Dokumentacja projektu przedszkola w Gminie T. Burmistrz odpowiedział dopiero po skardze

D. S. (dalej "skarżąca") za pośrednictwem poczty elektronicznej zwróciła się 16 lutego 2026 r. do Burmistrza Gminy T. T. (dalej "organ" lub "Burmistrz") o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej projektu pn.: "Przedszkole szansa rozwoju dla każdego dziecka w Gminie T." realizowanego w ramach programu Fundusze Europejskie dla Pomorza Zachodniego, w tym:

1. Wniosku o dofinansowanie wraz z wszystkimi załącznikami.

2. Umowy o dofinansowanie wraz z aneksami.

3. Harmonogramu rzeczowo - finansowego projektu.

4. Budżetu projektu w wersji zatwierdzonej.

5. Dokumentów potwierdzających przyznanie środków.

6. Dokumentacji korespondencji z Instytucją Zarządzającą / Pośredniczącą.

7. Wszelkich decyzji dotyczących zmian w projekcie.

8. Dokumentów potwierdzających rozpoczęcie realizacji projektu.

9. Dokumentacji dotyczącej zwiększenia liczby miejsc przedszkolnych (decyzje, zgody).

10. Dokumentacji związanej z dostosowaniem pomieszczeń (projekty, opinie zgłoszenia, odbiory).

11. Opinii, zaleceń oraz decyzji SANEPID, PSP/OSP oraz innych organów kontrolnych.

12. Protokołów kontroli przeprowadzonych w ramach projektu.

13. Dokumentów potwierdzających zakup wyposażenia (faktury, umowy, zapytania ofertowe, protokoły odbioru).

14. Dokumentów potwierdzających realizację zajęć dodatkowych (umowy, listy obecności, programy zajęć).

15. Dokumentacji dotyczącej szkoleń nauczycieli.

16. Zestawienia wszystkich wydatków poniesionych w ramach projektu.

17. Wniosków o płatność.

18. Informacji o kwocie wypłaconego dofinansowania.

19. Informacji o ewentualnym zwrocie środków: kwota zwrotu, data zwrotu, wysokość naliczonych odsetek, podstawa prawna zwrotu, decyzja nakazująca zwrot.

20. Dokumentów potwierdzających dokonanie zwrotu środków.

21. Wskazania osoby pełniącej funkcję kierownika projektu.

22. Wskazania osoby odpowiedzialnej za przygotowanie wniosku.

23. Wskazania osób odpowiedzialnych za realizację projektu.

24. Wskazania osoby sprawującej nadzór ze strony organu prowadzącego.

25. Informacji, czy w związku z realizacją projektu przeprowadzono: postępowanie wyjaśniające, postępowanie dyscyplinarne, kontrolę wewnętrzną, audyt.

26. Kopii dokumentów z tych postępowań, jeżeli zostały przeprowadzone.

27. Informacji, czy projekt został zrealizowany w pełnym zakresie.

28. Informacji, czy projekt został rozwiązany, unieważniony lub zakończony przed terminem.

29. Dokumentów potwierdzających sposób zakończenia projektu.

30. Informacji o przyczynach ewentualnego niezrealizowania projektu.

31. Dokumentów potwierdzających stanowisko Instytucji Zarządzającej w tej sprawie.

Nadto wskazała, że w przypadku gdyby jakikolwiek z ww. dokumentów nie został wytworzony, nie znajdował się w posiadaniu organu lub został przekazany innemu organowi, to wnosi o wskazanie tego faktu na piśmie wraz z podaniem podstawy prawnej oraz wskazaniem podmiotu właściwego. Nadto wniosła o udostępnienie informacji w formie skanów dokumentów w formacie pdf oraz ich przesłanie na jej adres e-mail.

W piśmie z dnia 27 lutego 2026 r. Burmistrz podnosząc, że wnioskowane informacje wymagają przetworzenia, wezwał skarżącą do wykazania w terminie 7 dni od dnia odebrania niniejszego wezwania, iż uzyskanie informacji, o której mowa we wniosku jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jednocześnie poinformował o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 16 kwietnia 2026 r.

W odpowiedzi na wezwanie skarżąca w piśmie z dnia 2 marca 2026 r. oświadczyła, że żądanie udostępnienia istniejących dokumentów nie stanowi informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz informację prostą.

