Większość pytań działkowca do zarządu ogrodu to nie informacja publiczna

Pismem z dnia 6 września 2025 r. F. M. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie bezczynność Polskiego Związku Działkowców – Zarządu Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...] w N. polegającego na nierozpatrzeniu złożonego przez niego wniosku z dnia 27 maja 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej. W skardze zarzucając organowi naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. 2176 ze zm.) wniósł o:

- zobowiązanie PZD ROD [...] do rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności,

- stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że wystąpił do PZD ROD o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie:

1. Proszę o udzielenie informacji, dlaczego Zarząd ROD nie spisał liczników poboru energii elektrycznej przed podwyżką, która miała miejsce 31 czerwca 2024 r. przez co działkowicze zapłacili za zużycie energii elektrycznej za cały okres rozliczeniowy, to jest od września 2023 r. do września 2024 r. po 115 zł i w jaki sposób Zarząd ROD zamierza wyrównać stratę finansową która ponieśli działkowcy z winy ww. Zarządu?

2. Proszę o wyjaśnienie dlaczego środki w wysokości 400 zł wpłacone na budowę hydroforni, studni i innych urządzeń, przeznaczone do zwrotu na podstawie zobowiązania Zarządu Okręgowego PZD w K., są zwracane działkowcom bez naliczenia należnych odsetek, biorąc pod uwagę fakt, że gdy działkowiec spóźni się z opłatą na rzecz Zarządu natychmiast są mu naliczane odsetki karne?

3. Proszę o informacje gdzie podziała się druga wpłata 400 zł, którą przez pomyłkę wpłacił dwukrotnie na budowę hydroforni, studni i innych urządzeń i dlaczego nie została zarejestrowana w systemie księgowym, pomimo przedstawienia dowód wszystkich wpłat?

4. Proszę o informację co to jest i z czego się składa "Opłata na pokrycie kosztów funkcjonowania ROD/w tym zarządzania za 2025 r. Proszę przedstawienie uzasadnienia podwyżki z uwzględnieniem co dokładnie składa się na pozycji "Opłata na pokrycie kosztów funkcjonowania ROD/w tym zarządzania za 2025"?

5. Proszę o zdefiniowanie co to jest opłata energetyczna, z czego składa się, z uwzględnieniem i uzasadnieniem jej wzrostu stosunku do 2024 roku?

6. Proszę o udzielenie informacji o zarobkach poszczególnych członków Zarządu ROD oraz wszystkich pozostałych osób zatrudnionych ROD za okres od stycznia 2022 roku do maja 2025 roku wraz z informacją o wypłacanych premiach i dodatkach, w tym z uwzględnieniem informacji o stanowisku pracy oraz wykształceniu wszystkich osób pracujących w ROD.

7.Proszę o podanie informacji, które przepisy prawa pozwalają ludziom skompromitowanym i odwołanym miesiąc wcześniej przez Zarząd Okręgowy wchodzić w skład Zarządu Komisarycznego?

8. Proszę o udzielenie informacji dlaczego Zarząd w sposób permanentny nie respektuje Regulaminu ROD, o czym świadczy fakt, że choć od dwóch lat informuje Zarząd, że alejki w ogrodzie są nieprzejezdne, żywopłoty posadzone przez działkowców są od strony alejek, krzaki i wystające gałęzie, działkowicze usunęli numeracje działek, sosny i świerki mają po 15 metry wysokości, to Zarząd nie odpowiada na e-maile lub udziela na nie lakonicznych i niepodpisanych odpowiedzi, mimo że Zarząd jest zobowiązany do działania na rzecz i dla dobra członków ROD?

9. Proszę o udzielenie informacji czy grunty będące w zarządzie ROD należą do Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego czy stowarzyszeń ogrodowych? Proszę o udostępnienie umowy między organem kolegialnym, a stowarzyszeniem w przypadku przeniesienia obowiązków opisanych jak wyżej.

