Przewóz do parku rozrywki bez zezwolenia to przewóz regularny, NSA oddalił skargę spółki

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z 30 stycznia 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1443/22, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tj.: Dz.U. z 2026 r. poz. 143, z późń. zm., dalej: "p.p.s.a."), oddalił skargę "S. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka Komandytowa" w K. (dalej: "spółka", "skarżąca") na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: "GITD") z dnia 30 czerwca 2022 r. nr BP.501.1834.2021.0993.ML6.240440 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Inspektorzy Transportu Drogowego w dniu [...] sierpnia 2021 r. zatrzymali do kontroli drogowej autobus marki [...] o nr rej. [...] w miejscowości Z. Kontrolowanym pojazdem kierował M. P., który wykonywał krajowy transport drogowy osób w imieniu przedsiębiorcy – skarżącej spółki. Podczas kontroli kierowca okazał wypis z licencji nr [...] dotyczącej międzynarodowego autobusowego i autokarowego zarobkowego przewozu osób udzielonej ww. przedsiębiorcy. Z przedmiotowej kontroli sporządzono protokół nr [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. Przed przystąpieniem do kontroli inspektorzy poruszali się za ww. autobusem na trasie przewozu wykonywanej z miejscowości K. - miejsce rozpoczęcia przewozu do miejscowości Z. – miejsce zakończenia przewozu. Obserwację pojazdu rozpoczęto w K. na ul. P. o godzinie 8:45 do 9:00. W tym czasie kierowca nie prowadził pojazdu, wyszedł poza pojazd i wpuszczał pasażerów według otrzymanej listy do pojazdu. W czasie kontroli w Z. dokonano wczytania danych z tachografu cyfrowego i danych z karty kierowcy i stwierdzono, iż kierowca w godzinach 8:45 -9:00 rejestrował odpoczynek zamiast innej pracy. Innej osoby, która sprawdzała listę pasażerów nie było. Kierowca w tym okresie nie dysponował swobodnie swoim czasem. W celu ustalenia charakteru wykonywanego przewozu przesłuchano kierowcę w charakterze świadka po wcześniejszym pouczeniu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Świadek M. P. zeznał, że informacja o wykonywanych przewozach dostępna jest na stronie internetowej spółki, przewozy realizowane są od piątku do niedzieli. Wyjazd rozpoczyna się w ww. dni o godz. 09:00 z K., ul. P., a powrót rozpoczyna się o godz. 18:45 w Z. Chętni pasażerowie kupują bilety na stronie internetowej spółki lub punkcie informacyjnym, jak również mogą kupić w autobusie u kierowcy, gdy stawią się na miejsce rozpoczęcia przewozu, a w autobusie są wolne miejsca. Z zeznań świadka wynikało, że zakup biletów dotyczył przewozu w obydwie strony. Kierowca zeznał, że nie posiada zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych. Świadek zeznał, że w dniu kontroli przewoził około 50 pasażerów, których to pasażerów zawiózł do Z. (parking [...]), natomiast 3 pasażerów zawiózł do parku rozrywki D.

Decyzją z 6 września 2021 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej: "Małopolski WITD") nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 8.100 zł. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło wykonywanie przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia oraz niepoprawne operowanie przełącznikiem tachografu umożliwiającym zmianę rodzaju aktywności kierowcy - za każdy dzień.