Z kolei w dniu 4 marca 2026 r. wystąpiła, za pośrednictwem organu, ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na bezczynność Burmistrza polegającą na nierozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zarzucając naruszenie konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej domagała się:

- zobowiązania organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w określonym terminie,

- stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

- wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,

- zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że wydłużenie terminu na udostępnienie informacji było konieczne z uwagi na znaczną liczbę wniosków o udostępnienie informacji publicznej składanych w krótkim czasie przez niewielką grupę osób, w tym przez skarżącą, a przede wszystkim ze względu na skomplikowany charakter jej wniosku, wymagający znacznego nakładu pracy oraz zaangażowania wielu osób w przygotowanie odpowiedzi.

Pismem z dnia 16 kwietnia 2026 r. organ udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącej z dnia 16 lutego 2026 r. wskazując, że: pkt 1) wniosek o dofinansowanie przygotowywany został przez firmę zewnętrzną i nie doszedł do realizacji, pkt 2) umowa o dofinansowanie wraz z aneksami stanowi załącznik nr 1 do pisma, pkt 3) urząd nie jest w posiadaniu żądanych dokumentów, pkt 4) dokument nie został wytworzony, pkt 5) dokumenty potwierdzające przyznanie środków stanowią załącznik nr 1 do pisma, pkt 6) dokumentacja korespondencji z Instytucją Zarządzającą/Pośredniczącą stanowi załącznik nr 2 do pisma, pkt 7) projekt nie był realizowany, pkt 8) projekt się nie rozpoczął, pkt 9) w wyniku postępowania rekrutacyjnego na rok szkolny 2023/2024 komisja rekrutacyjna ustaliła: liczba dzieci nieprzyjętych do przedszkola – 4, a celem projektu było zwiększenie ilości miejsc – 5, pkt 10) i 11) organ nie jest w posiadaniu żądanych dokumentów, pkt 12) projekt nie został zrealizowany - nie dotyczy, pkt 13) -15) nie dotyczy, pkt 16) -18) dokument nie został wytworzony, pkt 19) i 20) stanowi załącznik nr 2 do pisma, pkt 21)-23) podmiot zewnętrzny, Dyrektor Przedszkola, pkt 24) nie doszło do realizacji projektu, pkt 25) odstąpiono od realizacji projektu, pkt 26) brak żądanych dokumentów, pkt 27) nie dotyczy - projekt nie został zrealizowany, pkt 28) odstąpiono od realizacji projektu, pkt 29) i 30) wniosek o rozwiązanie umowy stanowi załącznik nr 2, pkt 31) nie dotyczy - dokument nie został wytworzony. Do ww. pisma organ dołączył umowę nr [...] o dofinasowanie projektu współfinansowanego (załącznik nr 1) oraz pismo znak [...] do Wojewódzkiego Urzędu Pracy w S., w którym zwrócono się o rozwiązanie umowy (załącznik nr 2).

W nawiązaniu do udzielonej odpowiedzi skarżąca pismem z dnia 23 kwietnia 2026 r. skierowała do organu kolejny wniosek o udzielenie informacji w zakresie:

1. Kopii wniosku o dofinansowanie wraz z wszystkimi załącznikami przygotowanego przez firmę zewnętrzną zgodnie z pkt 1 odpowiedzi.

2. Kopii dokumentów BHP i PPOZ, o których mowa w załączniku nr 2 odpowiedzi i które dotyczą pkt 10 i 11 odpowiedzi. Jeżeli takie dokumenty nie istnieją, to udostępnienie wszelkiej korespondencji ze wszystkimi podmiotami, o których mowa w załączniku 2 odpowiedzi.

3. Informacji o poniesionych kosztach związanych z tym projektem, w tym kopii umowy oraz faktury za przygotowanie wniosku o dofinasowanie przez firmę zewnętrzną.

4. Imienia i nazwiska osoby odpowiedzialnej za przygotowanie dokumentacji, o której mowa w pkt 21 odpowiedzi.

5. Imienia i nazwiska osoby odpowiedzialnej za czynności, o której mowa w pkt 22 odpowiedzi.

6. Imienia i nazwiska osoby odpowiedzialnej za czynności, o której mowa w pkt 23 odpowiedzi.

7. Pełnej nazwy "podmiotu zewnętrznego", na który powołano się w pkt 21-23 odpowiedzi.

8. Imienia i nazwiska osoby sprawującej nadzór ze strony organu prowadzącego nad przygotowaniem, procedowaniem albo realizacją projektu, a jeżeli taka osoba nie została wyznaczona - jednoznacznego potwierdzenia tej okoliczność.