Zdaniem skarżącego informacje, o których udostępnienie wystąpił, stanowią informację publiczną, wobec czego złożony wniosek jest w pełni zasadny w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podkreślił, że we wniosku wskazał, adres do korespondencji oraz sposób dostarczenia odpowiedzi, jednakże pomimo upływu terminu określonego w art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie uzyskał żadnej formalnej odpowiedzi. W jego ocenie, skoro organ nie udostępnił wnioskowanych informacji, ani nie wydał decyzji odmownej to oczywiste jest, że dopuścił się rażącego naruszenia wskazanych w petitum skargi przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i bezczynności w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę Polski Związek Działkowców – Zarząd Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...] w N. wniósł o jej oddalenie podnosząc, że w dniu 24 czerwca 2025 r. udzielił skarżącemu wyczerpujących wyjaśnień w przedmiocie złożonego przez niego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wyjaśnił, że całość informacji objętych żądaniem z dnia 30 maja 2025 r., została przesłana na adres skarżącego wskazany we wniosku, tj. ul. [...], [...]. Wnioskowane informacje nadano za pośrednictwem operatora pocztowego listem poleconym, jednakże skarżący tego listu nie odebrał, co skutkowało błędnym uznaniem jakoby organ dopuścił się bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej. Odpowiedź organu na wniosek o udostępnienie informacji publicznej była dwukrotnie awizowana w dniach 2 lipca 2025 r. oraz 10 lipca 2025 r., a następnie wobec jej niepodjęcia zwrócona do nadawcy.

Przewodniczący Wydziału skierował sprawę do rozpoznania w składzie trzech sędziów na posiedzeniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej "p.p.s.a.").

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

W orzecznictwie sądowym oraz doktrynie prawniczej zgodnie przyjmuje się, że

z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności.

W niniejszej sprawie skarżący zarzucił Polskiemu Związkowi Działkowców – Zarządowi Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...] w N. bezczynność polegającą na nierozpoznaniu złożonego przez niego wniosku z dnia 27 maja 2025 r. (wpływ 30 maja 2025 r.) o udostępnienie informacji publicznej.

Procedurę dostępu do informacji publicznej w kompleksowy sposób reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902 - dalej "u.d.i.p."), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. A zatem określenie na czym polega bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej wymaga odniesienia się do przepisów właśnie tej ustawy.

Według art. 1 ust. 1 i art. 4 ust 1 pkt 5 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, a podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia są m.in. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym.

Stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Przepis art. 13 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1).

Podmiot, do którego został złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, powinien udostępnić tę informację w formie czynności materialnotechnicznej (art. 10 u.d.i.p.), albo odmówić jej udostępnienia decyzją (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Możliwe jest również umorzenie postępowania poprzez wydanie decyzji w myśl art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 u.d.i.p.

W świetle powyższego wskazać należy, że na gruncie u.d.i.p. o bezczynności możemy mówić, gdy wniosek dotyczy udzielenia informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, który to pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy w formie i terminach określonych w u.d.i.p. Ocena, czy w sprawie wystąpiła bezczynność, wymaga zatem w pierwszej kolejności ustalenia, czy adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej, a następnie – czy żądana informacja ma charakter informacji publicznej.

W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że Polski Związek Działkowców (dalej "PZD") jest ogólnopolskim stowarzyszeniem ogrodowym, powołanym do zakładania i prowadzenia rodzinnych ogrodów działkowych oraz reprezentowania i obrony interesów swoich członków, który działa na podstawie ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1073) oraz statutu PZD uchwalonego przez XV Krajowy Zjazd Delegatów PZD w dniu 4 grudnia 2024 r.

Analiza przepisów zawartych w tych aktach w kontekście art. 4 ust.1 pkt 5 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że PZD należy do kategorii podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej jako podmiot wykonujący zadania publiczne lub dysponujący mieniem publicznych. Nie oznacza to jednak, że każda informacja pozostająca w jego posiadaniu jest informacją publiczną podlegającą udzieleniu w trybie u.d.i.p.