Zaskarżoną w tej sprawie do sądu decyzją z 30 czerwca 2022 r. GITD, działając na podstawie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), art. 4 pkt 7 i 22, art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f, art. 20 ust. 1 pkt 1, art. 21 ust. 1 pkt 1, art. 87, art. 92a ust. 1, 3, 7, art. 92c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 180 ze zm., dalej: "u.t.d."), Ip. 2.1.1, Ip. 6.3.11 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, art. 33 ust. 1 i 3, art. 34 ust. 3 i 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/1985 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (tj. Dz. U. UE L 201460.1 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania utrzymał w mocy decyzję Małopolskiego WITD z 6 września 2021 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył relewantne przepisy ustawy o transporcie drogowym i wyjaśnił, że w niniejszej sprawie nie znajdzie zastosowania art. 189a § 2 pkt 1-3 k.p.a.; w rozpatrywanej sprawie kary pieniężne są nakładane na podstawie art. 92a w zw. z art. 93 ust. 1 u.t.d. Treść art. 92a ust. 1 i 6 w zw. z załącznikiem nr 3 do u.t.d. określa w sposób sztywny wysokość kar pieniężnych za naruszenia przepisów załącznika nr 3 do u.t.d. W tym zakresie organ nie ma możliwości miarkowania kar pieniężnych. W związku z powyższym regulacja wynikająca z art. 189d k.p.a. na mocy art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a. nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Zastosowania nie znajdzie również art. 189e oraz art. 189f k.p.a., które regulują przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej oraz udzielenia pouczenia. Kwestie te zostały uregulowane odrębnie przez ustawę o transporcie drogowym w art. 92c ust. 1 pkt 1, zaś w odniesieniu do naruszeń związanych z nieprzestrzeganiem przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku zastosowanie ma art. 92b ust. 1. Reguła kolizyjna wyrażona w art. 189a § 2 k.p.a. daje w tym zakresie pierwszeństwo przepisom odrębnym, a nie przepisom zawartym w dziale IVa k.p.a.

W ocenie organu odwoławczego, zostało udowodnione na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego w postaci m.in. protokołu przesłuchania świadka, protokołu kontroli drogowej, danych zawartych na stronie internetowej przedsiębiorcy, że strona w dniu [...] sierpnia 2021 r. wykonywała regularny przewóz osób bez wymaganego zezwolenia.

GITD przytoczył orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące przewozu okazjonalnego i cyklicznego oraz wskazał na tezy wyroku NSA z dnia 13 sierpnia 2020 r., sygn. akt II GSK 93/18 stwierdzając, że wykonywany przez stronę przewóz spełniał wszystkie warunki do uznania go za przewóz regularny.

Odnośnie naruszenia Ip. 6.3.11 załącznika nr 3 do u.t.d., organ odwoławczy wskazał, że przedsiębiorstwa transportowe są odpowiedzialne za naruszenia rozporządzenia nr 165/2014 popełnione przez swoich kierowców lub kierowców będących w ich dyspozycji. Państwa członkowskie mogą jednak uzależnić taką odpowiedzialność od naruszenia przez przedsiębiorstwo transportowe ust. 1 akapit pierwszy niniejszego artykułu i art. 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia (WE) nr 561/2006. Przytoczywszy art. 34 ust. 3 i 5 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r., organ odwoławczy wyśnił, że konsekwencją tych rozwiązań jest treść: Ip. 6.3.11 załącznika nr 3 do u.t.d., który sankcjonuje niepoprawne operowanie przełącznikiem tachografu umożliwiającym zmianę rodzaju aktywności kierowcy – za każdy dzień karą pieniężną w wysokości 100 złotych, kara maksymalna nałożona za przedmiotowe naruszenie nie może przekroczyć kwoty 1.000 złotych. W ocenie organu odwoławczego, zostało udowodnione na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego w postaci m.in. wydruków z karty kierowcy oraz protokołu kontroli, że w dniu [...] sierpnia 2021 r. od godz. 08:45 do godz. 09:00 kierowca niepoprawnie operował przełącznikiem tachografu umożliwiającym zmianę rodzaju aktywności kierowcy, tj. tachograf rejestrował przerwę w sytuacji, gdy kierowca wykonywał inną pracę.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem spółka wniosła skargę, którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 30 stycznia 2023 r. oddalił.

