca opisuje przede wszystkim zakup nowych linii produkcyjnych, ich automatyzację, precyzyjną kontrolę grubości folii, wygładzanie folii, energooszczędność, możliwość stosowania surowców recyklingowych i biodegradowalnych oraz lepszą kontrolę procesu produkcyjnego. Są to cechy i funkcjonalności planowanych do nabycia urządzeń oraz konsekwencje modernizacji procesu produkcyjnego. Nie zostały przedstawione jako samodzielne rozwiązania środowiskowe wykraczające poza efekt wynikający z zakupu nowocześniejszych maszyn. Zgodzić się zatem przychodzi z twierdzeniem organu, ze forsowane przez skarżącą stanowisko prowadziłby do obejścia zastrzeżenia zawartego w analizowanym kryterium, że punktowane są tylko takie rozwiązania, które nie są wynikiem jedynie rutynowych zmian, a oszczędności (surowca, energii), zmniejszenie ilości odpadów czy obniżenie poziomu emisji zanieczyszczeń oraz hałasu nie może wynikać jedynie z zastosowania rozwiązań będących następstwem naturalnego postępu technologicznego (np. zakup nowszych maszyn/urządzeń z wyższa klasą energetyczną i w konsekwencji nieuprawnionego punktowania standardowych efektów modernizacji technologicznej.

W świetle poczynionych wyżej uwag, w ocenie tut. Sądu Instytucja Zarządzająca w niniejszej sprawie prawidłowo uznała, że analizowany Projekt skarżącej został oceniony prawidłowo pod kątem adekwatności przyznanej punktacji (braku punktacji) w zakresie oprotestowanych kryteriów merytorycznych. W związku z powyższym nie są zasadne zarzuty skarżącej tyczące naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego, które mają charakter polemiczny. Organ przeprowadził postępowanie w sposób przewidziany w danej procedurze, przedstawił poczynione ustalenia w zakresie treści zawartej we wniosku i dołączonej dokumentacji oraz szczegółową analizę zastosowanych regulacji, a w końcu wyczerpująco ustosunkował się do zarzutów skarżącej podniesionych w proteście. Uzasadnienie uchwały o nieuwzględnieniu protestu pozwala odtworzyć tok rozumowania instytucji, bowiem wskazano strukturę kryterium, przedstawiono stanowisko KOP uwzględniające zarzuty protestu oraz wyjaśniono, dlaczego ocena oprotestowanych kryteriów jest adekwatna co do liczby przyznanych punktów, choć wymaga podkreślenia, że w pewnej mierze argumentację skarżącej przedstawioną w proteście uwzględniono, co skutkowało przyznaniem w rama kryterium merytorycznego jakościowego nr 2 wyższej punktacji.

Z tych względów nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób sprzeczny z prawem. Zarzuty skargi stanowią w istocie polemikę z wynikiem oceny eksperckiej, i formułowaniem subiektywnej oceny na kwestie sporne. Tymczasem ocena przedmiotowego wniosku dokonana przez organ była czytelna, jasna i konkretna. Została, zdaniem Sądu, oparta na racjonalnych i logicznych argumentach. Tym samym Instytucja Zarządzająca dokonała oceny z poszanowaniem reguł wynikających z art. 45 ustawy | wdrożeniowej, tj. przejrzystości, rzetelności i bezstronności. W konsekwencji niezasadny okazał się zarzut dotyczący naruszenia ww. przepisu. Rozstrzygnięcie oparte zostało na prawidłowo zinterpretowanych i zastosowanych postanowieniach dokumentacji konkursowej.

W ocenie Sądu uzasadnienie oceny wniosku skarżącej w zakresie kwestionowanych kryteriów merytorycznych poddawało się weryfikacji sądowej i zgodzić się należy z organem, że Projekt skarżącej Spółki uzyskał adekwatną ilość punktów, która nie była wystarczająca do wybrania do dofinasowania, co skutkowało oceną negatywną. Jak podkreśla się w orzecznictwie, to na wnioskodawcy ubiegającym się o dofinansowanie w ramach danego konkursu spoczywa obowiązek rzetelnego i wyczerpującego wypełnienia wniosku (zob. np. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1500/11). Sam udział w naborze, do którego przystąpienie było dobrowolne, wiązało się z podwyższonym profesjonalizmem potencjalnych beneficjentów, obejmującym nie tylko wszechstronną znajomość reguł konkursowych, ale również wzięcie na siebie odpowiedzialności za treść wniosku i jego załączników. Jest zrozumiałe, że oceny i wnioski oceniających mogły się nie pokrywać lub rozmijać z założeniami Wnioskodawcy, ale jest to ryzyko wkalkulowane w tego rodzaju postępowanie w ramach którego zdecydowała się wziąć udział skarżąca. Argumentacja skarżącej stanowi w istocie polemikę z uzyskaną oceną, forsowaniem własnej wizji spornych zagadnień, jednak to merytorycznej weryfikacji projektów dokonują wyznaczeni eksperci. Rolą Sądu nie jest dokonywanie po raz kolejny szczegółowej merytorycznej oceny projektu, tylko kontrola czy ocena organu oparta na opinii eksperckiej została dokonana z zachowaniem reguł obowiązujących w tej procedurze konkursowej, czego skarżąca nie zdołała skutecznie podważyć.