Tutejszy Sąd podziela stanowisko reprezentowane w orzecznictwie, że PZD jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., ale tylko w takim zakresie w jakim dysponuje środkami publicznymi, a więc wyłącznie w zakresie rozliczenia dofinansowania dotacji lub wykonywania zadań zleconych z udziałem środków publicznych (por. wyrok NSA z dnia 16 października 2018 r. sygn. akt I OSK 2564/16; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 lipca 2019 r., sygn. akt II SAB/Go 124/19; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 grudnia 2024 r., sygn. akt IV SAB/Wr 302/24 czy wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 lutego 2026 r., sygn. akt III SAB/Po 21/26). Podnosi się przy tym, że od wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. podmiotów nie można żądać innych informacji, niż z zakresu wykonywania zadań publicznych czy gospodarowania mieniem publicznym. Byłoby to bowiem nadmierną ingerencją w sferę informacyjną tych podmiotów, wykraczającą ponad standard konstytucyjny (por. wyroki NSA: z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1974/14; z dnia 5 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 415/16). Innymi słowy rzecz ujmując to, że określona informacja dotyczy działalności PZD nie przesądza jeszcze o jej publicznym charakterze. Dla powstania obowiązku jej udostępnienia konieczne jest bowiem ustalenie, że informacja pozostaje w związku z wykonywaniem przez PZD zadań publicznych lub gospodarowaniem mieniem publicznym.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że pytania sformułowane we wniosku skarżącego w pkt 1-7 i 9, nie stanowią informacji publicznej, o której mowa w art. 1 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Żądane informacje obejmowały w szczególności kwestie: przyczyn dla których Zarząd nie dokonał odczytu liczników poboru energii elektrycznej przed podwyżką i sposobu wyrównania ewentualnych strat działkowców; zwrotu wpłaty 400 zł na budowę hydroforni, studni i innych urządzeń; podwójnego uiszczenia kwoty 400 zł oraz jej ujęcia w systemie księgowym; wysokości i składników opłaty na pokrycie kosztów funkcjonowania i zarzadzania ROD; charakteru, wysokości i składników opłaty energetycznej; podstawy prawnej powołania składu zarządu komisarycznego, jak również nierespektowania przez Zarząd regulaminu ROD w sprawie alejek, numeracji działek i nasadzeń. Przedmiot tych pytań wskazuje, że dotyczą one przede wszystkim rozliczeń pomiędzy ROD a jego członkami, opłat związanych z prowadzeniem ogrodem, zasad korzystania z infrastruktury ogrodowej oraz organizacji i bieżącego funkcjonowania ROD oraz relacji z jego członkami. Informacje te odnoszą się więc do wewnętrznych stosunków organizacyjnych i majątkowych w ramach stowarzyszenia ogrodowego, a nie do wykonania zadań publicznych lub gospodarowania mieniem publicznym. Z tego względu nie mogą być kwalifikowane jako informacja publiczna.

Podobnie należy ocenić żądanie informacji o wysokości zarobków poszczególnych członków Zarządu ROD oraz pozostałych osób zatrudnionych w ROD, w tym informacji o wypłacanych premiach i dodatkach, a także o zajmowanych przez te osoby stanowiskach i posiadanym wykształceniu. Wynagrodzenia te są finansowane z wpłat uiszczanych przez działkowców, które nie mają charakteru środków publicznych, a zatem dane o ich wysokości, w tym premii, dodatków nie pozostają w związku z gospodarowaniem mieniem publicznym. Z kolei informacje o stanowiskach zajmowanych przez poszczególne osoby oraz ich wykształceniu dotyczą wewnętrznej organizacji i funkcjonowania ROD oraz stosunków pracowniczych w ramach stowarzyszenia, a zatem z tego względu nie podlegają udostępnieniu na podstawie przepisów u.d.i.p.

Odmiennie przedstawia się natomiast kwestia objęta pkt 8 wniosku. Skarżący zwrócił się w nim o podanie informacji, czy w zarządzie ROD znajdują się grunty należące do Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, a ponadto żądał udostępnienia umowy zawartej pomiędzy właściwym podmiotem publicznym a stowarzyszeniem ogrodowym.

Na mocy art. 7 i 9 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych ROD mogą funkcjonować na gruntach publicznych, a grunty Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego mogą być przekazywane stowarzyszeniom ogrodowym m.in. w użytkowanie lub użytkowanie wieczyste - w trybie określonym w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 oraz z 2021 r. poz. 11, 234 i 815). Oznacza to, że informacja o statusie własnościowym gruntów na których funkcjonuje ROD w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, stanowi informację publiczną, gdyż pozostaje w związku z gospodarowaniem mieniem publicznym. Informacją publiczną jest również umowa na podstawie, której stowarzyszenie ogrodowe korzysta z nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego.