W ocenie sądu pierwszej instancji zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Po przytoczeniu mających zastosowanie w sprawie przepisów u.t.d. oraz załącznika nr 3 do u.t.d. sąd stwierdził, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie budzi wątpliwości. Z akt sprawy wynika, że przewozy są wykonywane regularnie, od piątku do niedzieli, z K. do miejscowości Z. Wyjazd rozpoczyna się o godz. 09:00 z K., ul. P., a powrót rozpoczyna się o godz. 18:45 w Z. Chętni pasażerowie kupują bilety na stronie internetowej spółki, lub punkcie informacyjnym, jak również mogą kupić w autobusie u kierowcy, gdy stawią się na miejsce rozpoczęcia przewozu, a w autobusie są wolne miejsca.

Zdaniem sądu, organ dokonał prawidłowej oceny prawnej ustalonego stanu faktycznego, a w szczególności prawidłowo zakwalifikował wykonywany przez skarżącą przewóz jako przewóz regularny wykonywany bez wymaganego zezwolenia. Prawidłowo zostały też wyeksponowane cechy przewozu regularnego, którymi są przede wszystkim cykliczność (stałe: trasa, przystanki, godziny odjazdu i przyjazdu) oraz dostępność dla każdego potencjalnego klienta, który dowiedział się o przewozie z ogłoszenia o powszechnym charakterze. Przewozy wykonywane przez skarżącą niewątpliwie mają te właśnie cechy. Nie są one przewozami okazjonalnymi, jako że nie są wykonywane tylko "w nadarzających się okazjach zainicjowanych przez zleceniodawcę lub przewoźnika".

W ocenie sądu pierwszej instancji organy dokonały kompleksowej oceny stanu faktycznego, a organ odwoławczy ustosunkował się także do argumentacji podnoszonej przez skarżącą. Przewóz odbywał się na trasie, gdzie występowały trzy przystanki, przy czym te występujące w Z. mieściły się niedaleko siebie – organ zasadnie stwierdził, iż ewentualna korekta trasy, spowodowana utrudnieniami w ruchu, nie oznacza zniesienia tożsamości trasy. Istotne w tym kontekście są miejsce rozpoczęcia przewozu i miejsce jego zakończenia, które nie ulegały zmianie. Akcentowana w skardze okoliczność, że autobus nie zatrzymuje się na innych przystankach nie ma znaczenia z punktu widzenia kwalifikacji przedmiotowego przewozu jako przewozu regularnego.

Prawidłowe są również, w ocenie sądu pierwszej instancji, ustalenia organu co do niepoprawnego operowania przełącznikiem tachografu umożliwiającym zmianę rodzaju aktywności kierowcy. Z danych cyfrowych na karcie kierowcy wynikało, że kierowca M. P. w dniu [...] sierpnia 2021 r. od godz. 08:45 do godz. 09:00 odbierał odpoczynek, podczas gdy w rzeczywistości - co potwierdziła bezpośrednia obserwacja kontrolujących - dokonywał wtedy czynności związanych z obsługą pasażerów. Taki stan faktyczny został trafnie zakwalifikowany jako naruszenie określone w Ip. 6.3.11 załącznika nr 3 do u.t.d.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca kwestionując go w części dotyczącej kary za wykonywanie przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia wynikającej z zał. nr 3 lp.2.1.1 u.t.d.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1. prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 7 i 11 u.t.d. poprzez błędną interpretację pojęcia przewóz regularny i okazjonalny, co w konsekwencji skutkowało utrzymaniem w mocy kary pieniężnej za fałszowanie ewidencji;

2. przepisów prawa materialnego, w szczególności błędnej interpretacji art. 18b ust. 1 pkt 1 u.t.d., a z której wynika, że m.in. rozkład jazdy w przewozie regularnym skarżąca winna stosować w trakcie przejazdów turystycznych do parków rozrywki;

3. przepisów art. 2 Konstytucji RP stanowiących, iż Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, albowiem Sąd wbrew sprawiedliwości społecznej w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego oraz w wydanym wyroku w sposób stronniczy przyznaje słuszność stanowisku organu, nie zważając na prawa podmiotowe skarżącej, a tym samym pomijając prymat zasady w postaci "budowania zaufania obywateli do Państwa" bowiem Sąd arbitralnie stwierdził, że organ II instancji prawidłowo i w sposób wyczerpujący zbadał oraz rozpatrzył sprawę.

Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli decyzji i w konsekwencji niezasadne utrzymanie ich w mocy, na skutek wadliwego przyjęcia przez Sąd, że organy dokonały prawidłowej wykładni pojęcia zezwolenie regularne, pomimo, że doszło do rozszerzającej wykładni przepisu art. 4 pkt 7 u.t.d., a w konsekwencji wadliwym uznaniu, że przewóz okazjonalny winien być realizowany na podstawie z góry ustalonego rozkładu jazdy i zezwolenia wydanego przez Marszałka Województwa Małopolskiego;

2. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli decyzji i w konsekwencji niezasadne utrzymanie ich w mocy na skutek wadliwego przyjęcia przez Sąd, że organy rozważyły przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężne podczas gdy organy w sposób niepełny i nieprawidłowy zebrały i oceniły te przesłanki, a w konsekwencji wadliwe uznanie przez Sąd, że decyzje wydane zostały z poszanowaniem obowiązujących przepisów prawa;

3. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli decyzji i w konsekwencji niezasadne utrzymanie ich w mocy, na skutek wadliwego przyjęcia przez Sąd, że skarżąca będąc przewoźnikiem realizuje linie regularną w przewozie osób i sprzedaje bilety osobom zwiedzającym park rozrywki, co stoi w jawnej sprzeczności ze stanem faktycznym, gdyż sprzedaż biletów i obsługę grup zwiedzających obsługiwał tour operator na podstawie odrębnej umowy zawartej z parkami rozrywki, w szczególności sprzedaż odbywała się za pośrednictwem strony parku rozrywki i tour operatora, a nie przewoźnika.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w zaskarżonej części i zmianę, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie celem ponownego zweryfikowania materiału dowodowego i przedstawionych faktów przez skarżącą w toku postępowania, zwrot kosztów dla skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

GITD w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości, skierowanie sprawy na rozprawę oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po ustaleniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania wykładni prawa materialnego oraz subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego (por. wyrok NSA z 3 grudnia 2024 r., sygn. akt II GSK 1000/24, te i inne orzeczenia dostępne w bazie orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA).

Przechodząc do zarzutów sformułowanych na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. stwierdzić należało, że zawierają one istotne wady konstrukcyjne, które skutkują uznaniem ich za nieskuteczne. Autor skargi kasacyjnej w sformułowanych zarzutach wskazał jedynie na naruszenie art. 151 p.p.s.a., który to przepis ma charakter wynikowy, regulujący sposób rozstrzygnięcia sprawy i który tym samym nie może stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej (zob. np. wyrok NSA z 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2077/10; wyrok NSA z 26 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 1925/12; wyrok NSA z 17 września 2014 r. sygn. akt II FSK 2458/12.). Błędne oddalenie skargi, samo w sobie nie polega na błędnym zastosowaniu art. 151 p.p.s.a., albowiem stanowi skutek błędu popełnionego na etapie poprzedzającym, a mianowicie na etapie kontroli zaskarżonego aktu z punktu widzenia jego zgodności z przepisami prawa, które wojewódzki sąd administracyjny stosował lub powinien był zastosować, jako normatywne wzorce kontroli legalności tego aktu. Błędne rozstrzygnięcie, jest więc jedynie następstwem błędu zasadniczego polegającego na wadliwym wykonaniu funkcji kontrolnej. Wskazany przepis jako taki nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, bez powiązania go z odpowiednimi przepisami procedury administracyjnej, w szczególności k.p.a., będącymi wzorcem kontroli jaki powinien był zastosować sąd pierwszej instancji. Takiego powiązania we wszystkich trzech zarzutach kasacyjnych odnoszących się do przepisów postępowania w niniejszej sprawie zabrakło.