9. Informacji, czy prowadzono jakikolwiek postępowanie wyjaśniające, kontrolę, audyt, czynności sprawdzające albo inne postępowanie wewnętrzne dotyczące tej sprawy- poprzez odpowiedź "tak" albo "nie".

10. Jeżeli odpowiedź na pkt 6 jest twierdząca- kopii dokumentów z tych czynności.

11. Jeżeli odpowiedź na pkt 6 jest przecząca- jednoznacznego potwierdzenia, że żadnych takich czynności nie prowadzono.

12. Wyjaśnia, co w odpowiedzi z dnia 16 kwietnia 2026 r. oznacza sformułowaniem "brak" użyty w pkt 26.

Z kolei w piśmie z dniu 26 kwietnia 2026 r. stanowiącym uzupełnienie skargi, skarżąca wskazała, że odpowiedź organu nie załatwiła jej wniosku w sposób pełny i prawidłowy.

Pismem z dnia 5 maja 2026 r. Burmistrz udzielił odpowiedzi na wniosek z dnia 5 maja 2026 r. informując skarżącą, że: 1) wniosek przesyła w załączeniu, 2) urząd miejski nie jest w posiadaniu dokumentów, 3) umowa z fakturami i wypowiedzeniem umowy w załączeniu, 4-9) Dyrektor Przedszkola Publicznego w T. Pani M. D., 7) E. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, 8) nie było wyznaczonej osoby nadzorującej, 9) nie przeprowadzono audytu itp., 10 i 11) niezrozumiałe pytania, 12) nie były przeprowadzane postępowania wyjaśniające, kontrole wewnętrzne itp., więc brak jest dokumentów z ww. postępowań, których nie było.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm. - dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie zaś do art. art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie skarżąca przedmiotem skargi uczyniła bezczynność Burmistrza T. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Wobec czego złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 lub na przewlekłe prowadzenie postepowania w prawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a), a nadto w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 124 § 6 (§ 2).

Z kolei na mocy art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

W orzecznictwie sądowym oraz doktrynie prawniczej ugruntowane jest stanowisko, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla stwierdzenia bezczynności organu konieczne jest zatem ustalenie, że na organie spoczywał, wynikający z obowiązujących przepisów prawa, obowiązek wydania konkretnego aktu lub czynności, a organ obowiązku tego, nie wykonał pomimo upływu przewidzianego prawem terminu. Przy czym Sąd dokonując oceny zasadności skargi na bezczynność bierze pod uwagę również stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Wynika to z charakteru tego środka prawnego, którego podstawowym celem jest doprowadzenie do faktycznego załatwienia sprawy przez organ, a nie jedynie stwierdzenie, że w przeszłości pozostawał on w stanie bezczynności.

Procedurę dostępu do informacji publicznej w kompleksowy sposób reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902 - dalej "u.d.i.p."), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania.

Na mocy art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, zaś art. 6 u.d.i.p. zawiera przykładowy katalog takich spraw. Natomiast podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej zostały określone w art. 4 u.d.i.p. Z dalszych przepisów u.d.i.p. wynika, że udostępnianie informacji publicznej odbywa się na wniosek i winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.).

Ustawodawca nie przewidział żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej, stąd jej udostępnienie realizowane jest w formie czynności materialno-technicznej. Załatwienie wniosku może nastąpić także poprzez wydanie decyzji administracyjnej w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1). Z kolei, gdy żądanie strony nie dotyczy informacji publicznej, bądź zastosowanie ma odmienny tryb dostępu do informacji lub zobowiązany podmiot nie jest w jej posiadaniu, to wniosek podlega załatwieniu poprzez pisemne powiadomienie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji.

W świetle powyższego wskazać należy, że na gruncie u.d.i.p. o bezczynności możemy mówić, gdy wniosek dotyczy udzielenia informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, który to pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy w formie i terminach określonych w u.d.i.p.

W rozpoznawanej sprawie nie budzi żadnych wątpliwości, że Burmistrz T. należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej wymienionych w art. 4 u.d.i.p., zaś żądana przez skarżącą informacja obejmująca udostępnienie wskazanych we wniosku dokumentów oraz danych dotyczących projektu "Przedszkole szansą rozwoju dla każdego dziecka w Gminie T." stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. W tej sytuacji przejść należy do oceny, czy organ prawidłowo zrealizował obowiązek określony w przepisach u.d.i.p.