Wyjaśnić należy, że formuła przedmiotowej procedury jest szczególna, tj. nastawiona na przeprowadzenie swoistej kalkulacji. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide np. wyrok NSA z dnia 17 lipca 2025 r. sygn. akt I GSK 706/25 lub wyrok WSA w Warszawie z 10 lutego 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 5080/21) nieprzypadkowo do postępowania w sprawie ubiegania się oraz udzielenia dofinansowania nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (art. 59 ustawy wdrożeniowej). Istotą bowiem i zasadniczym celem procedury takiej, jak kontrolowana w przedmiotowej sprawie, zaliczanej do tzw. procedur trzeciej generacji, nie jest – w przeciwieństwie do procedur typu jurysdykcyjnego – konkretyzacja praw lub obowiązków, lecz optymalizacja wyniku pewnego cyklu działań (w tym przypadku absorpcji środków unijnych), zwłaszcza poprzez dokonanie podziału posiadanej puli środków finansowych na zasadach konkurencji uczestników postępowania (konkursu) ( zob. Z. Kmieciak, Idea procedur administracyjnych trzeciej generacji (na przykładzie postępowania w sprawach dofinansowania projektów w ramach programów operacyjnych), Państwo i Prawo 2015, nr 5, s. 11 i n.). Tym samym ma ona charakter autonomiczny względem "klasycznego" modelu jurysdykcyjnego, zbliżając administrowanie w omawianym zakresie do modelu responsywnego, zorientowanego na uzgadnianie interesów różnych kategorii zainteresowanych, a przez to niepoddające się prostej kwalifikacji w ramach instytucji strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. (zob. A. Wegner-Kowalska, Idea governance a współczesne kierunki rozwoju prawa, Państwo i Prawo 2016, nr 2, s. 16). W tej optyce relacje między administracją publiczną a podmiotami administrowanymi kształtowane są co do zasady w sposób kooperacyjny, wykorzystujący alternatywne w stosunku do decyzji metody załatwienia sprawy. To właśnie z tej perspektywy postrzegać należy gwarancje procesowe wnioskodawcy, który uczestniczy w procesie na zasadzie partycypacji i partnerstwa, tj. aktywnego uczestnictwa, nie zaś podmiotu, który dysponuje określonym interesem prawnym, czy tym bardziej prawem podmiotowym podlegającym ochronie w ujęciu kodeksowym. Konsekwentnie w takim ujęciu należy wykładać formułę sądowej kontroli rozstrzygnięć takich, jak będące przedmiotem skargi (

Na uwzględnienie nie zasługiwało również stanowisko skarżącej zarzucające podnoszenie nowych argumentów na uzasadnienie pierwotnej oceny. Skarżąca nie może oczekiwać od IZ, że skoro podziela stanowisko ekspertów KOP o negatywnej ocenie Projektu, to przy ponownej weryfikacji spornych kryteriów przedstawi argumentację o tożsamej treści. Należy także podkreślić, że ponowna weryfikacja kryteriów na etapie rozstrzygania protestu dokonywana jest każdorazowo przez innego eksperta, a tym samym uzasadnione jest twierdzenie, że będzie zawierać nowe spojrzenie na sprawę, gdyż jest to ocena merytoryczna, która w odróżnieniu od oceny formalnej, wymaga niejednokrotnie interpretacji określonych okoliczności i wartościowania faktów. Natomiast każdy z ekspertów dokonuje oceny w oparciu własną wiedzę i doświadczenie. Najważniejsze jest jednak, aby weryfikacja danego kryterium była zgodna z jego definicją i zakresem oceny, jednocześnie odnosząc się do zarzutów postawionych w proteście. Powołanie zaś nowych elementów w rozstrzygnięciu protestu nie oznacza, że organ (czy oceniający) wyszedł poza zakres oceny. W kwestionowanym rozstrzygnięciu protestu, jak i w pierwotnej ocenie, przytoczono argumentację świadczącą, poza jednym wyjątkiem o czym była mowa wyżej, że przyznanie w danym obszarze wyższej punktacji nie było możliwe. W konsekwencji zarzut naruszenia art. art. 69 ust. 1 ustawy wdrożeniowej należało uznać za bezzasadny, albowiem uzasadnienie rozstrzygnięcia protestu Skarżącej jest wyczerpujące zarówno w zakresie ponownej oceny zakwestionowanych kryteriów, jak i odniesienia się do zarzutów protestu.

Nie można uznać za skuteczny zarzut skarżącej nierównego traktowania uczestników przedmiotowego konkursu, z powołaniem się na sposób przeprowadzenia oceny wobec innego uczestnika konkursu. Każdy z wniosków zachowuje swoją odrębność, gdyż różni je zawartość oraz specyfika (realia) prowadzonej działalności w ramach której ma być realizowany przedstawiany do dofinasowania swoisty projekt. W związku z tym kontrola sądowa byłaby niemożliwa i obejmowałaby swoim zakresem weryfikację oceny nie jednego a dwóch projektów. Poza tym, nawet w sytuacji gdyby identyczne zagadnienie występujące we wniosku innego uczestnika, czego jednak skarżąca nie wykazała, zostało ocenione przez organ (ekspertów) w sposób wadliwy, to nie upoważniona to innego uczestnika do żądania od organu powielania tego rodzaju błędu.

Reasumując stwierdzić przychodzi, że wbrew twierdzeniom skarżącej, organ w niniejszej sprawie nie uchybił wynikającym z treści art. 45 § 1 ustawy wdrożeniowej zasadom przejrzystości, rzetelności i bezstronności, a przede wszystkim pod tym kątem odbywa się kontrola sądowa trybu konkursowego. Ocena ta oparta jest na jasnej i logicznej opinii eksperckiej, zawiera szczegółowe, przekonywujące wyjaśnienie zasad jej przeprowadzenia oraz wskazuje powody uznania spornych kryteriów za niespełnione bądź nie zasługujące na wyższą liczbę punktów.

Wobec niezasadności podniesionych w skardze zarzutów, uznać należy, że ocena projektu przeprowadzona została w sposób nienaruszający prawa, w związku z czym Sąd na podstawie art. 73 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej oddalił skargę.