Gmina odesłała wniosek o korespondencję z inwestorem do akt sprawy. WSA oddalił skargę

A. R. zaskarżyła bezczynność Wójt Gminy G. w sprawie udostępnienia informacji publicznej.

Skarżąca wniosła o:

1) zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku o wydanie kopii korespondencji prowadzonej przez Urząd Gminy G. ze spółką O. [...] PV sp. z o.o. z/s w W. w okresie od 1 stycznia 2025 r. do 30 kwietnia 2026 r., w tym pism kierowanych do wójta przez spółkę, udzielonych odpowiedzi, zawartych umów, porozumień oraz ewentualnej korespondencji mejlowej z pracownikami Urzędu Gminy G. dotyczącej przygotowania w gminie G. inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej w związku ze złożonym przez spółkę wnioskiem w sprawie wydania decyzji zmieniającej decyzję ustalającą decyzję ustalającą warunki zabudowy nr [...] z 10 września 2021 r. dla inwestycji polegającej na "Budowie farmy fotowoltaicznej o mocy 140 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą przewidzianej do realizacji na działkach nr [...] i [...], obręb [...], gmina G., zgodnie z treścią złożonego 12 maja 2026 r. wniosku w trybie dostępu do informacji publicznej, w terminie 14 dni od doręczenia orzeczenia sądu;

2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności postępowania;

3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

12 maja 2026 r. Skarżąca złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii całości korespondencji prowadzonej przez Urząd Gminy G.

ze spółką O. [...] PV sp. z o.o. z/s w W. w okresie od 1 stycznia

2025 r. do 10 maja 2026 r., w tym pism kierowanych do wójta przez spółkę, udzielonych odpowiedzi, zawartych umów, porozumień oraz ewentualnej korespondencji mejlowej

z pracownikami Urzędu Gminy G. dotyczącej przygotowania w gminie G. dokumentacji dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej w związku

ze złożonym przez spółkę wnioskiem w sprawie wydania decyzji zmieniającej decyzję ustalającą decyzję ustalającą warunki zabudowy nr [...] z 10 września 2021 r. dla inwestycji polegającej na "Budowie farmy fotowoltaicznej o mocy 140 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą przewidzianej do realizacji na działkach nr [...]

i [...], obręb [...], gmina G..

Pismem z 25 maja 2026 r., znak: [...], organ udzielił odpowiedzi, że żądanie skarżącej nie podlega załatwieniu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.2022.902 t.j.; dalej: "u.d.i.p."). Jednocześnie organ poinformował, że ustalił, iż wszystkie materiały objęte wnioskiem znajdują

się w aktach postępowania administracyjnego prowadzonego pod sygnaturą [...]. Organ wskazał, że skarżąca posiada status strony tego postępowania. W konsekwencji właściwym trybem dostępu do wskazanych materiałów jest tryb przewidziany w art. 73 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2025.1691 t.j. ze zm.; dalej: "k.p.a."), a nie tryb przewidziany

w u.d.i.p.

Pismem z 30 maja 2026 r. skarżąca poinformowała, że złożony przez nią wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie dotyczył dostępu do akt indywidualnej sprawy administracyjnej prowadzonej przez organ pod znakiem: [...], ale całości korespondencji pomiędzy urzędem a wymienioną spółką we wskazanym okresie.

Pismem z 8 czerwca 2026 r. organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie, powołując się ponownie na okoliczność, że skarżąca może uzyskać żądane informacje jako strona postępowania administracyjnego na podstawie art. 73 K.p.a.

Skarżąca zaskarżyła bezczynność organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Podkreśliła, że domagała się wydania dokumentów, które mogły powstać w związku z prowadzeniem postępowania administracyjnego związanego ze zmianą decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z 10 września 2021 r., a które

nie są włączone do akt sprawy administracyjnej. Skarżącej zależało m.in. na ustaleniu, czy gmina G. podpisała porozumienie lub umowę z inwestorem, które wskazywałoby na dodatkowe stosunki prawne lub ekonomiczne, np. dokonanie darowizny na rzecz gminy przez inwestora oraz czy pracownicy Urzędu Gminy G. otrzymywali od inwestora korespondencję w tej sprawie (np. projekty gotowych decyzji administracyjnych lub wskazówki, co powinny one zawierać) na ich służbowe skrzynki mejlowe. W praktyce chodzi o korespondencję z samym wójtem lub pracownikiem odpowiedzialnym za prowadzenie tych postępowań, gdyż urząd gminy G. zatrudnia niewielką liczbę osób. Udostępnienie takich informacji nie stanowi więc żadnych trudności technicznych ani organizacyjnych. W ocenie skarżącej żądane

przez nią informacje (korespondencja lub zawarte umowy) mają charakter informacji publicznych, których udostępnienia może się domagać od organu, gdyż niekoniecznie muszą one znajdować się w samych aktach postępowania administracyjnego. W związku z tym, że organ ani nie umorzył postępowania w przedmiocie złożonego wniosku,