Dokonując dalszej oceny, czy w sprawie doszło do bezczynności wskazać należy, że PZD - Zarząd ROD w dniu 24 czerwca 2025 r. sporządził i skierował do skarżącego odpowiedź na złożony przez niego wniosek, a zatem uczynił to z uchybieniem ustawowego 14-dniowego terminu przewidzianego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Fakt nadania do skarżącego pisma został udokumentowany załączonym do akt potwierdzeniem nadania przesyłki i wydrukiem z systemu monitowania przesyłek Poczty Polskiej. Z treści udzielonej odpowiedzi wynika natomiast, że w zakresie pkt 8 PZD - Zarząd ROD ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia, że nie ma podstaw do udostępnienia wnioskowanej umowy. Takie stanowisko nie może być uznane za prawidłową realizację obowiązku wynikającego z u.d.i.p. W sytuacji, gdy żądanie dotyczy informacji publicznej podmiot zobowiązany powinienem albo udzielić jej w terminie określonym w art. 13 u.d.i.p. albo w przypadku odmowy jej udostępnienia – wydać stosowną decyzję, a żadna z tych czynności nie została dokonana przez ww. podmiot. W świetle tych okoliczności zarzut bezczynności należy uznać zatem za uzasadniony.

Przechodząc do analizy charakteru bezczynności - jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a. - stwierdzić należy, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, z którą mamy do czynienia, gdy organ ignoruje nałożone na niego obowiązki i świadomie uchyla się od rozpoznania wniosku. Takich okoliczności w sprawie nie stwierdzono. Zachowanie PZD - Zarządu ROD nie wskazuje, aby pozostał on bierny wobec złożonego wniosku, o czym świadczy chociaż fakt, że pomimo, iż część wnioskowanych informacji nie dotyczyła informacji publicznej, PZD – Zarząd ROD udzielił skarżącemu odpowiedzi na zgłoszone pytania, a jedynie co do pkt 8 tego wniosku nie sprostał ustawowym obowiązkom. Odpowiedź została nadana - zgodnie z żądaniem zawartym we wniosku - listem poleconym na adres wskazany przez skarżącego, ale pomimo dwukrotnego jej awizowania nie została przez skarżącego odebrana. Okoliczność ta nie może jednak obciążać PZD - Zarządu ROD ani prowadzić do konstatacji, że nie podjął on czynności zmierzających do udzielenia odpowiedzi. Nie sposób zatem przyjąć, aby podmiot ten całkowicie zignorował złożony wniosek lub świadomie uchylał się od wykonania obowiązków wynikających z u.d.i.p. Nie można przy tym tracić z pola widzenia, że wnioskodawca wystąpił o udostępnienie obszernego zakresu informacji, co wymagało każdorazowej analizy i ustosunkowania się do poszczególnych żądań, a PZD- Zarząd ROD nie jest podmiotem, którego podstawowym przedmiotem działalności jest realizacja obowiązków związanych z udostępnieniem informacji publicznej. Tym samym opóźnienia w udzieleniu odpowiedzi oraz nieprawidłowej oceny jednego z punktów wniosku nie można utożsamiać z całkowitym lekceważeniem obowiązków ustawowych. Niewłaściwa interpretacja czy zastosowanie uregulowań u.d.i.p. nie przesądza bowiem o tym, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. stwierdził, że PZD-Zarząd ROD [...] w N. dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i zobowiązał do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 27 maja 2025 r. odnośnie pkt 8, w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I i II). Jednocześnie na mocy art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd umorzył postępowanie w przedmiocie zobowiązania do rozpoznania wniosku w pozostałym zakresie (pkt III). Natomiast w przedmiocie kosztów postępowania (pkt IV) postanowiono stosownie do art. 200 p.p.s.a. mając na uwadze, że koszty te sprowadzały się wyłącznie do uiszczonego przez skarżącego wpisu w kwocie 100 zł.

Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.