Jak wynika z akt sprawy, wniosek o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do organu w dniu 16 lutego 2026 r., a zatem 14-dniowy termin na jego rozpoznanie upłynął z dniem 2 marca 2026 r. Do tego dnia organ nie udostępnił żądanej informacji publicznej, ani nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia czy decyzji umarzającej postępowanie. Zamiast tego, pismem z dnia 27 lutego 2026 r. wezwał skarżącą do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego przyjmując, że wniosek dotyczy informacji przetworzonej i jednocześnie przedłużył termin rozpoznania sprawy do dnia 16 kwietnia 2026 r. Skarżąca nie zgadzając się z tym stanowiskiem złożyła w dniu 4 marca 2026 r. skargę do Sądu na bezczynność organu. Dopiero w dniu 16 kwietnia 2026 r., organ udzielił skarżącej odpowiedź na wniosek. Skarżąca uznała jednak, że odpowiedź ta nie wyczerpuje zakresu jej żądania, wobec czego, w dniu 23 kwietnia 2026 r. wystąpiła z kolejnym wnioskiem, na który organ odpowiedział pismem z dnia 5 maja 2026 r.

Zdaniem Sądu analiza treści udzielonych odpowiedzi wskazuje, że organ rozpoznał żądanie zawarte we wniosku z dnia 16 lutego 2026 r., udostępniając posiadane informacje, a w zakresie informacji lub dokumentów, których nie posiadał albo które nie zostały wytworzone, informując o tym skarżącą jak również wskazując na brak realizacji projektu i związany z tym brak określonych działań i dokumentacji. Organ załatwił zatem wniosek w sposób pełny i prawidłowy. Oznacza to, że obowiązek organu, wynikający z przepisów u.d.i.p., został realizowany, z tym, że nastąpiło to już po wniesieniu przez skarżącą skargi. W konsekwencji postępowanie sądowe w części dotyczącej zobowiązania organu do rozpoznania wniosku stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu. Późniejsze załatwienie sprawy nie zmienia jednak faktu, że w okresie poprzedzającym wniesienie skargi, organ pozostawał w bezczynności. Dopiero z chwilą udzielenia skarżącej odpowiedzi odpadła potrzeba dalszego prowadzenia postępowania sądowego w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku. Tym niemniej okoliczność ta nie eliminuje konieczności stwierdzenia bezczynności jak i dokonania przez Sąd oceny, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości, oczywistość i jaskrawość stwierdzonego naruszenia, oceniana z uwzględnieniem wszelkich okoliczności konkretnej sprawy, w szczególności długości okresu bezczynności jak i jej powodów. Nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów, ale musi być ono znaczne i pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, bądź też przejawiać się w całkowitym braku reakcji na wniosek strony.

W niniejszej sprawie Sąd uznał, że zwłoka w rozpoznaniu wniosku nie posiada cech rażącego i lekceważącego traktowania skarżącej i obowiązków nałożonych u.d.i.p. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że organ nie pozostawał całkowicie biernym wobec wniosku skarżącej, skoro - przed upływem ustawowego termin - podjął czynności w sprawie kierując do niej wezwanie oraz przedłużając termin załatwienia wniosku, a następnie udzielił odpowiedzi na wniosek oraz na kolejne żądanie skarżącej. Okoliczności te przemawiają zatem przeciwko uznaniu bezczynności za mającą charakter oczywisty, jaskrawy i kwalifikowany.

Mając na uwadze, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa Sąd postanowił nie uwzględniać zgłoszonego przez skarżącą wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Jak wskazuje się w judykaturze, przyznanie w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. grzywny powinno być zastrzeżone jedynie do istotnych uchybień zasadzie efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2025 r. sygn. akt III OSK 524/25). Z uwagi powyższe jak i na represyjno-prewencyjną funkcję grzywny, w realiach niniejszej sprawy, zastosowanie tego fakultatywnego środka prawnego należało zatem uznać za niecelowe.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt I wyroku). Ponadto stosownie do art. 161 § 1 pkt 3 i art. 149 § 2 p.p.s.a. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej (pkt II wyroku), zaś w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt III wyroku). Z kolei w przedmiocie kosztów (pkt IV wyroku) orzeczono na mocy art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od złożonej skargi uiszczonego w kwocie 100 zł.

Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.