Z kolei art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. mają charakter ustrojowy i kompetencyjny wskazujący, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej poprzez m.in. kontrolę decyzji administracyjnych. O naruszeniu wskazanych przepisów można mówić jedynie w sytuacji, w której sąd administracyjny nie rozpoznałby w ogóle skargi lub dokonał jej oceny według innych kryteriów niż kryterium legalności, względnie zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Niewątpliwie taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanych norm prawnych.

Odnosząc się z kolei do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego – opartych na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., w tym zakresie również należy wskazać, że autor skargi kasacyjnej nieprawidłowo je sformułował, bowiem nie powiązał wskazanych przepisów u.t.d. z żadnym z przepisów p.p.s.a. – wskazując jedynie naruszenie art. 4 pkt 7 i 11 u.t.d. oraz art. 18b ust. 1 pkt 1 u.t.d. Podkreślić należy, że wzorcami kontroli wyroku sądu pierwszej instancji, które powinny być wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej, są normy odniesienia (wyprowadzane z przepisów nakazujących, zakazujących lub dozwalających, wyznaczających zakres, kryteria i zasady kontroli sprawowanej przez sądu administracyjne – np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, bądź art. 151 p.p.s.a.) oraz normy dopełnienia (normy wynikające z przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej; por. uzasadnienie uchwały NSA I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, cz. III.2, s. 21-23; cz. III.4, s. 38-39). Tym niemniej, powyższy błąd skargi kasacyjnej nie uniemożliwił Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, merytorycznego rozpoznania podniesionych zarzutów.

Zgodnie z art. 4 pkt 7 u.t.d., przez przewóz regularny, na użytek ustawy o transporcie drogowym, należy rozumieć publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz. U. z 2024 r. poz. 1262). Z kolei w myśl art. 4 pkt 11 u.t.d., przewozem okazjonalnym jest przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Natomiast z art. 18b ust. 1 pkt 1 u.t.d. wynika, że do przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym używane są wyłącznie autobusy odpowiadające wymaganym ze względu na rodzaj przewozu warunkom technicznym.

Wbrew stanowisku skarżącej spółki, sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 4 pkt 7 i 11 u.t.d. uznając, że spółka wykonywała w zakwestionowanym zakresie regularny przewóz osób. Słusznie przyjął GITD, co zaakceptował sąd pierwszej instancji, że cechą charakterystyczną przewozu regularnego jest jego publiczny charakter, a ponadto cykliczność, regularność (przewóz wykonywany jest w stałych, określonych odstępach czasu) oraz oznaczenie trasy przewozu (przewóz odbywa się po ustalonej trasie, zaś wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się na z góry wyznaczonych przystankach) - por. wyroki NSA: z 22 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 1941/17, z 10 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 80/14; z 27 listopada 2013 r., sygn. akt II GSK 1179/12.

Wskazane wyższej przesłanki przewozu regularnego niewątpliwie w sprawie zostały wykazane - przewóz osób z K. do Z. rozpoczynał się z przystanku w K. przy ul. P., w dni od piątku do niedzieli, o ściśle określonej godzinie - 9:00, również powrót z Z. do K. rozpoczynał się o ustalonej porze – 18:45. Potencjalni klienci o powyższym mogli się dowiedzieć z informacji udostępnionych na stronach internetowych powiązanych z parkiem rozrywki, tam również była możliwość zakupu biletów na przejazd. Bilety mogły zostać również nabyte bezpośrednio u kierowcy, jeżeli były dostępnie wolne miejsca w autobusie. Powyższe okoliczności niewątpliwie wskazują, że sporny przewóz odpowiadał definicji przewozu regularnego z art. 4 pkt 7 u.t.d., a w konsekwencji nie mógł być uznany za przewóz okazjonalny.