ani też nie wydał decyzji odmownej w zakresie udostępnienia tej informacji publicznej,

ani też nie zaprzeczył, że była prowadzona korespondencja w sprawie, to należy przyjąć, że organ pozostaje w bezczynności od 27 maja 2026 r., tj. od daty upływu ustawowego terminu na udzielenie informacji publicznej. W ocenie skarżącej obie odpowiedzi organu (z 25 maja 2026 r. oraz z 8 czerwca 2026 r.) są celowo wymijające i odsyłają do akt sprawy administracyjnej; choć organ doskonale wie, że przedmiot złożonego wniosku

nie dotyczy udostępnienia akt sprawy administracyjnej prowadzonej przed tym organem.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz o oddalenie pozostałych wniosków skarżącej. Organ uważa, że nie pozostawał w bezczynności, a forma pisma informującego była prawidłowa. Pismo to nie było decyzją odmowną

i nie musiało przybrać formy decyzji, ponieważ jego funkcją nie było merytoryczne ograniczenie konstytucyjnego prawa dostępu do informacji, lecz wskazanie,

że ustawodawca przewidział dla skarżącej szczególną drogę dostępu do żądanych materiałów. Organ podkreślił, że po ponownej weryfikacji nie stwierdzono istnienia żadnych dokumentów, e-maili, notatek, projektów, uzgodnień, umów albo porozumień dotyczących zakresu żądania, które nie zostałyby włączone do akt [...]. Jeżeli dana korespondencja przychodziła do urzędu albo wychodziła z urzędu

w tej sprawie, była włączana do akt postępowania. Wobec tego twierdzenie skarżącej, że organ powinien poszukiwać i udostępnić bliżej nieokreśloną korespondencję "poza aktami", nie odpowiada stanowi faktycznemu.

Pismem z 20 sierpnia 2026 r. skarżąca podtrzymała skargę w całości. Wniosła, by sąd zobowiązał organ do udzielenia informacji publicznej wynikającej z wniosku

z 12 maja 2026 r. Według skarżącej przesadnie długie wywody organu zawarte w odpowiedzi na skargę mają przesłonić meritum sprawy, tj. brak udzielenia odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku o udzielenie informacji publicznej: 1) czy Gminę G. łączy ze spółką O. [...] PV sp. z o.o. z/s w W. jakakolwiek umowa lub porozumienie i 2) czy Gmina G. prowadziła jakąkolwiek korespondencję ze spółką w związku z planowana inwestycją. Skarżącej zależało

na ustaleniu, czy gmina była np. beneficjentem darowizny lub czy podjęła się jakiejś innej formy współpracy ze spółką. Organ błędnie zatem interpretuje wniosek jako dostęp do akt w trybie art. 73 k.p.a. Dopiero w odpowiedzi na skargę organ napisał, że ponownie zweryfikował obieg dokumentacji w referacie merytorycznym, co potwierdziło jego wcześniejsze ustalenia. Pozornie oznacza to, że organ udzielił odpowiedzi na wiosek. Jednak w praktyce organ ograniczył się do referatu zajmującego się sprawami decyzji

o warunkach zabudowy, zamiast do całości urzędu gminy, w tym samego wójta.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2026.143 t.j.; dalej: "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sprawa może

być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność

lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 P.p.s.a.).

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2024.1267 t.j.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami

a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność

lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4

lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a

oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania

w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających

z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

Na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych

w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a P.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania

w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Zgodnie z art. 149 § 1a P.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Stosownie do art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca unormował w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.2022.902 t.j.; dalej: "u.d.i.p."), wskazując, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych,

zaś art. 6 u.d.i.p. zawiera przykładowy katalog takich spraw. Natomiast katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej został określony w art. 4 u.d.i.p. Obejmuje on zarówno podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (art. 4

ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.), jak również podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego

lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Nie ulega wątpliwości, co nie jest również sporne w sprawie, że organ należy do podmiotów określonych w art. 4 u.d.i.p.

Na gruncie u.d.i.p. o bezczynności możemy mówić, jeżeli w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. (co do zasady nie później niż w terminie 14 dni od złożenia wniosku) adresat wniosku, tj. podmiot zobowiązany do udostepnienia informacji publicznej,

nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16

i art. 17 u.d.i.p.), albo nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób

lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej ma miejsce także wówczas, gdy podmiot nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), bądź też, że wnioskowana informacja

nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle

art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze

oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu (por. m.in. wyrok WSA w Olsztynie z 2 kwietnia 2019 r., II SAB/Ol 9/19).

Jednocześnie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu

do informacji będących informacjami publicznymi.