Powyżej oceny nie mogą zmienić podnoszone przez spółkę okoliczności takie jak, to że, po trasie przejazdu nie było żadnych przystanków, że nie był wywieszony rozkład jazdy na poszczególnych przystankach, czy też to, że spółka nie zajmowała się sprzedażą biletów lecz można było je zakupić za pośrednictwem touroperatora. Wszystkie te okoliczności w żadnym zakresie nie mogą świadczyć, że w sprawie mieliśmy do czynienia z przewozem okazjonalnym a nie regularnym. To, że przewóz był wykonywany na trasie, gdzie znajdowały się jedynie początkowy i końcowy (dwa) przystanki, na których nie były wywieszone rozkłady jazdy w żadnym zakresie nie podważa ani publicznego charakteru przewozu ani jego cykliczności. Potencjalni klienci posiadali informację, skąd i o jakiej porze będzie realizowany przewóz osób na trasie z K. do Z. i z powrotem, przewóz był dostępny dla bliżej nieokreślonej grupy osób jak również miał charakter komercyjny - to wszystko wskazuje, że mieliśmy do czynienia z przewozem regularnym. Wskazywana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej okoliczność, że przewóz pasażerów odbywał się do i z parku rozrywki w żaden sposób nie mógł wpłynąć na ocenę, czy przewóz odpowiadał definicji przewozu regularnego w rozumieniu art. 4 pkt 7 u.t.d.

W tym miejscu zgodzić się należało ze skarżącą spółką, że organy jak i sąd pierwszej instancji błędnie uznały, że bilety na przejazd autokarem można było zakupić na stronie internetowej spółki, podczas gdy z akt sprawy wynika, że taka możliwość istniała na stronie internetowej turoperatora współpracującego ze skarżącą spółką, jednakże powyższy błąd w żaden sposób nie miał wpływu na ocenę, czy w realiach niniejszej sprawy wykonywany przewóz był przewozem regularnym.

Zupełnie niezrozumiałym jest natomiast zarzut naruszenia art. 18b ust. 1 pkt 1 u.t.d. bowiem odnosi się on do obowiązku wykonywania przewozu regularnego autobusem sprawnym technicznie, podczas gdy w realiach niniejszej sprawy ani organy ani sąd pierwszej instancji nie kwestionowały stanu technicznego pojazdu, którym skarżąca wykonywała przewóz. Błędnie również wskazywała spółka jakoby naruszenie art. 4 pkt 7 i 11 u.t.d. skutkowało utrzymaniem w mocy kary pieniężnej za fałszowanie ewidencji, co w sprawie nie miało miejsca.

Wbrew stanowisku skarżącej spółki, nie można również zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 2 Konstytucji RP. Przepis art. 2 Konstytucji RP ustala konstytucyjną zasadę państwa prawa, jako jedną z zasad ustroju państwa. W zasadzie tej została wyrażona wola, aby państwem zarządzano zgodnie z prawem, by prawo stało ponad państwem, było wytyczną działania dla niego i dla społeczeństwa. A zatem jako norma ogólna winna zostać przez skarżącą kasacyjnie powiązana ze skonkretyzowanym zarzutem naruszenia stosownego przepisu prawa, które to naruszenie z kolei powodowało właśnie naruszenie tej normy konstytucyjnej. Samo zaś wskazanie w uzasadnieniu zarzutu, że sąd wbrew sprawiedliwości społecznej w sposób stronniczy przyznaje słuszność stanowisku organu, nie zważając na prawa podmiotowe skarżącej, jest niewystarczające by skutecznie twierdzić o zaistnieniu naruszenia wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady zaufania obywatela do państwa.

W świetle powyższych rozważań, z uwagi iż skarżąca spółka nie dysponowała wymaganym zezwoleniem na wykonywanie przewozu regularnego, organy ITD prawidłowo nałożyły na spółkę karę z pkt 2.1.1. załącznika nr 3 do u.t.d. w wysokości 8000 zł.

Mając powyższe na uwadze, ponieważ skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2026 r., poz. 118).