Ustawodawca zawarł w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. regułę kolizyjną, która ma na celu usunięcie sprzeczności norm dotyczących zasad i trybu dostępu do informacji będących informacjami publicznymi w systemie prawa, zapewniając równocześnie zupełność i niesprzeczność tego systemu, a tym samym ułatwiając proces wykładni. Zgodnie

z tą regułą pierwszeństwo mają rozwiązania przyjęte w ustawach szczególnych,

a u.d.i.p. ma jedynie charakter uzupełniający, gdyż znajduje zastosowanie wówczas,

gdy nie ma przepisów szczególnych w jakimś zakresie albo gdy przepisy szczególne jedynie częściowo w sposób odmienny niż ustawa o dostępie do informacji publicznej normują dostęp do informacji publicznej. W doktrynie i judykaturze wskazuje się także,

iż przepisy u.d.i.p. nie mogą służyć realizacji celów, dla których właściwe są inne tryby postępowań, a co za tym idzie – jeśli istnieje możliwość uzyskania informacji w innym trybie, wówczas nie należy korzystać z przepisów u.d.i.p. – gdyż stoi to w sprzeczności

z jej celem (por. A. Piskorz-Ryń, J. Wyporska-Frankiewicz, w: Ustawa o dostępie

do informacji publicznej. Komentarz, red. M. Sakowska-Baryła, Gdańsk 2025, art. 1).

Jak już wyżej wskazano, we wniosku z 12 maja 2026 r. skarżąca zwróciła

się o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii całości korespondencji prowadzonej przez Urząd Gminy G. ze spółką O. [...] PV sp. z o.o. z/s

w W. w okresie od 1 stycznia 2025 r. do 10 maja 2026 r., w tym pism kierowanych do wójta przez spółkę, udzielonych odpowiedzi, zawartych umów, porozumień oraz ewentualnej korespondencji mejlowej z pracownikami Urzędu Gminy G. dotyczącej przygotowania w gminie G. dokumentacji dla inwestycji polegającej

na budowie farmy fotowoltaicznej w związku, co sąd podkreśla, ze złożonym przez spółkę wnioskiem w sprawie wydania decyzji zmieniającej decyzję ustalającą decyzję ustalającą warunki zabudowy nr [...] z 10 września 2021 r. dla inwestycji polegającej na "Budowie farmy fotowoltaicznej o mocy 140 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą przewidzianej do realizacji na działkach nr [...] i [...], obręb [...], gmina G..

W związku z powyższym omówiona już wyżej odpowiedź organu z 25 maja 2026 r. nie budzi wątpliwości sądu pod względem jej zgodności z prawem, ponieważ organ prawidłowo, tj. zgodnie z jego treścią, zinterpretował wniosek skarżącej oraz wyraźnie wskazał, że wszystkie materiały objęte wnioskiem znajdują się w aktach postępowania administracyjnego prowadzonego pod sygnaturą [...] Stanowisko to organ powtórzył w piśmie z 8 czerwca 2026 r. W odpowiedzi na skargę organ konsekwentnie podkreślił, że po dodatkowej weryfikacji nie stwierdzono istnienia żadnych dokumentów, e-maili, notatek, projektów, uzgodnień, umów albo porozumień dotyczących zakresu żądania, które nie zostałyby włączone do akt [...], a twierdzenie skarżącej, że organ powinien poszukiwać i udostępnić bliżej nieokreśloną korespondencję "poza aktami", nie odpowiada stanowi faktycznemu.

Sąd nie znajduje jakichkolwiek podstaw, aby kwestionować jednoznaczne stanowisko organu. Zarzuty skarżącej noszą w tym kontekście znamiona modyfikowania treści wniosku jak i nie znajdują odzwierciedlenia w stanie faktycznym sprawy,

jak m.in. w piśmie procesowym z 30 sierpnia 2026 r. (zarzut braku udzielenia odpowiedzi na pytania rzekomo zawarte we wniosku o udzielenie informacji publicznej: 1) czy Gminę G. łączy ze spółką O. [...] PV sp. z o.o. z/s w W. jakakolwiek umowa lub porozumienie i 2) czy Gmina G. prowadziła jakąkolwiek korespondencję ze spółką w związku z planowana inwestycją.

W ocenie sądu organ prawidłowo również wskazał, że skarżąca posiada status strony wskazanego postępowania, w którego aktach znajdować mają się wszystkie wnioskowanie przez nią materiały, a właściwym trybem dostępu do nich jest tryb przewidziany w art. 73 k.p.a. Skoro bowiem dostęp do akt postępowania administracyjnego dla stron tego postępowania reguluje art. 73 k.p.a., to w tym zakresie, z mocy art. 1 ust. 2 u.d.i.p., wyłączone jest stosowanie przepisów u.d.i.p. Art. 73 k.p.a. stanowi m.in., że strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, a prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania (§ 1) oraz że strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania

jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (§ 2).

W tym stanie rzeczy sąd uznał, że organ rozpatrzył wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej w sposób, który nie narusza prawa. Sąd

nie podzielił zarzutów oraz wniosków zawartych w skardze, którą oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń NSA - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.